Stuðningsyfirlýsingar með framboðslistum til sveitarstjórnarkosninga
Mál nr. 2014/911
Úrskurður
Á fundi stjórnar Persónuverndar þann 17. desember 2014 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. 2014/911:
I.
Grundvöllur máls
Málavextir og bréfaskipti
1.
Tildrög máls
Þann 10. júní 2014 barst Persónuvernd kvörtun frá [A] (hér eftir nefndur kvartandi), yfir birtingu [B] á upplýsingum um hann á Netinu. Í kvörtuninni segir m.a.:
„[B] fór fram á það við yfirkjörstjórn í Kópavogi að fá afhentan meðmælendalista allra framboða til sveitarstjórnarkosninga í Kópavogi nú í maí 2014. Yfirkjörstjórn afhenti [B] alla listana sem hann hefur nú birt opinberlega á Facebook síðu sinni [...]. Ég tel að opinber birting á því hvaða framboð ég styð og mæli með sé ekki heimil skv. lögum nr. 77/2000 en nafn mitt kemur fram á einum af þessum framboðslistum.“
2.
Bréfaskipti
Með bréfi, dags. 10. júní sl., var [B] tilkynnt um kvörtunina og boðið að koma á framfæri skýringum vegna hennar til samræmis við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var svarfrestur veittur til 25. júní 2014.
[B] svaraði með bréfi, dags. 24. júní 2014. Segir þar að þann 14. maí 2014 hafi [B] borið fram þá kröfu við yfirkjörstjórn Kópavogs að fá afhentar skriflegar yfirlýsingar meðmælenda allra framboða til sveitarstjórnarkosninga í Kópavogi sem fram fóru í maí 2014. Sú krafa hafi verið byggð á 5. gr., sbr. 1. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þann 30. maí s.á. hefði yfirkjörstjórn Kópavogs samþykkt að verða við beiðninni og í framhaldinu hefðu gögnin verið afhent [B]. Í bréfi [B] er vísað til þess að bæði löggjafinn og dómsvaldið hafi viðurkennt verulegt svigrúm til umfjöllunar um menn og málefni. Sú upplýsingamiðlun sem um ræðir njóti verndar 73. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 um tjáningarfrelsi og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Samkvæmt þeim ákvæðum megi ekki skerða rétt til tjáningarfrelsis nema nauðsyn beri til en það hugtak hafi Mannréttindadómstóll Evrópu túlkað sem „knýjandi þjóðfélagslega nauðsyn.“ Enn fremur eigi að skýra undanþágur frá tjáningarfrelsinu þröngt.
Þá segir að umræddir listar hafi verið birtir óbreyttir og óunnir af hálfu [B]. Um birtinguna sagði nánar að um birtingu opinberra upplýsinga hafi verið að ræða og að þær hafi verið aðgengilegar hverjum sem væri á grundvelli upplýsingalaga. Því til stuðnings er vísað til þess að á vef innanríkisráðuneytisins, undir liðnum „Algengar spurningar“ sé spurningu um hvort umboðsmenn framboðslista eigi rétt á að fá ljósrit af meðmælendalistum annarra framboðslista, svarað svo: „Ekki verður talið að meðmælendur eigi rétt á nafnleynd. Kjörstjórn er því skylt samkvæmt upplýsingalögum að afhenda listana, verði farið fram á það.“
Þá er því mótmælt að um hafi verið að ræða vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga, sem þurfi að uppfylla kröfur 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000, enda ættu þá undanþáguákvæði 9. gr. upplýsingalaga einnig við um hana. Stjórnmálaskoðanir geti ekki sjálfkrafa talist viðkvæmar persónuupplýsingar en t.d. séu stjórnmálaskoðanir frambjóðenda og kjörinna fulltrúa opinberar. Þá segir að þar sem almenningur þurfi að geta treyst því að farið sé að ákvæðum laga nr. 5/1998 um kosningar til sveitarstjórna, þar sem m.a. er gerð sú krafa að meðmælendur mæli aðeins með einum lista, sbr. 1. mgr. 22. gr., geti yfirlýsing um stuðning ekki talist einkamál meðmælanda. Enn fremur sé réttur almennings til aðgangs og dreifingar á meðmælendalistum nauðsynlegur til þess að mat yfirkjörstjórnar á meðmælendalistunum á grundvelli 22. og 27. gr. síðastnefndra laga geti sætt aðhaldi og til að tryggja að meðmælendur sjálfir fái notið réttar síns samkvæmt 30. gr. sömu laga.
