Heimild skv. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000 persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga

18.12.2001

I.
Leyfi

Persónuvernd vísar til umsóknar sem barst Tölvunefnd þann 2. júní 2000 frá Arnóri Halldórssyni, hdl., fh. Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins (ÁTVR), um leyfi til að "skrá" upplýsingar um þá sem grunaðir eru um þjófnað í verslunum ÁTVR.

Persónuvernd tók að stærstum hluta við verkefnum tölvunefndar 1. janúar 2001 við gildistöku laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, þ. á m. tók hún við afgreiðslu máls þessa

Stjórn Persónuverndar fjallaði um málið á fundi sínum þann 23. október 2001 og ákvað, með vísun til 2. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000 persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, að veita ÁTVR að nokkru umbeðna heimild til söfnunar og vinnslu myndefnis úr eftirlitsmyndavélum, með þeim skilmálum er greinir í leyfi þessu.

Forsaga málsins er sú að með bréfi, dags. 2. júní 2000, fór Arnór Halldórsson, hdl. f.h. ÁTVR, þess á leit við tölvunefnd að fyrirtækinu yrði veitt heimild til vinnslu þeirra upplýsinga sem til yrðu í því öryggismyndavélakerfi í verslunum ÁTVR sem fyrirhugað væri að setja upp. Tilgangur kerfisins og þar með vinnslunnar væri tvíþættur, annars vegar að nota myndir úr kerfinu í tengslum við opinbera málsmeðferð til að sanna þjófnað og hins vegar að safna upplýsingum um þjófa, þ.e. að framkalla myndir af gerendum og sýna þær starfsfólki svo það gæti haft varann á sér gagnvart þeim þegar þeir kæmu í verslanirnar.

Í bréfi tölvunefndar, dags. 13. september 2000, til lögmanns ÁTVR er erindið reifað. Þar segir m.a.:

Í bréfinu er jafnframt vísað til þess, að komi til þess að heimild verði veitt þá teljist meðferð slíkra mynda í eðli sínu viðkvæm og því mikilvægt að aðgát sé höfð, sérstaklega ef til standi að gera myndirnar aðgengilegar stórum hópi manna. Þar sem myndir geti verið villandi og sönnunargildi þeirra ekki alltaf sjálfgefið, taldi tölvunefnd nauðsynlegt að tryggja samræmi og setja skýrar reglur um hvað þyrfti til að koma svo mynd af einstaklingi færi í dreifingu meðal afgreiðslufólks og hversu lengi þær yrðu í notkun. Óskaði tölvunefnd því eftir að fá drög að slíkum reglum ÁTVR þar sem fram kæmi m.a. hvaða viðmiðun fyrirtækið myndi viðhafa þegar ákvörðun yrði tekin um dreifingu myndar, hvernig þeim sem mynd væri af yrði kunngjört um tilvist hennar og dreifingu og hvað hann gæti gert, teldi hann myndina og notkun hennar ranga og villandi og hvort og þá hvenær myndum yrði eytt og hvernig. Þá var óskað nánari rökstuðnings fyrir beiðninni.

