Ákvörðun um birtingu upplýsinga úr álagningarskrám
Mál nr. 2017/1001
Ákvörðun
Á fundi stjórnar Persónuverndar þann 18. september 2018 var tekin svohljóðandi ákvörðun í máli nr. 2017/1001:
I.
Málsmeðferð
1.
Tildrög máls
Þann 4. júlí 2017 barst Persónuvernd kvörtun frá [A] (hér eftir nefndur kvartandi) vegna vinnslu persónuupplýsinga um hann hjá Útgáfufélaginu Heimi hf., útgefanda Frjálsrar verslunar, annars vegar, og DV ehf., útgefanda DV, hins vegar.
Í kvörtuninni kemur fram að þann 30. júní 2017 hafi tímaritið Frjáls verslun og dagblaðið DV gefið út blöð með tekjum kvartanda og þúsundum annarra Íslendinga. Telji kvartandi birtinguna óheimila. Vísar kvartandi m.a. til þess að samkvæmt 1. mgr. 98. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt skuli ríkisskattstjóri leggja álagningarskrá fram til sýnis, en í henni séu tilgreindir þeir skattar sem á hvern gjaldanda hafi verið lagðir samkvæmt lögunum. Ekki sé mælt fyrir um það í lögunum eða öðrum lögum að heimilt sé að vinna upplýsingar upp úr álagningarskránni og birta. Framangreindir útgefendur hafi tekið útsvar samkvæmt álagningarskrá, annars vegar 3.725 einstaklinga í tilviki Frjálsrar verslunar og hins vegar 2.400 einstaklinga í tilviki DV, og reiknað út frá því áætlaðar mánaðartekjur og birt ásamt starfsheiti og vinnustað. Þær áætluðu tekjur séu í mörgum tilfellum rangar, þar sem útgefendurnir hafi ekki upplýsingar um hve mikið viðkomandi greiði skattfrjálst í lífeyrissjóð eða hvort álagningin byggi á áætlun eða skattframtali viðkomandi. Geti því verið um veruleg frávik að ræða frá raunverulegum mánaðartekjum. Með því að tilgreina starfsheiti og vinnustað sé ýjað að því að um sé að ræða laun fyrir þá vinnu, þótt ýmsir kunni að hafa tekjur frá öðru en aðalstarfi sínu. Því sé ekki aðeins um að ræða brot á 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, heldur einnig 1., 3. og 4. tölul. 1. mgr. 7. gr. laganna. Þá hafi hinn skráði ekki verið upplýstur um vinnsluna, í samræmi við 2. mgr., sbr. 1. mgr. 21. gr. laganna.
2.
Bréfaskipti
Með bréfum, dags. 16. ágúst 2017, var Útgáfufélaginu Heimi hf. annars vegar og DV ehf. hins vegar boðið að koma á framfæri skýringum vegna kvörtunarinnar til samræmis við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
2.1.
Svar Útgáfufélagsins Heims hf.
Svarbréf Útgáfufélagsins Heims hf. barst Persónuvernd þann 24. ágúst 2017. Segir þar m.a. að þegar vinnsla persónuupplýsinga sé heimiluð með lögum og sé innan ramma lagaheimildarinnar beri að líta svo á að fullnægt sé skilyrðinu um lögmæta hagsmuni í 7. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000. Þá er vísað til 2. mgr. 98. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, þar sem fram komi að heimil sé opinber birting á þeim upplýsingum um álagða skatta sem fram komi í skattskrá, svo og útgáfa þeirra upplýsinga í heild eða að hluta. Segir að samhljóða ákvæði hafi upphaflega verið sett með lögum nr. 7/1984 um breytingu á þágildandi lögum nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt. Í breytingartillögu við það frumvarp, sem varð að lögum nr. 7/1984, séu raktar forsendurnar fyrir setningu umrædds ákvæðis, þ.e. með tilvísun til frumvarps sem áður hafði verið lagt fram með tillögu um ákvæðið en hafði ekki hlotið afgreiðslu. Sé vísað til þess að tölvunefnd hafi álitið lagaheimild skorta til útgáfu skattskrár. Af þeirri ástæðu hafi sá aðili, sem hafði útgáfuna með höndum, ekki haft heimild til slíkrar útgáfu fyrir árið 1982. Þá er því haldið fram að ótvírætt sé að birting upplýsinga úr skattskrá og útgáfa hennar í heild sé til þess fallin að skapa bæði gjaldendum og skattyfirvöldum virkt aðhald. Mikilvægt sé að aðgangur almennings að skránni sé ekki þrengdur.