Loks segir í bréfi [B], um birtingu á kennitölum meðmælenda, að kennitala verði samkvæmt lögum að fylgja nöfnum á stuðningsmannalistum framboða og því sé hún hluti af því opinbera gagni sem menn útbúi sjálfviljugir með því að gerast meðmælendur. Með þeirri öruggu persónugreiningu sem fáist með því að birta kennitölur sé unnt, án nokkurs vafa, að kenna þá sem ritað hafa nafn sitt á meðmælendalista fyrir kosningar. Auk þess kemur fram af hálfu [B] að meðmælendur veiti samþykki sitt fyrir birtingunni við undirritun slíkra stuðningsyfirlýsinga sem m.a. sé ætlað að tryggja almannahagsmuni við framkvæmd kosninga. Hinar opinberu upplýsingar hefðu verið birtar í þágu almannahagsmuna og til að kjósendur gætu gætt lögmætra hagsmuna sinna, sbr. ákvæði 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000 og 73. gr. stjórnarskrárinnar.
Þann 30. júní 2014 barst Persónuvernd viðbót við fyrra svarbréf [B]. Þar segir [B] að dæmi séu um að frambjóðendur tiltekins framboðs í sveitarstjórnarkosningum hafi verið meðmælendur annars framboðs, sbr. meðmælendalista [X] og [Z]. Ekki fáist skýrara dæmi um að skráning á meðmælendalista feli ekki fyrirvaralaust í sér yfirlýsingu um stjórnmálaskoðun.
Með bréfi, dags. 1. júlí 2014, var kvartanda boðið að koma á framfæri athugasemdum sínum við framkomnar skýringar [B] til samræmis við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var svarfrestur veittur til 15. júlí s.á. Engar athugasemdir bárust.
Með tölvubréfi þann 8. desember 2014 óskaði Persónuvernd eftir upplýsingum um hvort umræddir meðmælendalistar væru enn aðgengilegir á Netinu. Þann sama dag staðfesti [B], með tölvubréfi, að listarnir væru enn óbreyttir og aðgengilegir á tiltekinni vefsíðu, [...] Sendi [B] stofnuninni tengla á fyrrnefndar vefsíður þar sem sést að skönnuð eintök af meðmælendalistunum eru birt undir fyrirsögninni „Kjósendur í Kópavogi sem mæltu með framboði [stjórnmálaflokks] í sveitarstjórnarkosningunum 2014“. Á listunum birtast nöfn, kennitölur og heimilisföng meðmælenda.
II.
Forsendur og niðurstaða
2.1.
Gildissvið laga nr. 77/2000
Þau lög, sem Persónuvernd framfylgir og starfar eftir, þ.e. lög nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, gilda um vinnslu persónuupplýsinga, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna. Persónuupplýsingar eru sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölul. 2. gr. laganna; og vinnsla er sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr. Í athugasemdum við 2. tölul. 2. gr. í því frumvarpi, sem varð að lögum nr. 77/2000, kemur fram að hver sú aðferð, sem nota má til að gera upplýsingar tiltækar, telst til vinnslu.
Með vísan til framangreinds er ljóst að birting persónuupplýsinga um meðmælendur sem styðja tiltekin framboð til kosninga til sveitarstjórnar fellur undir gildissvið laga nr. 77/2000.
2.2.
Lögmæti vinnslu
Öll vinnsla persónuupplýsinga verður að eiga sér stoð í lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Þar er greint á milli almennra persónuupplýsinga og viðkvæmra. Talsvert strangari kröfur eru gerðar til lögmætis vinnslu persónuupplýsinga sem teljast viðkvæmar í skilningi laga nr. 77/2000 en til vinnslu annarra persónuupplýsinga. Svo að vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga sé heimil þarf hún að uppfylla eitthvert skilyrða 1. mgr. 8. gr., sem og eitthvert skilyrða 1. mgr. 9. gr. laganna. Skilgreiningu á því hvaða persónuupplýsingar teljast viðkvæmar er að finna í 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000. Samkvæmt a-lið 8. tölul. 2. gr. laganna teljast upplýsingar um stjórnmálaskoðanir einstaklinga viðkvæmar persónuupplýsingar. Til að kanna hvort skilyrði fyrir vinnslu slíkra upplýsinga eru uppfyllt koma helst til skoðunar 1. og 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. og 1.,2. og 6. tölul. 1. mgr. 9. gr. laganna.