Svarbréf lögmannsins er dags. 22. desember 2000. Því fylgdu drög að reglum um eftirlitsmyndavélar í verslunum ÁTVR og frekari rökstuðningur. Er í drögunum kveðið á um notkun eftirlitsmyndavélanna, upplýsingaskyldu við almenning og um meðferð þeirra upplýsinga sem þar safnist, m.a. um eigin notkun og dreifingu. Þá er í 4. gr. kveðið á um að tilkynningar skuli settar upp á áberandi stað þar sem fram komi að eftirlitsmyndavélar séu í versluninni og að upptaka sé í gangi. Að því er þann þátt varðar, þá segir í 5. gr. draganna að upptökur úr eftirlitsmyndavélunum skuli geymdar í læstri hirslu sem einungis verslunarstjóri og/eða yfirmaður öryggismála viðkomandi verslunar hafi aðgang að og í 7. gr. að ef upptaka af þjófnaði náist á myndband skuli slíkt myndskeið afritað á sérstaka spólu og það geymt í áðurnefndri hirslu til notkunar sem sönnunargagn í opinberu máli á hendur viðkomandi. Í þeim tilvikum sem ÁTVR sendi embætti Ríkislögreglustjóra kæru á hendur viðkomandi aðila, skuli skv. 8. gr., jafnframt prenta þekkjanlega mynd af hinum grunaða, sýna hana starfsfólki í verslunum ÁTVR. Í 9. gr. er kveðið á um skyldu til að tilkynna hinum grunaða með ábyrgðarbréfi eða á annan sannanlegan hátt um kæru á hendur honum og um fyrirhugaða notkun prentaðrar myndar. Kveðið er á um að myndin skuli geymd í fimm ár frá því að hinn brotlegi hafi tekið út refsingu fyrir viðkomandi brot, refsing verið felld niður eða gefin upp. Í þeim tilvikum sem refsingin er sektir, telst fresturinn líða frá þeim degi sem fullnaðardómur er uppkveðinn eða gengist er við sektargreiðslu, sbr. 11. gr. en verði hinn grunaði sýknaður, skuli myndskeiðinu eytt þegar í stað.

Persónuvernd tilkynnti með bréfi dags. 1. mars 2001, að ekki væri gerð athugasemd við sjálfa uppsetningu eftirlitsmyndavélakerfis né efni umræddra reglna sem slíkra. Engin afstaða var hins vegar þá tekin til þess að hvaða marki veita ætti heimild skv. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000, s.s. þess hvort veita ætti ÁTVR heimild til að safna og varðveita til eigin notkunar upplýsingar um þá sem grunaðir væru um þjófnað í verslunum þeirra.

Beiðni ÁTVR er í fyrsta lagi rökstudd með mikilvægi varnaðaráhrifa eftirlitsmyndavéla þar sem menn freistist síður til þjófnaðar ef þeir viti að þeir geti náðst á mynd. Hins vegar sé nánast ómögulegt, tímans vegna, að grandskoða hverja mínútu af upptöku hvers dags með það fyrir augum að komast að því hvort vörur hafi verið teknar ófrjálsri hendi. Upptökur séu því ekki teknar til skoðunar nema sérstök ástæða þyki til. Staðreynd sé að þeir aðilar sem hafi orðið uppvísir að þjófnaði í verslunum ÁTVR hafi nær undantekningalaust brotið af sér áður. Verði þeir uppvísir að þjófnaði í einni verslun þá beini þeir kröftum sínum að þeirri næstu þar sem starfsfólk kannast ekki við þá og sé ekki nægjanlega vel á verði. Því sé mikilvægt að starfsfólk hafi myndir af þeim sem uppvísir hafi orðið að þjófnaði og geti verið betur á verði og fylgst betur með þeim þegar þeir komi. Þá sé ennfremur sérstök ástæða til að kanna eftirlitsmyndavélarnar þá daga sem þessir einstaklingar hafa verið í verslun ÁTVR.

Í öðru lagi er beiðnin rökstudd með hagsmunum starfsmanna sem hafi afskipti af þeim sem brotlegir gerast og fara fram á að vöru sé skilað eða fyrir hana greitt. Oft bregðist menn hinir verstu við og ýmist beiti líkamsmeiðingum eða hótunum um líkamsmeiðingar. Slíkar hótanir valdi starfsfólki hugarangri og ótta um velferð sína enda séu dæmi um að við síkar hótanir hafi verið staðið. Ef starfsfólk hafi aðgang að myndum af mönnum sem gerst hafi brotlegir, þá hafi það betra tækifæri til að gera öryggisgæslu og öðrum starfsmönnum viðvart. Þannig megi koma í veg fyrir að tiltekinn starfsmaður einsamall hafi afskipti af grunuðum manni og leggi sig mögulega í hættu.