Í bréfinu segir einnig að framangreind lagaheimild feli í sér íhlutun í réttinn til friðhelgi einkalífs, sem njóti verndar 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, og að undantekningar frá þeim grundvallarrétti beri að túlka þröngt. Notkun umræddra upplýsinga stuðli að umræðu um skattamál, en af tíu mest lesnu fréttum mbl.is þann 30. júní 2017 hafi þrjár verið um skattamál og þar af hafi tvær vísað til tekjublaðs Frjálsrar verslunar, og af átta mest lesnu fréttum visir.is sama dag hafi þrjár verið um skattamál og allar vísað til tekjublaðs Frjálsrar verslunar. Sé það því mat Útgáfufélagsins Heims hf. að notkun umræddra upplýsinga falli undir 2. mgr. 98. gr. laga nr. 90/2003 og að því sé skilyrðinu um lögmæta hagsmuni í 7. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000 fullnægt.
2.2.
Svar DV ehf.
Svarbréf DV ehf. barst Persónuvernd þann 4. október 2017. Kemur þar m.a. fram að með lögum nr. 7/1984, um breytingu á lögum nr. 75/1981 um tekjuskatt og eignarskatt, hafi opinber birting og útgáfa á álagningar- og skattskrá verið heimiluð. Nánar tiltekið hafi eftirfarandi ákvæði verið bætt við 2. mgr. 98. gr. laganna: „Heimil er opinber birting á þeim upplýsingum um álagða skatta, sem fram koma í skattskrá, svo og útgáfa þeirra upplýsinga í heild eða að hluta.“ Samhljóða ákvæði sé nú í lokamálslið 2. mgr. 98. gr. laga nr. 90/2003. Segir enn fremur að löggjafanum sé heimilt að takmarka friðhelgi einkalífs beri brýna nauðsyn til vegna réttinda annarra. Þegar framangreint ákvæði hafi verið lögfest, hafi löggjafinn metið það svo að hagsmunir almennings af því að fá að kynna sér álagða skatta á samborgara sína væru brýnni en hagsmunir sérhvers gjaldanda af því að ekki yrði upplýst um þá skatta sem á hann væru lagðir. Löggjafinn hafi ekki talið ástæðu til að hrófla við þessu ákvæði síðan þá. Af því megi álykta að mat löggjafans á nauðsyn þess að almenningi sé gefinn kostur á að kynna sér álagningu skatta annarra gjaldenda sé hið sama og fyrr.
2.3.
Svarbréf kvartanda
Með bréfi, dags. 16. október 2017, var kvartanda boðið að koma á framfæri athugasemdum sínum við framkomnar skýringar Útgáfufélagsins Heims hf. annars vegar og DV ehf. hins vegar, til samræmis við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í svarbréfi kvartanda, dags. 19. október 2017, segir m.a. að 3. málsl. 2. mgr. 98. gr. laga nr. 90/2003, sem vísað sé til í bréfum Útgáfufélagsins Heims hf. og DV ehf., leysi þau ekki undan þeim skyldum sem mælt sé fyrir um í lögum nr. 77/2000, svo sem 1., 3. og 4. tölul. 1. mgr. 7. gr., sem kvartandi segir allar hafa verið brotnar í þessu tilviki. Þá heimili ákvæði laga nr. 90/2003 ekki þá vinnslu og útreikninga sem blöðin hafi ráðist í, með mjög misjöfnum árangri. Blöðin taki tölur úr álagningarskránum og reikni út frá þeim áætluð mánaðarlaun þúsunda Íslendinga, þótt þær upplýsingar sem séu í skránum dugi ekki til þess að komast að niðurstöðu um það. Áðurnefndur 3. málsl. 2. mgr. 98. gr. laga nr. 90/2003 feli í sér íhlutun í réttinn til friðhelgi einkalíf sem njóti verndar 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Undantekningar frá þeim grundvallarrétti beri að túlka þröngt. Fyrir liggi að DV ehf. og Útgáfufélagið Heimur hf. hafi nýtt sér upplýsingar úr álagningarskrá í viðskiptalegum tilgangi og einungis í því skyni að selja blöð sín í meira mæli. Ekki hafi því verið um vinnslu persónuupplýsinga að ræða, sem hafi verið nauðsynleg í því skyni að gæta lögmætra hagsmuna, líkt og gert er að skilyrði í 8. gr. laga nr. 77/2000. Vísar kvartandi í þessu samhengi til máls nr. 2012/1203, þar sem Creditinfo Lánstrausti hf. var talið óheimilt að miðla upplýsingum um einstaklinga úr skattskrá til viðskiptavina sinna til nota við lánshæfismat og markaðssetningu.