Þá segir í athugasemdum við 2. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 77/2000 að oft geti aðrar upplýsingar en þær, sem taldar eru upp í ákvæðinu, talist viðkvæmar fyrir hlutaðeigandi. Í framkvæmd þurfi að taka tillit til slíks, jafnvel þótt ekki sé um að ræða upplýsingar sem teljast viðkvæmar samkvæmt upptalningu umrædds ákvæðis.
Að auki verður öll vinnsla persónuupplýsinga að fullnægja grunnkröfum 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000 um gæði gagna og vinnslu. Þar er mælt fyrir um að persónuupplýsingar skuli unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti og í samræmi við vandaða vinnsluhætti persónuupplýsinga (1. tölul.); að þær skuli fengnar í yfirlýstum, skýrum, málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi (2. tölul.); að þær skuli vera nægilegar og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar (3. tölul.); að þær skuli vera áreiðanlegar og uppfærðar eftir þörfum, en persónuupplýsingar, sem séu óáreiðanlegar eða ófullkomnar, miðað við tilgang vinnslu þeirra, skuli afmá eða leiðrétta (4. tölul.); og að þær skuli varðveittar í því formi að ekki sé unnt að bera kennsl á hina skráðu lengur en þörf krefur miðað við tilgang vinnslu (5. tölul.).
2.3.
Afmörkun úrlausnarefnis
Mál þetta lýtur að birtingu meðmælendalista á vefsíðu [B], sem innihalda persónuupplýsingar um meðmælendur og skriflega yfirlýsingu þeirra um stuðning við tiltekinn framboðslista til sveitarstjórnarkosninga í Kópavogi vorið 2013. Rétt er að taka fram að valdsvið Persónuverndar tekur ekki til álitamála um skyldu stjórnvalda til að afhenda almenningi gögn eða veita aðgang að upplýsingum á grundvelli ákvæða upplýsingalaga nr. 140/2012. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál er á hinn bóginn bær úrskurðaraðili um ágreining um slíkan aðgang almennings að upplýsingum. Eftirfarandi ákvörðun fjallar um það hvort birting fyrrnefndra upplýsinga hafi samrýmst ákvæðum laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.
2.4.
Niðurstaða
Samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 8. gr. og 1. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000 er vinnsla heimil byggist hún á samþykki hins skráða. Samkvæmt 6. tölul.1. mgr. 9. gr. er vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga auk þess heimil taki hún einungis til upplýsinga sem hinn skráði hefur sjálfur gert opinberar. Af orðalagi stuðningsyfirlýsinga kjósenda má ráða að undirritun þeirra felur aðeins í sér stuðning við tiltekinn framboðslista í sveitarfélagi og að einstaklingar hafi ekki mátt vænta opinberrar birtingar þeirra upplýsinga þótt þeim sé skilað til stjórnvalda. Því er það mat Persónuverndar að samþykki kvartanda nái einungis til stuðnings við tiltekinn framboðslista en ekki opinberrar birtingar.
Í 1. mgr. 22. gr. laga nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórna, segir að framboðslista skuli fylgja skrifleg yfirlýsing allra þeirra sem á listanum eru um að þeir hafi leyft að setja nöfn sín á listann. Framboðslista skuli einnig fylgja skrifleg yfirlýsing um stuðning við listann frá kjósendum í hlutaðeigandi sveitarfélagi. Þá segir að tilgreina skuli nafn meðmælanda, kennitölu hans og heimili. Loks segir að hver kjósandi megi einvörðungu mæla með einum lista við hverjar kosningar. Í 5. mgr. sömu greinar segir að kjósandi, sem hefur mælt með framboðslista, geti ekki afturkallað stuðningsyfirlýsingu sína eftir að framboð hefur verið afhent yfirkjörstjórn.
Af hálfu [B] hefur komið fram að umræddar upplýsingar um stuðning einstaklinga við tiltekinn framboðslista séu opinberar upplýsingar og að heimild hafi staðið til birtingar þeirra á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012. Þá byggði [B] umrædda ósk um aðgang að upplýsingum á ákvæðum 1. og 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 um rétt almennings til aðgangs að gögnum.
