Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um málefni innflytjenda nr. 116/2012
Mál nr. 2021020501
Efni: Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um málefni innflytjenda nr. 116/2012
Persónuvernd vísar til beiðni velferðarnefndar Alþingis frá 24 febrúar 2021 um umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um málefni innflytjenda nr. 116/2012 (þskj. 771, 452. mál á 151. löggjafarþingi).
Með frumvarpinu er lagt til að lögfest verði ákvæði um ný verkefni Fjölmenningarseturs tengd samræmdri móttöku flóttafólks, auk heimilda til vinnslu persónuupplýsinga. Frumvarpið var áður lagt fram á 150. löggjafarþingi en hlaut ekki afgreiðslu. Persónuvernd veitti umsögn um það frumvarp með bréfi, dags. 18. febrúar 2020. Ekki verður séð að orðið hafi verið við athugasemdum Persónuverndar og eru þær því ítrekaðar í umsögn stofnunarinnar nú.
Jafnframt er athygli velferðarnefndar vakin á því að í áliti meirihluta nefndarinnar við frumvarpið á 150. löggjafarþingi (þingskjal 1684 við 457. mál.) voru lagðar til breytingar á því, m.a. á grundvelli athugasemda Persónuverndar, en að mati stofnunarinnar væri til bóta að þær breytingar yrðu gerðar.
Að framansögðu virtu áréttar Persónuvernd eftirfarandi athugasemdir:
1.
Um hlutverk Fjölmenningarseturs
Samkvæmt 1. mgr. a-liðar 2. gr. frumvarpsins er Fjölmenningarsetri falið að veita móttökusveitarfélögum faglegar leiðbeiningar og ráðgjöf vegna samræmdrar móttöku flóttafólks. Í athugasemdum við frumvarpið segir að þetta skuli t.d. vera gert með útgáfu leiðbeininga um gerð einstaklingsmiðaðra áætlana, reglulegri upplýsingamiðlun og stuðningi í erfiðum eða flóknum einstaklingsmálum.
Þá er Fjölmenningarsetri, að höfðu samráði við viðkomandi sveitarfélag, falið að bjóða flóttafólki og einstaklingum sem hefur verið synjað um alþjóðlega vernd en fengið dvalarleyfi á grundvelli ríkra mannúðarsjónarmiða að setjast að í tilteknu móttökusveitarfélagi á grundvelli þeirra upplýsinga sem fyrir liggja. Í athugasemdum við frumvarpið segir að hér verði tekið tillit til ákveðinna þátta, svo sem aðgangi að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, og því þurfi Fjölmenningarsetur að hafa aðgang að nauðsynlegum upplýsingum, meðal annars um flóttafólkið sjálft frá Útlendingastofnun og þjónustusveitarfélögunum eftir því sem við á.
Í 3. gr. núgildandi laga nr. 116/2012 er kveðið á um hlutverk Fjölmenningarseturs, en þar segir meðal annars að hlutverk stofnunarinnar sé að veita ráðgjöf og upplýsingar í tengslum við málefni innflytjenda og að vera sveitarfélögum til ráðgjafar við að taka á móti innflytjendum sem flytjast í sveitarfélagið. Í 2. mgr. sama ákvæðis segir að stofnunum, fyrirtækjum og félagasamtökum sé skylt að veita Fjölmenningarsetri hvers konar almennar upplýsingar sem stofnuninni eru nauðsynlegar til að annast þau verkefni sem lög nr. 116/2012 fela því. Í athugasemdum við ákvæðið er sérstaklega tekið fram að ekki sé verið að vísa til gagna er varða mál tiltekinna einstaklinga.
Ljóst er því að með nýju hlutverki Fjölmenningarseturs eru heimildir stofnunarinnar til að vinna persónuupplýsingar, þ. á m. viðkvæmar persónuupplýsingar um flóttafólk og einstaklinga sem hefur verið synjað um alþjóðlega vernd en hafa fengið dvalarleyfi á grundvelli ríkra mannúðarsjónarmiða, auknar umtalsvert.