Loks tekur kvartandi fram að ekki hafi verið sýnt fram á að vinnslan hafi verið nauðsynleg eða að hún hafi skilað þeim árangri, sem vísað er til í bréfi Útgáfufélagsins Heims hf. Þvert á móti sé það mat kvartanda að útgáfan ali á neikvæðni og öfund og skapi gjá á milli þjóðfélagshópa.
II.
Ákvörðun Persónuverndar
1.
Lagaskil
Mál þetta varðar kvörtun sem barst Persónuvernd þann 4. júlí 2017 og lýtur því að atvikum sem gerðust fyrir gildistöku núgildandi laga nr. 90/2018 um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga þann 15. júlí 2018. Er því hér byggt á ákvæðum eldri laga, nr. 77/2000, sbr. einkum 5. gr. þeirra laga, en efnislega hliðstætt ákvæði er nú að finna í 6. gr. núgildandi laga.
2.
Dómur Mannréttindadómstóls Evrópu frá 27. júní 2017 í
máli nr. 931/13
Mannréttindadómstóll Evrópu hefur leyst úr álitaefnum um það hvort birting upplýsinga úr skattskrám samrýmist 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um friðhelgi einkalífs, sbr. dóm yfirdeildar dómstólsins frá 27. júní 2017 í máli Satakunnan Markkinapörssi Oy og Satamedia Oy gegn Finnlandi, nr. 931/13. Telur Persónuvernd nauðsynlegt, samhengisins vegna og í ljósi þess að 71. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífs verður m.a. skýrð með hliðsjón af 8. gr. sáttmálans, að fjalla stuttlega um atvik þess máls og helstu niðurstöðu dómstólsins, en í málinu reyndi m.a. á hvort undanþága frá ákvæðum finnskra persónuverndarlaga í þágu fréttamennsku ætti við.
Mannréttindadómstóll Evrópu komst að þeirri niðurstöðu að bann við umfangsmikilli birtingu upplýsinga um tekjur og eignir einstaklinga í Finnlandi á grundvelli þess að birtingin væri andstæð persónuverndarlögum hefði ekki falið í sér brot á tjáningarfrelsi.
Forsaga málsins var sú að í Finnlandi eru tilteknar upplýsingar um tekjur og eignir skattgreiðenda aðgengilegar almenningi. Fyrirtækið Markkinapörssi safnaði persónuupplýsingum um tekjur og eignir u.þ.b. 1,2 milljóna finnskra skattgreiðenda, sem svaraði til um þriðjungs allra skattgreiðenda landsins, og birti í 17 landshlutaútgáfum dagblaðsins Veropörssi. Upplýsingarnar voru fengnar frá finnskum skattyfirvöldum. Aðrir aðilar birtu einnig sambærilegar upplýsingar í Finnlandi, en enginn með jafn umfangsmiklum hætti. Annað fyrirtæki, Satamedia, bauð mönnum þá þjónustu að fá þessar upplýsingar úr Veropörssi sendar á formi smáskilaboða.
