Ákvörðun um birtingu upplýsinga úr álagningarskrám
Mál nr. 2017/1068
Ákvörðun
Á fundi stjórnar Persónuverndar þann 18. september 2018 var tekin svohljóðandi ákvörðun í máli nr. 2017/1068:
I.
Málsmeðferð
1.
Tildrög máls
Þann 21. júlí 2017 barst Persónuvernd kvörtun frá [A] (hér eftir nefndur kvartandi) vegna vinnslu persónuupplýsinga um hann hjá Útgáfufélaginu Heimi hf., útgefanda Frjálsrar verslunar.
Í kvörtuninni segir m.a. að upplýsingar um kvartanda hafi birst í tekjublaði Frjálsrar verslunar, þar sem gefið sé í skyn að hann hafi haft tekjur af vinnuframlagi sínu sem [forsvarsmaður félagsins X] á Íslandi. Kvartandi hafi engar tekjur haft af þeirri vinnu og allt unnið í sjálfboðastörfum. Tekjur kvartanda komi annars staðar frá, þ.e. frá starfi hans sem [starfsmaður Y] og [starfsmaður Z]. Telur kvartandi það brot á persónuvernd sinni að þriðji aðili upplýsi um tekjur hans í sínum miðli og það á röngum forsendum. Séu upplýsingarnar villandi og algjörlega óhæfar í þeirri mynd sem þær birtist í blaðinu. Þrátt fyrir að skrár um skattálagningu séu opinberar telur kvartandi ekki þar með sagt að einhver aðili geti safnað upplýsingum upp úr þeim skrám og birt almenningi sér til tekjuöflunar, án þess að láta viðkomandi vita og/eða óska leyfis.
2.
Bréfaskipti
Með bréfi, dags. 19. september 2017, var Útgáfufélaginu Heimi hf. boðið að koma á framfæri skýringum vegna kvörtunarinnar til samræmis við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í svarbréfi Útgáfufélagsins Heims hf., dags. 2. október 2017, segir m.a. að þegar vinnsla persónuupplýsinga sé heimiluð með lögum, og sé innan ramma lagaheimildarinnar, beri að líta svo á að fullnægt sé skilyrðinu um lögmæta hagsmuni í 7. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000. Þá er vísað til 2. mgr. 98. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, þar sem fram kemur að heimil sé opinber birting á þeim upplýsingum um álagða skatta sem fram komi í skattskrá, svo og útgáfa þeirra upplýsinga í heild eða að hluta. Segir að samhljóða ákvæði hafi upphaflega verið sett með lögum nr. 7/1984 um breytingu á þágildandi lögum nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt. Í breytingartillögu við það frumvarp, sem varð að lögum nr. 7/1984, séu raktar forsendurnar fyrir setningu umrædds ákvæðis, þ.e með tilvísun til frumvarps sem áður hafði verið lagt fram með tillögu um umrætt ákvæði en hafði ekki hlotið afgreiðslu. Sé vísað til þess að tölvunefnd hafi álitið lagaheimild skorta til útgáfu skattskrár. Af þeirri ástæðu hafi sá aðili, sem hafði útgáfuna með höndum, ekki haft heimild til slíkrar útgáfu fyrir árið 1982. Þá er því haldið fram að ótvírætt sé að birting upplýsinga úr skattskrá og útgáfa hennar í heild sé til þess fallin að skapa bæði gjaldendum og skattyfirvöldum virkt aðhald. Mikilvægt sé að aðgangur almennings að skránni sé ekki þrengdur.
Í bréfinu segir einnig að framangreind lagaheimild feli í sér íhlutun í réttinn til friðhelgi einkalífs, sem njóti verndar 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, og að undantekningar frá þeim grundvallarrétti beri að túlka þröngt. Notkun umræddra upplýsinga stuðli að umræðu um skattamál, en af tíu mest lesnu fréttum mbl.is þann 30. júní 2017 hafi þrjár verið um skattamál og þar af hafi tvær vísað til tekjublaðs Frjálsrar verslunar, og af átta mest lesnu fréttum visir.is sama dag hafi þrjár verið um skattamál og allar vísað til tekjublaðs Frjálsrar verslunar. Sé það því mat Útgáfufélagsins Heims hf. að notkun umræddra upplýsinga falli undir 2. mgr. 98. gr. laga nr. 90/2003 og að því sé skilyrðinu um lögmæta hagsmuni í 7. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000 fullnægt.