Á fundi með stjórn Persónuverndar þann 23. október sl., vísaði lögmaður ÁTVR til þess að samkvæmt 12. gr. áfengislaga nr. 75/1998 ber smásöluleyfishafa að ábyrgjast fullnægjandi öryggis- og eftirlitsbúnað þess húsnæðis sem hýsir útsölustaðinn. Taldi hann að í ákvæðinu fælist sérstök heimild til vinnslu persónuupplýsinga. Fram kom hjá lögmanninum að rýrnun hjá fyrirtækinu væri einungis um 1%. Það væri hins vegar ekki fjárskaðinn sem fyrirtækið horfði helst til, heldur mikilvægi þess að vernda starfsfólk m.a. gegn ofbeldi. Um níu mál væru að jafnaði kærð til embættis ríkislögreglustjóra á ári hverju. Taldi hann sérstöðu þjófnaða í verslunum ÁTVR vera þá að oft væri um einbeittan brotavilja að ræða og mörg dæmi þess að hópar misyndismanna fari á milli verslana fyrirtækisins. Vörur ÁTVR séu bæði sérstaklega eftirsóttar og auðseljanlegar. Í sumum verslunum væru öryggismyndavélar sem þó hefðu ekki mikinn fælnimátt. Kærur safnist upp hjá lögreglu og virðist sem jafnan sé ekki ákært en málin þess í stað tekin eftir hendinni með öðrum brotum sem ákveðið sé að ákæra í.

Vöktun með eftirlitsmyndavélum sem settar eru upp í öryggis- og eignavörsluskyni, eins og í þessu máli, er ein tegund rafrænnar vöktunar. Með rafrænni vöktun er átt við vöktun sem er viðvarandi eða endurtekin reglulega og felur í sér eftirlit með einstaklingum með fjarstýrðum eða sjálfvirkum búnaði, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 77/2000. Vinnsla persónuupplýsinga er skilgreind sem sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 1. mgr. sömu greinar. Meðferð myndefnis sem til verður í eftirlitsmyndavélum telst því vinnsla persónuupplýsinga og fer samkvæmt lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.

Kveðið er á um heimildir fyrir vinnslu almennra persónuupplýsinga í 8. gr. laga nr. 77/2000 og þurfa skilyrði þeirrar greinar að vera uppfyllt svo vinnsla sé heimil. Til viðbótar þeim skilyrðum sem kveðið er á um í 8. gr. laganna, þarf eitt þeirra skilyrða sem 9. gr. laganna tilgreinir að vera fyrir hendi þegar um viðkvæmar persónuupplýsingar er að ræða. Hugtakið viðkvæmar persónuupplýsingar er skilgreint í 8. tölul. 2. mgr. 2. gr. laganna. Meðal þess sem telst til viðkvæmra upplýsinga eru upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, kærður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað. Myndefni sem verður til í eftirlitsmyndavélum í verslunum ÁTVR telst því til viðkvæmra persónuupplýsinga samkvæmt lögum nr. 77/2000. Kemur því til skoðunar hvort uppfyllt séu skilyrði 8. og 9. gr. laganna. Í 2. tölul. 1. mgr. 9. gr., segir að vinnsla slíkra upplýsinga geti verið heimil standi til hennar sérstök heimild samkvæmt öðrum lögum. Af hálfu lögmanns ÁTVR hefur verið vísað til 12. gr. áfengislaga nr. 75/1998 sem kveður á um þá skyldu smásöluleyfishafa að ábyrgjast fullnægjandi öryggis- og eftirlitsbúnað í því húsnæði sem hýsir áfengisverslun. Telur lögmaðurinn að í ákvæðinu felist sérstök heimild til að stunda þessa vinnslu.

Í athugasemdum með 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000 kemur hins vegar fram, að það ráðist af túlkun viðkomandi lagaákvæðis hvort talið er að skilyrðinu sé fullnægt. Þá segir: " Mat á því hvort lagastoð er fyrir hendi ræðst hverju sinni af skýringu viðkomandi sérlagaákvæðis, en því meiri íhlutun í einkalíf einstaklingsins sem umrædd vinnsla hefur í för með sér þeim mun ótvíræðari þarf lagaheimildin að vera. Skýring slíks ákvæðis ræðst þá m.a. af því hvort löggjafinn hafi í raun tekið tillit til þeirra almennu persónuverndarsjónarmiða sem á reynir við meðferð viðkvæmra persónuupplýsinga. Verður skilyrði 2. tölul. tæplega talið uppfyllt nema fyrir liggi að löggjafinn hafi skoðað slík sjónarmið en engu síður talið vinnsluna nauðsynlega vegna almannahagsmuna."