Að mati Persónuverndar er skilgreining á hlutverki Fjölmenningarseturs, eins og því er lýst í a-lið 2. gr. frumvarpsins, óljós. Að sama skapi verður ekki ráðið af frumvarpinu í hvaða tilvikum það hlutverk mun hafa í för með sér vinnslu persónuupplýsinga, en í athugasemdum kemur fram að mikilvægt sé að skýrt sé kveðið á um heimild Fjölmenningarseturs til upplýsingaöflunar og miðlunar. Þá er það mat Persónuverndar að ekki verði með skýrum hætti ráðið hvort og hver aðkoma stofnunarinnar á að vera að einstaka málum hjá sveitarfélögum og hvort sú aðkoma feli í sér vinnslu persónuupplýsinga, en í athugasemdum við frumvarpið er m.a. kveðið á um að stofnunin skuli veita stuðning í erfiðum eða flóknum einstaklingsmálum. Loks telur Persónuvernd það ekki verða skýrt ráðið af texta ákvæðisins hvaða vinnsla persónuupplýsinga felst í því hlutverki Fjölmenningarseturs að halda utan um boð móttökusveitarfélaga um búsetu byggða á þeim upplýsingum sem liggi fyrir og með tilliti til ákveðinna þátta svo sem möguleika á námi, aðgangi að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, atvinnutækifæra og samgangna.
Með hliðsjón af framangreindu leggur Persónuvernd til að hlutverk Fjölmenningarseturs samkvæmt framangreindu verði skýrt nánar og tilgangur að baki vinnslu persónuupplýsinga verði nánar tilgreindur í lagatextanum með vísan til hlutverks og verkefna stofnunarinnar.
2.
Um vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga
Í b-lið 2. gr. frumvarpsins er lagt til að nýtt ákvæði verði fært inn í lög nr. 116/2012 sem veiti Fjölmenningarsetri heimild til öflunar persónuupplýsinga frá Útlendingastofnun, sveitarfélögum og öðrum opinberum aðilum eftir því sem við á hverju sinni vegna verkefna stofnunarinnar, sbr. 1. mgr. ákvæðisins, og til miðlunar persónuupplýsinga til sömu aðila þegar það er nauðsynlegt að mati stofnunarinnar vegna málefna flóttafólks samkvæmt lögum nr. 116/2012, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Í athugasemdum við ákvæðið segir að lagt sé til að heimild stofnunarinnar nái einnig til nánar tiltekinna viðkvæmra persónuupplýsinga, en fram kemur að vinnsla persónuupplýsinga um kynþátt eða þjóðernislegan uppruna manns, stjórnmálaskoðanir, trúarbrögð, heimspekilega sannfæringu, stéttarfélagsaðild, heilsuhagi, kynferðisleg sambönd eða kynhneigð, erfðafræðilegar upplýsingar og lífkennaupplýsingar, í því skyni að persónugreina mann með einkvæmum hætti, sé því aðeins heimil að brýna nauðsyn beri til vinnslunnar eða hjá henni verði ekki komist vegna eðlis máls.
Í athugasemdum við ákvæðið er ekki rökstutt hvers vegna Fjölmenningarsetri ætti að vera nauðsynlegt vegna brýnnar nauðsynjar að vinna með viðkvæmar persónuupplýsingar á borð við upplýsingar um stéttarfélagsaðild, erfðafræðilegar upplýsingar og lífkennaupplýsingar.
Með vísan til framangreinds er það mat Persónuverndar að nauðsynlegt sé að löggjafinn taki skýrari afstöðu til þeirra tegunda persónuupplýsinga sem Fjölmenningarsetri á að vera heimilt að vinna með í tengslum við hlutverk sitt, og að tilgreint verði með skýrari hætti í hvaða tilgangi sú vinnsla fari fram.
3.