Í 1. gr. upplýsingalaga nr. 140/2014 segir að markmið laganna sé að tryggja gegnsæi í stjórnsýslu og við meðferð opinberra hagsmuna, m.a. í þeim tilgangi að styrkja:
1. upplýsingarétt og tjáningarfrelsi,
2. möguleika almennings til þátttöku í lýðræðissamfélagi,
3. aðhald fjölmiðla og almennings að stjórnvöldum,
4. möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni,
5. traust almennings á stjórnsýslunni.
Í 5. gr. upplýsingalaga segir að skylt sé að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, sé þess óskað, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. laganna. Í 9. gr. laganna er kveðið á um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna. Þar segir að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt og eðlilegt er að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 140/2012 segir að ákvæðið feli í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekki erindi við allan þorra manna. Þá segir enn fremur í athugasemdum við ákvæðið að engum vafa sé undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd séu allar undanþegnar aðgangi almennings samkvæmt 9. gr.
Þá verður ekki annað ráðið af lögum nr. 5/1998 um kosningar til sveitarstjórna og lögskýringargögnum við þau, sem og eldri lögum um sama efni, en að markmið með stuðningsyfirlýsingum kjósenda við tiltekinn framboðslista sé einungis að veita honum lágmarksstuðning. Hafi vilji löggjafans staðið til þess að markmið fyrrnefndra stuðningsyfirlýsinga væri jafnframt að hafa almennt og opinbert eftirlit með kosningum hefðu lögin þurft að kveða skýrt á um slíkt. Þá ber að túlka allan vafa um skýringu settra laga borgurnum í hag á þann hátt að viðkvæmar persónuupplýsingar um þá verði ekki gerðar opinberar nema á grundvelli skýrrar heimildar.
Eins og hér háttar til telur stofnunin tilefni til að líta til sambærilegra ákvæða í rétti nágrannaríkja og hafa þau til hliðsjónar. Er þá m.a. litið til þess að um er að ræða lönd sem, rétt eins og Ísland, eru bundin af tilskipun 95/46/EB, um vernd einstaklinga í tengslum við vinnslu persónuupplýsinga og um frjálsa miðlun slíkra upplýsinga, en sú tilskipun hefur m.a. það að markmiði að samrýma persónuverndarlöggjöf Evrópuríkja.
Í norskri löggjöf segir í 2. mgr. 13. reglugerðar FOR-2003-01-02-5, um kosningar til Stórþingsins, fylkisþinga og sveitarstjórna, að þagnarskylda gildi um meðmælendur sem styðja einstök framboð til kosninga samkvæmt grein §6-3(2) í norskum kosningalögum. Slíkar upplýsingar skuli ekki afhenda öðrum samkvæmt grein §15-4(1) sömu laga, sbr. einnig 1. tölul. §13. greinar norskra stjórnsýslulaga.
Efnislega sambærilegt ákvæði er að finna í 30. gr. reglugerðar 2008-12-19-1480, um kosningar til Samaþingsins.
Í danskri löggjöf eru settar sérreglur um varðveislutíma upplýsinga um meðmæli kjósenda með tilteknum framboðum til kosninga til þjóðþingsins. Í 12. og 13. gr. danskra laga um kosningar til þjóðþingsins nr. 128 frá 26. júní 2013 er m.a. fjallað um yfirlýsingu tiltekins fjölda kjósenda sem nauðsynlegt er að fylgi nýjum framboðum til þjóðþingskosninga. Í 9. mgr. 12. gr. laganna kemur fram að efnahags- og innanríkisráðuneytið skuli einungis varðveita meðmæli kjósenda í 18 mánuði en að þeim tíma loknum skuli þeim eytt, sbr. einnig ákvæði 6. mgr. 1. gr. breytingalaga nr. 312 frá 29. mars 2014, en breytingalögin færðu söfnun meðmæla kjósenda yfir í rafrænt form. Í umsögn danska upplýsingaöryggisráðsins um fyrrnefnd breytingalög, dags. 9. mars 2014, kemur fram að meðmæli einstaklinga með framboðum sem hyggjast bjóða fram til þingkosninga séu stjórnmálaskoðanir og að varhugavert sé að skrá þær þar sem slík skráning gæti haft áhrif á vilja kjósenda til þess að gefa meðmæli. Óskaði Persónuvernd staðfestingar á eðli þeirra upplýsinga sem hér um ræðir frá dönsku persónuverndarstofnuninni (d. Datatilsynet). Í tölvupósti frá 11. desember 2014 kemur fram að upplýsingar um stuðningsyfirlýsingar einstaklinga við framboð teljist stjórnmálaskoðanir.