3.
Svarbréf kvartanda
Með bréfi, dags. 26. október 2017, var kvartanda boðið að koma á framfæri athugasemdum sínum við framkomnar skýringar Útgáfufélagsins Heims hf. til samræmis við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í svarbréfi kvartanda, dags. 7. nóvember 2017, segir m.a. að kvartandi ítreki að önnur birting á álagningar- og skattskrám heldur en á skrifstofu skattstjóra í tvær vikur á pappírsformi hljóti að brjóta gegn rétti einstaklinga til friðhelgi einkalífs. Fjárhagsleg málefni einstaklinga séu meðal viðkvæmustu persónuupplýsinga í nútímasamfélagi og því eðlilegt og sanngjarnt að slíkar upplýsingar séu ekki birtar í fjölmiðlum. Einstaklingar geti orðið fyrir óverðskuldaðri áreitni vegna tekna sinna, ýmist vegna þess að þær þyki of háar eða of lágar. Í tilviki kvartanda hafi hann stofnað til trúnaðarsambands við sinn atvinnurekanda um að laun hans séu trúnaðarmál. Með birtingu viðkomandi blaðs á tekjum hans sé þetta trúnaðarsamband rofið. Undirritaður starfi og þiggi laun sín sem […] hjá […] og það skjóti því skökku við að tekjur hans birtist í tekjublaðinu og að gefið sé í skyn að hann sé í launuðu starfi sem „[forsvarsmaður félagsins X]“. Setji þetta kvartanda í mjög þrönga og erfiða stöðu, bæði gagnvart launagreiðanda og einnig hjá félagsmönnum [X], þar sem hann hafi þurft að útskýra fyrir fjölda fólks að hvorki hann né nokkur annar þiggi laun fyrir sína vinnu hjá [X], enda komi skýrt fram í lögum félagsins að stjórnarmenn þiggi ekki laun fyrir störf sín. Þá telji kvartandi að verið sé að birta upplýsingar um hann í annarlegum tilgangi gagngert til að hrekja hann frá störfum fyrir [félagið]. Mikilvægt sé fyrir [félög], sem hafi engan tilgang annan en að bæta samfélagið án þess að hafa starfsmann á launum, að friðhelgi forsvarsmanna þeirra sé tryggð með öllum mögulegum ráðum.
II.
Ákvörðun Persónuverndar
1.
Lagaskil
Mál þetta varðar kvörtun sem barst Persónuvernd þann 21. júlí 2017 og lýtur því að atvikum sem gerðust fyrir gildistöku núgildandi laga nr. 90/2018 um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Er því hér byggt á ákvæðum eldri laga, nr. 77/2000, sbr. einkum 5. gr. þeirra laga, en efnislega hliðstætt ákvæði er nú að finna í 6. gr. núgildandi laga.
2.
Dómur Mannréttindadómstóls Evrópu frá 27. júní 2017 í
máli nr. 931/13
Mannréttindadómstóll Evrópu hefur leyst úr álitaefnum um það hvort birting upplýsinga úr skattskrám samrýmist 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um friðhelgi einkalífs, sbr. dóm yfirdeildar dómstólsins frá 27. júní 2017 í máli Satakunnan Markkinapörssi Oy og Satamedia Oy gegn Finnlandi, nr. 931/13. Telur Persónuvernd nauðsynlegt, samhengisins vegna og í ljósi þess að 71. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífs verður m.a. skýrð með hliðsjón af 8. gr. sáttmálans, að fjalla stuttlega um atvik þess máls og helstu niðurstöðu dómstólsins, en í málinu reyndi m.a. á hvort undanþága frá ákvæðum finnskra persónuverndarlaga í þágu fréttamennsku ætti við.