Samkvæmt athugasemdum með 12. gr. áfengislaga eru talin þau lámarksskilyrði sem fullnægja þarf til að fá útgefið leyfi til þess að reka útsölu fyrir áfengi. Þar segir: "Húsnæði það sem reksturinn hýsir verður að vera búið fullnægjandi búnaði til þess að auðvelda lögreglu og öðrum opinberum aðilum eftirlit.." Tilgangur ákvæðisins er því að tryggja ákveðinn búnað til að tryggja öryggi þeirrar vöru sem ríkið hefur einkarétt til sölu á. Hvorki verður af lögunum né af athugasemdum með þeim, ráðið að ætlunin hafi verið að veita ÁTVR heimild til vinnslu þeirra persónuupplýsinga sem til verða í eftirlits- og öryggisbúnaði fyrirtækisins. Þegar horft er til þess hve viðkvæmar persónuupplýsingar hér er um að ræða verður að gera kröfu um skýra og ótvíræða lagaheimild. Verður því ekki talið, eins og mál þetta er vaxið, að ákvæði 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000 eigi hér við.

Kemur þá til skoðunar hvort telja megi brýna almannahagsmuni mæla með því að umrædd heimild til vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga verði veitt, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000. Lög nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, byggja á því meginsjónarmiði að vernda beri rétt einstaklinga til að njóta friðhelgi um einkalíf sitt. Til að svo megi verða, ber að tryggja að öll notkun persónuupplýsinga sé með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti, upplýsinganna sé aflað í yfirlýstum, skýrum og málefnalegum tilgangi og þær ekki notaðar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi, sbr. 7. gr. laganna. Verður við mat á því hvort uppfyllt séu skilyrði 2. mgr. 9. gr. að leggja framangreind viðhorf til grundvallar.

Af hálfu lögmanns ÁTVR er á það bent að vegna sérstöðu þeirrar vöru sem fyrirtækið selji, þ.e. að varan sé bæði eftirsótt og auðseljanleg, sé þjófnaður allnokkur. Oft sé um einbeittan brotavilja að ræða og mörg dæmi þess að hópar misyndismanna fari á milli verslana fyrirtækisins. Brýnt sé að vernda starfsfólk gegn ofbeldi eða hótunum um ofbeldi. Eftirlitsmyndavélar einar og sér nægi ekki í þessu sambandi. Vinnsla þeirra upplýsinga sem til verða í eftirlitsmyndavélunum sé því nauðsynleg svo hægt sé að yfirfara eldri upptökur þyki ástæða til og til að upplýsa starfsfólk um þá sem brotlegir hafa gerst svo auka megi öryggi þess í starfi.

ÁTVR hefur einkaleyfi til smásölu áfengis samkvæmt 10. g. áfengislaga nr. 75/1998. Samkvæmt 4. gr. laganna er sala þess án leyfis refsiverð og fer um refsingu samkvæmt 27. gr. laganna. Þá ber smásöluleyfishafa samkvæmt 12. gr. áfengislaga að ábyrgjast fullnægjandi öryggis- og eftirlitsbúnað þess húsnæðis sem hýsir útsölustaði. Eins og að framan er rakið, verður ekki talið að í ákvæðinu felist heimild til vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000. Lagaákvæðið leggur þá skyldu á smásöluhafa að grípa til viðeigandi aðgerða til verndar þeirri starfsemi sem þar fer fram í samræmi við tilgang áfengislaganna sem er að vinna gegn misnotkun áfengis, sbr. 1. gr. áfengislaga. Eftirlitsmyndavélar í verslunum ÁTVR eru dæmi um slíka aðgerð og eru mikilvægar vegna sérstöðu þeirrar vöru sem þar er seld. Þá verður að telja að vegna þess sönnunargildis sem það myndefni, sem til verður í eftirlitsmyndavélunum, getur haft, komi til þess að kæra verði send Ríkislögreglustjóra, sé eðlilegt að varðveita myndefni í ákveðinn tíma.