Í ljósi framangreinds er það mat stjórnar Persónuverndar að yfirlýsing um stuðning við tiltekinn framboðslista til kosninga til sveitarstjórna feli í sér upplýsingar um stjórnmálaskoðanir og innihaldi viðkvæmar persónuupplýsingar. Í því sambandi hefur sérstaklega verið tekið mið af eðli þeirra upplýsinga sem hér um ræðir, því að meðmælanda er eingöngu heimilt að styðja einn, tiltekinn framboðslista og norrænni lagaframkvæmd.
Fyrir liggur að persónuupplýsingum um hundruð einstaklinga ásamt yfirlýsingum um stuðning þeirra við tiltekna framboðslista til kosninga til sveitarstjórnar í Kópavogi voru birtar á fésbókarsíðu [B]. Svo að heimilt sé að vinna með, þ.m.t. birta, viðkvæmar persónuupplýsingar er nauðsynlegt að einhverju skilyrða 1. mgr. 8. gr. og 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000 sé fullnægt. Þar getur helst komið til álita 3. tölul. 8. gr. og 2. og 6. tölul. 9. gr. laganna. Samkvæmt því er vinnsla heimil sé hún nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila, sérstök heimild standi til vinnslunnar samkvæmt öðrum lögum eða hinn skráði hafi sjálfur gert upplýsingarnar opinberar. Eins og hér háttar til reynir á hvort í 1. og 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 felist heimild til birtingar í skilningi fyrrgreindra ákvæða. Einnig ber hins vegar að líta til þess að samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga er stjórnvaldi óheimilt, án samþykkis viðkomandi, að miðla gögnum um viðkvæmar persónuupplýsingar einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að fari leynt. Sem fyrr segir er hér um slíkar upplýsingar að ræða.
Ljóst er að yfirkjörstjórn Kópavogs veitti [B] aðgang að gögnum stjórnvalds á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012. Verður því ályktað að [B] hafi verið í góðri trú um að birting umræddra upplýsinga, sem kvörtun þessi beinist að, hafi verið í samræmi við lög á þeirri stundu sem þær voru birtar. Persónuvernd hefur hins vegar komist að því í áliti sínu, dags. 17. desember 2014, að yfirkjörstjórn hafi ekki verið heimilt að afhenda gögnin þar sem um viðkvæmar persónuupplýsingar var að ræða sbr. 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Með vísan til framangreinds er það mat Persónuverndar að ákvæði 9. gr. upplýsingalaga eigi við um upplýsingar um stuðning einstaklinga við tiltekinn framboðslista þar sem um viðkvæmar persónuupplýsingar er að ræða. Um það er nánar fjallað í áliti Persónuverndar, dags. 17. desember 2014, í máli nr. 2014/898. Eins og þar kemur fram telur Persónuvernd því að 5. gr. upplýsingalaga feli ekki í sér heimild til birtingar þeirra, sbr 1. mgr. 8. og 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000.
2.5
Ákvörðun um fyrirmæli til ábyrgðaraðila
Samkvæmt 1. mgr. 40. gr. laga nr. 77/2000, getur Persónuvernd mælt fyrir um stöðvun vinnslu, að persónuupplýsingar verði afmáðar eða skrám eytt, í heild eða hluta, bannað frekari notkun notkun upplýsinga eða lagt fyrir ábyrgðaraðila að viðhafa ráðstafanir sem tryggja lögmæti vinnslunnar. Með vísan til þess ákvæðis og í samræmi við það sem að framan er rakið leggur Persónuvernd fyrir [B] að eyða öllum upplýsingum um meðmælendur, og stuðning þeirra við tiltekin framboðslista til sveitarstjórnarkosninga í Kópavogi 2014, af Netinu. Skal Persónuvernd upplýst um hvernig það hafi verið gert eigi síðar en 31. janúar 2014.
Ú r sk u r ð a r o r ð:
Birting [B] á upplýsingum um stuðning einstaklinga við tiltekna framboðslista til sveitarstjórnarkosninga í Kópavogi var ekki í samræmi við lög nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Ber [B] að eyða upplýsingum um stuðning einstaklinga við framboðslista af Netinu.