Í Finnlandi starfar persónuverndarumboðsmaður. Hann fór fram á að finnska persónuverndarnefndin bannaði vinnslu umræddra persónuupplýsinga með vísan til þess að heimild skorti til vinnslunnar og að undanþágur persónuverndarlaga um birtingu upplýsinga í þágu fréttamennsku ættu hér ekki við þar sem vinnslan væri ekki í þágu fréttamennsku. Persónuverndarnefndin hafnaði kröfu hans og taldi að undanþága persónuverndarlaga í þágu fréttamennsku ætti í reynd við í málinu. Umboðsmaður skaut ákvörðun persónuverndarnefndarinnar til dómstóla. Stjórnsýsludómstóll hafnaði sjónarmiðum umboðsmannsins og komst að þeirri niðurstöðu að ekki ætti að túlka of þröngt þær undanþágur í þágu fréttamennsku sem fram kæmu í persónuverndarlögum og að sú undanþága ætti við í málinu. Umboðsmaður áfrýjaði til æðri stjórnsýsludómstóls með vísan til fyrri sjónarmiða. Leitað var forúrskurðar Evrópudómstólsins um málið, þar á meðal um þá spurningu hvort vinnslan teldist eingöngu vera í þágu fréttamennsku, en undanþágur gilda frá ákvæðum persónuverndarlaga þegar svo háttar til. Dómstóllinn taldi að í hverju lýðræðisríki yrði að leggja rúman skilning í hugtakið en að það væri hlutverk finnskra dómstóla að dæma hvort umrædd vinnsla félli þar undir. Í framhaldinu felldi æðri stjórnsýsludómstóllinn ákvarðanir stjórnsýsludómstólsins og persónuverndarnefndarinnar úr gildi og vísaði málinu á ný til nefndarinnar. Þá beindi dómstóllinn þeim tilmælum til persónuverndarnefndarinnar að banna vinnslu upplýsinganna með þeim hætti og í því umfangi sem um var að ræða.
Í kjölfarið varð það niðurstaða finnsku persónuverndarnefndarinnar að birting umræddra upplýsinga í Veropörssi, með þeim hætti og í því umfangi sem um ræddi, hefði brotið gegn finnskri persónuverndarlöggjöf. Þá var sending smáskilaboðanna bönnuð. Var henni í kjölfarið hætt, auk þess sem dregið var úr birtingu upplýsinga í Veropörssi þannig að þær urðu fimmtungur á við það sem áður hafði verið. Fyrirtækin, Markkinapörsi og Satamedia, skutu ákvörðun persónuverndarnefndarinnar til stjórnsýsludómstóls og töldu hana brjóta gegn tjáningarfrelsi sínu. Dómstóllinn hafnaði kröfum þeirra og var sú niðurstaða staðfest í æðri stjórnsýsludómstólnum.
Fyrirtækin báru þessa niðurstöðu undir Mannréttindadómstól Evrópu og töldu hana fela í sér takmörkun á tjáningarfrelsi sínu. Dómstóllinn benti á að ekki hefði verið lagt almennt bann við birtingu skattaupplýsinga og áframhaldandi útgáfu Veropörssi. Þess í stað hefði verið mælt fyrir um skyldu til að haga birtingunni á slíkan hátt að hún samrýmdist persónuverndarlöggjöf. Dómstóllinn tók m.a. fram í niðurstöðu sinni að veita yrði dómstólum hvers lands víðtækt svigrúm til að samræma tjáningarfrelsi skv. 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu annars vegar og friðhelgi einkalífs skv. 8. gr. hins vegar. Einnig taldi dómstóllinn að þótt umræddar upplýsingar væru aðgengilegar almenningi í Finnlandi yrði að gera greinarmun á milli slíks aðgengis annars vegar og umfangs upplýsinganna sem birtar voru hins vegar. Þá var tekið fram að vegna umfangsins hefði fyrirtækjunum mátt vera ljóst að birting upplýsinganna kynni að vera ekki eingöngu talin þjóna fréttamennsku í skilningi persónuverndarlaganna. Varð niðurstaðan sú að þær takmarkanir sem reistar höfðu verið við birtingunni hefðu haft þann lögmæta tilgang að vernda einkalíf skattgreiðenda. Væri því um að ræða lögmætar og nauðsynlegar takmarkanir á tjáningarfrelsi viðkomandi fyrirtækja og því ekki brot á 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
3.
