Birting úrskurða Innanríkisráðuneytis varðandi réttarstöðu samkvæmt útlendingalögum nr. 96/2002 – Mál nr. 2014/432

9.7.2014

Reykjavík,  24. júní 2014

 

Efni: Birting úrskurða varðandi réttarstöðu samkvæmt útlendingalögum nr. 96/2002

 

I.

Erindi innanríkisráðuneytisins

Persónuvernd vísar til tölvubréfs innanríkisráðuneytisins frá 3. mars 2014. Þar segir að ráðuneytið hafi nú ákveðið að birta úrskurði sína í útlendingamálum á vefnum urskurdir.is, en áður verði þeir hreinsaðir af nöfnum og öðrum persónuauðkennum og viðkvæmum upplýsingum. Ráðuneytið hafi nú þegar sett þar inn úrskurði í dvalarleyfismálum. Þá segir:

„Meðfylgjandi eru drög að úrskurði í máli útlendings sem óskað hefur eftir hæli á Íslandi. Telur ráðuneytið nauðsynlegt að fram komi land það er viðkomandi einstaklingur kemur frá þar sem niðurstaða ráðuneytisins byggir á mati á ástandi mála og stöðu viðkomandi í því landi.

Ráðuneytið óskar álits Persónuverndar á því hvort það gangi gegn persónuverndarsjónarmiðum að birta þær upplýsingar sem fram koma í meðfylgjandi úrskurði.“

 

II.

Svar Persónuverndar

1.

Álitsbeiðni ráðuneytisins snýr að því hvort birta megi úrskurð í máli tiltekins hælisleitanda. Persónuvernd telur það ekki vera hlutverk sitt að taka bindandi afstöðu fyrirfram til lögmætis birtingar einstakra úrskurða stjórnvalda. Þess í stað álítur stofnunin viðkomandi stjórnvöld sjálf, sem ábyrgðaraðila að þeirri vinnslu persónuupplýsinga sem í birtingunni kann að felast, verða að meta þau sjónarmið sem á getur reynt í því sambandi og taka afstöðu til lögmætis birtingar á grundvelli þess mats. Í samræmi við það hlutverk Persónuverndar að vera til leiðbeiningar og tjá sig um álitaefni á starfssviði sínu, sbr. 6. og 7. tölul. 3. mgr. 37. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, hefur stjórn stofnunarinnar hins vegar ákveðið, á fundi sínum í dag, að veita almenna leiðsögn um birtingu úrskurða í umræddum málaflokki.

2.

Svo að vinna megi með persónuupplýsingar þarf ávallt að vera fullnægt einhverju skilyrðanna í 8. gr. laga nr. 77/2000. Þegar um ræðir viðkvæmar persónuupplýsingar þarf einnig að vera fullnægt einhverju skilyrðanna í 9. gr. sömu laga. Gera verður ráð fyrir að í úrskurðum á sviði útlendingamála geti komið fyrir slíkar upplýsingar, s.s. um heilsuhagi, sbr. c-lið 8. tölul. 2. gr. laganna.

 

Af ákvæðum 8. gr. laga nr. 77/2000 má ætla að einkum 5. og 7. tölul. 1. mgr. geti komið til greina sem heimild til þeirrar vinnslu persónuupplýsinga sem falist getur í birtingu stjórnvaldsúrskurða, en þar er mælt fyrir um að vinna megi með persónuupplýsingar sé það nauðsynlegt vegna verks sem unnið er í þágu almannahagsmuna eða til að gæta lögmætra hagsmuna sem vega þyngra en grundvallarréttindi og frelsi hins skráða. Þá kann, eftir atvikum, að hvíla lagaskylda á stjórnvaldi til að birta úrskurði, en samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000 er vinnsla persónuupplýsinga heimil sé hún nauðsynleg til að fullnægja slíkri skyldu þess sem ábyrgð ber á vinnslu. Tekið skal fram í því sambandi að skylda stjórnvalds til að verða við beiðni um gögn frá almenningi samkvæmt II. kafla upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. þó takmarkanir á þeirri skyldu í 6.–10. gr. laganna, felur ekki í sér skyldu til birtingar að eigin frumkvæði. Þá skal tekið fram að ekki hefur hvílt lagaskylda á ráðuneytinu til að birta úrskurði sína á sviði útlendingamála. Hinn 1. janúar 2015 mun sérstök kærunefnd taka við úrskurðarhlutverki ráðuneytisins á því málefnasviði, sbr. 1. gr. laga nr. 64/2014 sem bætir við lög nr. 96/2002 um útlendinga tveimur nýjum greinum þar sem fjallað er um umrædda kærunefnd, þ.e. 3. gr. a og 3. gr. b., sbr. og 26. gr. laga nr. 64/2014 um gildistöku þeirra ákvæða. Samkvæmt 7. mgr.  3. gr. a skal kærunefndin að jafnaði birta úrskurði sína eða útdrætti úr þeim, sbr. nánari umfjöllun hér á eftir.