Við mat á því hvort gerð þekkjanlegra mynda af grunuðum manni í þeim tilgangi að sýna þær starfsfólki í verslunum fyrirtækisins, verði talin heimil samkvæmt lögum nr. 77/2000, vegast á annars vegar sjónarmiðið um friðhelgi einkalífs og hins vegar skylda ÁTVR til að beita öllum tiltækum ráðstöfunum til að vernda starfsfólk sitt og að tryggja lögmæta meðhöndlun áfengis sem fyrirtækið hefur einkarétt til sölu á. Sú grundvallarregla um friðhelgi einkalífs sem kveðið er á um í 71 gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 með síðari breytingum og sem lög nr. 77/2000 byggja á, felur í sér að vinnsla persónuupplýsinga má aldrei verða meiri að umfangi en nauðsyn krefur hverju sinni. Verði tilgreindu markmiði náð með beitingu annarra viðurhlutaminni ráðstafana, skal þeim ráðstöfunum beitt, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 7. gr. laganna.

Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins rekur ellefu verslanir á höfuðborgarsvæðinu og á þriðja tug áfengisverslana utan höfuðborgarsvæðisins. Í verslununum starfa nokkrir tugir starfsmanna. Prentun myndar úr myndskeiði, sem að mati forsvarsmanna fyrirtækisins sýnir meintan þjófnað í einni verslun, og dreifing þeirrar myndar til starfsmanna í verslunum fyrirtækisins, hvort heldur er einungis á höfuðborgarsvæðinu eða á landinu öllu, er því mjög viðurhlutamikil aðgerð. Fyrir liggur að þrátt fyrir að kært sé til lögreglu þá leiðir það oft ekki til ákæru. Hins vegar hyggst ÁTVR prenta og dreifa myndum til starfsmanna samhliða því að kæra er send lögreglu. Slíkt myndi leiða til þess að innan fyrirtækisins yrði dreift myndum af mörgum einstaklingum sem jafnvel aldrei verða ákærðir. Þá ber einnig að hafa í huga að myndskeið þau sem til umfjöllunar eru í máli þessu, eru ekki óyggjandi sönnunargögn. Tildrög atvika geta verið af misjöfnum toga og ekki alltaf sjálfgefið hvaða ályktanir draga megi af myndbroti. Er það dómstóla hverju sinni að meta þessi sönnunargögn sem önnur.

Meginmarkmið ÁTVR með ósk sinni um heimild á grundvelli laga nr. 77/2000 til vinnslu persónuupplýsinga með þeim hætti sem hér er til umfjöllunar, er að vernda starfsfólk gegn ofbeldi eða hótunum um ofbeldi og koma í veg fyrir að almennur starfsmaður, oft einn síns liðs, hafi afskipti af þeim sem grunaðir eru um þjófnað. Með aukinni öryggisgæslu í verslununum t.d. með ráðningu sérstakra öryggisvarða og með uppsetningu öryggiskerfa, verður að telja að ná megi því markmiði.

Með vísun til alls framangreind taldi stjórn Persónuverndar, á fundi sínum sem haldinn var þann 23. október 2001, ekki verða með óyggjandi hætti á það fallist brýnir almannahagsmunir teldust mæli með því að ÁTVR fái heimild til innanhússdreifingar þeirra viðkvæmu persónuupplýsingum sem til verða í eftirlitsmyndavélum í verslunum þeirra með þeim hætti sem farið er fram á. Hins vegar taldi Persónuvernd eðlilegt í ljósi almannaöryggis og hagsmuna ríkisins af nauðsynlegri refsivörslu að ÁTVR væri heimilt, í tengslum við framkvæmd rafrænnar vöktunar, að safna efni sem verður til við vöktunina, s.s. hljóð- og myndefni er ber með sér viðkvæmar persónuupplýsingar, enda verði tafarlaust farið yfir það efni sem til verður, það myndefni sem inniheldur upplýsingar um slys eða refsiverðan verknað verði þegar í stað afhent lögreglu og ekki unnið frekar og þess gætt að eyða öllum öðrum eintökum af efninu. Öðru myndefni en sem því sem inniheldur upplýsingar um slys eða refsiverða verknaði skal eytt að skoðun lokinni