Um fræðsluskyldu
Í 3. mgr. b-liðar 2. gr. frumvarpsins segir að stofnuninni beri að upplýsa viðkomandi einstakling eða forráðamann hans um fyrirhugaða vinnslu og miðlun persónuupplýsinga í samræmi við 2. mgr. 17. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018. Í athugasemdum við ákvæðið segir að lagt sé til að vinnsla persónuupplýsinga verði háð því skilyrði að umsækjandi hafi, áður en vinnsla fari fram, staðfest að hann hafi verið upplýstur um fyrirhugaða vinnslu í viðkomandi máli.
Eins og framan greinir er í 1. mgr. b-liðar 2. gr. frumvarpsins gert ráð fyrir að Fjölmenningarsetur geti aflað persónuupplýsinga frá Útlendingastofnun, sveitarfélögum og öðrum opinberum aðilum eftir því sem við á hverju sinni og í 2. mgr. sama ákvæðis er gert ráð fyrir heimild Fjölmenningarseturs til að miðla persónuupplýsingum og ráðgjöf til sömu aðila þegar nauðsynlegt er að mati stofnunarinnar vegna málefna flóttafólks samkvæmt lögum nr. 116/2012.
Vakin er athygli á því að samkvæmt c-lið 5. mgr. 14. gr. reglugerðar (ESB) 2016/679 er ábyrgðaraðila ekki skylt að fræða hinn skráða um vinnslu persónuupplýsinga, þegar þeirra er aflað frá öðrum en hinum skráða, ef skýrt er mælt fyrir um öflun eða miðlun upplýsinganna með lögum sem kveða á um viðeigandi ráðstafanir til að vernda hagsmuni hins skráða. Að því gefnu að þau skilyrði verði uppfyllt kann því að vera ónauðsynlegt að kveða á um skyldu Fjölmenningarseturs til að fræða hina skráðu um vinnsluna. Slík fræðsla er þó að mati Persónuverndar æskileg og af hinu góða. Er því ekki gerð athugasemd við þá fyrirætlan að lögfesta sérstakt ákvæði um fræðslu í frumvarpinu.
Að mati Persónuverndar er þó ekki skýrt til hvaða stofnunar er vísað til í 3. mgr. b-liðar 2. gr., þ.e. hvort um sé að ræða skyldu Fjölmenningarseturs til að veita hinum skráða fræðslu um vinnslu persónuupplýsinga eða hvort umrædd skylda nái til þeirrar stofnunar sem miðlar persónuupplýsingum til Fjölmenningarseturs.
Með vísan til framangreinds, sem og þess að um er að ræða fræðslu sem fram fer í tengslum við samskipti hinna skráðu við Fjölmenningarsetur, telur Persónuvernd eðlilegt að sú stofnun veiti fræðslu um fyrirhugaða vinnslu.
Leggur Persónuvernd því til að í stað orðsins „Stofnuninni“ í 3. mgr. b-liðar 2. gr. frumvarpsins komi orðið „Fjölmenningarsetri“ og ákvæðið verði þá svohljóðandi:
„Fjölmenningarsetri ber að upplýsa viðkomandi einstakling eða forráðamann hans um fyrirhugaða vinnslu og miðlun persónuupplýsinga í samræmi við 2. mgr. 17. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018.“
4.
Um mat á áhrifum á persónuvernd
Ekki verður séð að mat á áhrifum frumvarpsins á persónuvernd hafi verið hluti af almennu áhrifamati í tengslum við samþykkt þess, sbr. hins vegar 10. mgr. 35. gr. reglugerðar (ESB) 2016/679.
Persónuvernd telur að nauðsynlegt sé að framkvæma slíkt mat af hálfu löggjafans, meðal annars með hliðsjón af þeim athugasemdum sem stofnunin hefur gert við frumvarpið. Forsendur matsins og niðurstöður þess þyrftu að koma fram í lögskýringargögnum.
F.h. Persónuverndar,
Helga Þórisdóttir Gunnar Ingi Ágústsson