Ákvörðun
Í 1. málsl. 5. gr. laga nr. 77/2000 er ákvæði sem hefur þann tilgang að samræma sjónarmið um einkalífsvernd og tjáningarfrelsi. Er þar mælt fyrir um að víkja megi frá ákvæðum laganna í þágu m.a. fréttamennsku að því marki sem það sé nauðsynlegt til að samræma sjónarmið um rétt til einkalífs annars vegar, sbr. 71. gr. stjórnarskrárinnar, og tjáningarfrelsis hins vegar, sbr. 73. gr. stjórnarskrárinnar.
Verkefnum Persónuverndar er lýst í 37. gr. laga nr. 77/2000. Í 2. mgr. ákvæðisins segir m.a. að Persónuvernd skuli úrskurða í ágreiningsmálum sem upp kunna að koma um vinnslu persónuupplýsinga. Samkvæmt 2. málsl. 5. gr. laga nr. 77/2000 fellur vinnsla, sem einvörðungu fer fram í þágu fréttamennsku eða bókmenntalegrar eða listrænnar starfsemi, hins vegar utan ramma flestra ákvæða laganna, þ. á m. ákvæða 40. og 41. gr. laganna, sem veita Persónuvernd valdheimildir vegna vinnslu persónuupplýsinga, auk framangreindrar 2. mgr. 37. gr. laganna. Verður samkvæmt þessu ekki litið svo á að Persónuvernd hafi vald til að taka bindandi ákvörðun um það hvort einhver hafi farið út fyrir mörk tjáningarfrelsis síns samkvæmt 73. gr. stjórnarskrárinnar, heldur verður slíkt talið heyra undir dómstóla.
Kvörtun í máli þessu lýtur að birtingu persónuupplýsinga um kvartanda í Frjálsri verslun og DV. Þegar hún er metin í ljósi fyrrgreinds dóms Mannréttindadómstóls Evrópu er til þess að líta að þar var til umfjöllunar mun umfangsmeiri birting en hér um ræðir, auk miðlunar upplýsinga í formi smáskilaboða. Þá var sérstaklega litið til umfangs vinnslunnar í dóminum og vísað til þess til stuðnings þeirri niðurstöðu að hún hefði ekki eingöngu verið í þágu fréttamennsku. Því hefði bann við henni ekki brotið gegn 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um tjáningarfrelsi. Þegar litið er til þess og alls framangreinds er niðurstaða Persónuverndar sú, eins og hér háttar til, að umrædd birting persónuupplýsinga sé í þágu fréttamennsku í samræmi við 5. gr. laga nr. 77/2000. Í ljósi þess er málinu vísað frá.
Hins vegar skal tekið fram að meðal þeirra ákvæða sem gilda um vinnslu sem eingöngu fer fram í þágu fréttamennsku skv. 5. gr. laga nr. 77/2000 eru 1. og 4. tölul. 1. mgr. 7. gr. laganna sem kveða á um grunnkröfur um sanngirni við vinnslu persónuupplýsinga og að upplýsingar skuli vera áreiðanlegar. Í ljósi þess að álagningarskrár hafa ekki að geyma endanlegar upplýsingar um skattálagningu getur reynt sérstaklega á þessi ákvæði við birtingu upplýsinga úr þeim. Úrlausn um það helst óhjákvæmilega í hendur við mat á hvort farið hafi verið út fyrir mörk tjáningarfrelsis sem heyrir eins og fyrr greinir undir dómstóla.
Meðferð máls þessa hefur dregist vegna mikilla anna hjá Persónuvernd.
Á k v ö r ð u n a r o r ð:
Kvörtun [A] vegna birtingar tímaritsins Frjálsrar verslunar og dagblaðsins DV á upplýsingum um tekjur hans, byggðum á álagningarskrá, er vísað frá.