 

Af ákvæðum 9. gr. laga nr. 77/2000 um heimildir til vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga má ætla að eingöngu 1. og 2. tölul. 1. mgr. geti rennt stoðum undir birtingu slíkra upplýsinga í stjórnvaldsúrskurðum. Í umræddum ákvæðum kemur nánar tiltekið fram að vinna megi með viðkvæmar persónuupplýsingar á grundvelli samþykkis hins skráða eða á grundvelli sérstakrar lagaheimildar. Samþykki þarf þá ávallt að fullnægja kröfum 7. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000, þ.e. fela í sér sérstaka, ótvíræða yfirlýsingu sem einstaklingur gefur af fúsum og frjálsum vilja um að hann sé samþykkur vinnslu tiltekinna upplýsinga um sig og að honum sé kunnugt um tilgang hennar, hvernig hún fari fram, hvernig persónuvernd verði tryggð, um að honum sé heimilt að afturkalla samþykki sitt o.s.frv. Þá er í lögum nr. 77/2000 gert ráð fyrir að sérstök lagaheimild til vinnslu persónuupplýsinga þurfi að fullnægja ákveðnum lágmarkskröfum, en um það segir í athugasemdum við 2. tölul. 2. gr. laga í því frumvarpi sem varð að lögunum:

„Það ræðst af túlkun viðkomandi lagaákvæðis hvort skilyrðinu er fullnægt. Mat á því hvort lagastoð er fyrir hendi ræðst hverju sinni af skýringu viðkomandi sérlagaákvæðis, en því meiri íhlutun í einkalíf einstaklingsins sem umrædd vinnsla hefur í för með sér þeim mun ótvíræðari þarf lagaheimildin að vera. Skýring slíks ákvæðis ræðst þá m.a. af því hvort löggjafinn hafi í raun tekið tillit til þeirra almennu persónuverndarsjónarmiða sem á reynir við meðferð viðkvæmra persónuupplýsinga. Verður skilyrði 2. tölul. tæplega talið uppfyllt nema fyrir liggi að löggjafinn hafi skoðað slík sjónarmið en engu síður talið vinnsluna nauðsynlega vegna almannahagsmuna.“

Í tengslum við heimild til birtingar stjórnvaldsúrskurða verður sérstaklega að líta til 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, en þar segir að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að upplýsingum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum við ákvæðið í því frumvarpi, sem varð að lögum nr. 140/2012, segir meðal annars að engum vafa sé undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd séu allar undanþegar aðgangi almennings samkvæmt ákvæðinu.

 

Ekki er í íslenskum lögum að finna lagaheimild sem heimilað getur ráðuneytinu birtingu viðkvæmra persónuupplýsinga í úrskurðum í útlendingamálum og þannig í raun vikið fyrirmælum 9. gr. upplýsingalaga til hliðar. Þá hefur fyrrgreindri kærunefnd ekki verið veitt slík heimild. Í nefndaráliti allsherjar- og menntamálanefndar Alþingis frá 21. mars 2014 (þskj. 821 í 249. máli á 143. löggjafarþingi) er og tekið fram að gæta verði að 9. gr. upplýsingalaga við birtingu á úrskurðum nefndarinnar.

 

Í ljósi framangreinds er ljóst að við birtingu úrskurða í útlendingamálum verður ávallt að gæta þess að viðkvæmar persónuupplýsingar, sbr. 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000, komi þar ekki fyrir. Þá er minnt á að 9. gr. upplýsingalaga bannar ekki aðeins birtingu viðkvæmra persónuupplýsinga í skilningi fyrrgreinds ákvæðis heldur einnig annarra upplýsinga um einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Getur það meðal annars átt við um upplýsingar um félagsleg vandamál og fjölskylduhagi ýmiss konar, t.d. ættleiðingar og hjónaskilnaði. Þá verður ávallt að gæta meðalhófs við birtingu úrskurða þannig að ekki birtist þar frekari persónuupplýsingar en þörf krefur, sbr. grunnkröfur 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000, þ. á m. að persónuupplýsingar skulu unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti og í samræmi við vandaða vinnsluhætti persónuupplýsinga (1. tölul.); að þær skulu fengnar í yfirlýstum, skýrum, málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi (2. tölul.); og að þær skulu vera nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar (3. tölul.).

 

Stjórnvöld hafa almennt við birtingu á úrskurðum sínum meðal annars afmáð persónuauðkenni einstaklinga, en sú framkvæmd er í anda framangreindra ákvæða 7. gr. laga nr. 77/2000. Í samræmi við þessa stjórnsýsluvenju er í 7. mgr. 3. gr. a í útlendingalögum nr. 96/2002, sbr. 3. gr. laga nr. 64/2014, sérstaklega mælt fyrir um að umrædd kærunefnd skuli birta úrskurði sína án nafna, kennitalna eða annarra persónugreinanlegra auðkenna aðila að viðkomandi málum. Að auki kemur fram að eftir atvikum skuli nefndin birta úrdrætti úr úrskurðum sínum, en slíkt gæti átt við ef birting með öðrum hætti veitti almenningi auðveldlega kost á vitneskju um einkahagi viðkomandi einstaklinga. Einnig vísast til 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 þar sem fram kemur að ef eingöngu hluti skjal er undanþeginn aðgangi samkvæmt meðal annars 9. gr. laganna skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess. Við birtingu á úrskurðum í útlendingamálum mætti samkvæmt þessu afmá tiltekna hluta skjals en birta það að öðru leyti, með þeim takmörkunum þó sem fyrr er lýst lýsir þannig að persónuauðkenni séu afmáð.

 

3.

Í ljósi framangreinds áréttar Persónuvernd að við birtingu úrskurða í útlendingamálum verður, eins og við birtingu stjórnvaldsúrlausna endranær, að gæta þess að friðhelgi einkalífs sé virt, sbr. meðal annars 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 um bann við að veita almenningi aðgang að upplýsingum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Því ber að gæta meðalhófs við birtingu persónuupplýsinga, svo og þess að nöfn, kennitölur og eftir atvikum önnur auðkenni, sem persónugreint geta einstaklinga, birtist ekki.