Mannréttindadómstóll Evrópu komst að þeirri niðurstöðu að bann við umfangsmikilli birtingu upplýsinga um tekjur og eignir einstaklinga í Finnlandi á grundvelli þess að birtingin væri andstæð persónuverndarlögum hefði ekki falið í sér brot á tjáningarfrelsi.
Forsaga málsins var sú að í Finnlandi eru tilteknar upplýsingar um tekjur og eignir skattgreiðenda aðgengilegar almenningi. Fyrirtækið Markkinapörssi safnaði persónuupplýsingum um tekjur og eignir u.þ.b. 1,2 milljóna finnskra skattgreiðenda, sem svaraði til um þriðjungs allra skattgreiðenda landsins, og birti í 17 landshlutaútgáfum dagblaðsins Veropörssi. Upplýsingarnar voru fengnar frá finnskum skattyfirvöldum. Aðrir aðilar birtu einnig sambærilegar upplýsingar í Finnlandi, en enginn með jafn umfangsmiklum hætti. Annað fyrirtæki, Satamedia, bauð mönnum þá þjónustu að fá þessar upplýsingar úr Veropörssi sendar á formi smáskilaboða.
Í Finnlandi starfar persónuverndarumboðsmaður. Hann fór fram á að finnska persónuverndarnefndin bannaði vinnslu umræddra persónuupplýsinga með vísan til þess að heimild skorti til vinnslunnar og að undanþágur persónuverndarlaga um birtingu upplýsinga í þágu fréttamennsku ættu hér ekki við þar sem vinnslan væri ekki í þágu fréttamennsku. Persónuverndarnefndin hafnaði kröfu hans og taldi að undanþága persónuverndarlaga í þágu fréttamennsku ætti í reynd við í málinu. Umboðsmaður skaut ákvörðun persónuverndarnefndarinnar til dómstóla. Stjórnsýsludómstóll hafnaði sjónarmiðum umboðsmannsins og komst að þeirri niðurstöðu að ekki ætti að túlka of þröngt þær undanþágur í þágu fréttamennsku sem fram kæmu í persónuverndarlögum og að sú undanþága ætti við í málinu. Umboðsmaður áfrýjaði til æðri stjórnsýsludómstóls með vísan til fyrri sjónarmiða. Leitað var forúrskurðar Evrópudómstólsins um málið, þar á meðal um þá spurningu hvort vinnslan teldist eingöngu vera í þágu fréttamennsku, en undanþágur gilda frá ákvæðum persónuverndarlaga þegar svo háttar til. Dómstóllinn taldi að í hverju lýðræðisríki yrði að leggja rúman skilning í hugtakið en að það væri hlutverk finnskra dómstóla að dæma hvort umrædd vinnsla félli þar undir. Í framhaldinu felldi æðri stjórnsýsludómstóllinn ákvarðanir stjórnsýsludómstólsins og persónuverndarnefndarinnar úr gildi og vísaði málinu á ný til nefndarinnar. Þá beindi dómstóllinn þeim tilmælum til persónuverndarnefndarinnar að banna vinnslu upplýsinganna með þeim hætti og í því umfangi sem um var að ræða.
Í kjölfarið varð það niðurstaða finnsku persónuverndarnefndarinnar að birting umræddra upplýsinga í Veropörssi, með þeim hætti og í því umfangi sem um ræddi, hefði brotið gegn finnskri persónuverndarlöggjöf. Þá var sending smáskilaboðanna bönnuð. Var henni í kjölfarið hætt, auk þess sem dregið var úr birtingu upplýsinga í Veropörssi þannig að þær urðu fimmtungur á við það sem áður hafði verið. Fyrirtækin, Markkinapörsi og Satamedia, skutu ákvörðun persónuverndarnefndarinnar til stjórnsýsludómstóls og töldu hana brjóta gegn tjáningarfrelsi sínu. Dómstóllinn hafnaði kröfum þeirra og var sú niðurstaða staðfest í æðri stjórnsýsludómstólnum.
Fyrirtækin báru þessa niðurstöðu undir Mannréttindadómstól Evrópu og töldu hana fela í sér takmörkun á tjáningarfrelsi sínu. Dómstóllinn benti á að ekki hefði verið lagt almennt bann við birtingu skattaupplýsinga og áframhaldandi útgáfu Veropörssi. Þess í stað hefði verið mælt fyrir um skyldu til að haga birtingunni á slíkan hátt að hún samrýmdist persónuverndarlöggjöf. Dómstóllinn tók m.a. fram í niðurstöðu sinni að veita yrði dómstólum hvers lands víðtækt svigrúm til að samræma tjáningarfrelsi skv. 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu annars vegar og friðhelgi einkalífs skv. 8. gr. hins vegar. Einnig taldi dómstóllinn að þótt umræddar upplýsingar væru aðgengilegar almenningi í Finnlandi yrði að gera greinarmun á milli slíks aðgengis annars vegar og umfangs upplýsinganna sem birtar voru hins vegar. Þá var tekið fram að vegna umfangsins hefði fyrirtækjunum mátt vera ljóst að birting upplýsinganna kynni að vera ekki eingöngu talin þjóna fréttamennsku í skilningi persónuverndarlaganna. Varð niðurstaðan sú að þær takmarkanir sem reistar höfðu verið við birtingunni hefðu haft þann lögmæta tilgang að vernda einkalíf skattgreiðenda. Væri því um að ræða lögmætar og nauðsynlegar takmarkanir á tjáningarfrelsi viðkomandi fyrirtækja og því ekki brot á 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
3.
Ákvörðun
Í 1. málsl. 5. gr. laga nr. 77/2000 er ákvæði sem hefur þann tilgang að samræma sjónarmið um einkalífsvernd og tjáningarfrelsi. Er þar mælt fyrir um að víkja megi frá ákvæðum laganna í þágu m.a. fréttamennsku að því marki sem það sé nauðsynlegt til að samræma sjónarmið um rétt til einkalífs annars vegar, sbr. 71. gr. stjórnarskrárinnar, og tjáningarfrelsis hins vegar, sbr. 73. gr. stjórnarskrárinnar.
Verkefnum Persónuverndar er lýst í 37. gr. laga nr. 77/2000. Í 2. mgr. ákvæðisins segir m.a. að Persónuvernd skuli úrskurða í ágreiningsmálum sem upp kunna að koma um vinnslu persónuupplýsinga. Samkvæmt 2. málsl. 5. gr. laga nr. 77/2000 fellur vinnsla, sem einvörðungu fer fram í þágu fréttamennsku eða bókmenntalegrar eða listrænnar starfsemi, hins vegar utan ramma flestra ákvæða laganna, þ. á m. ákvæða 40. og 41. gr. laganna, sem veita Persónuvernd valdheimildir vegna vinnslu persónuupplýsinga, auk framangreindrar 2. mgr. 37. gr. laganna. Verður samkvæmt þessu ekki litið svo á að Persónuvernd hafi vald til að taka bindandi ákvörðun um það hvort einhver hafi farið út fyrir mörk tjáningarfrelsis síns samkvæmt 73. gr. stjórnarskrárinnar, heldur verður slíkt talið heyra undir dómstóla.
Kvörtun í máli þessu lýtur að birtingu persónuupplýsinga um kvartanda í Frjálsri verslun. Þegar hún er metin í ljósi fyrrgreinds dóms Mannréttindadómstóls Evrópu er til þess að líta að þar var til umfjöllunar mun umfangsmeiri birting en hér um ræðir, auk miðlunar upplýsinga í formi smáskilaboða. Þá var sérstaklega litið til umfangs vinnslunnar í dóminum og vísað til þess til stuðnings þeirri niðurstöðu að hún hefði ekki eingöngu verið í þágu fréttamennsku. Því hefði bann við henni ekki brotið gegn 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um tjáningarfrelsi. Þegar litið er til þess og alls framangreinds er niðurstaða Persónuverndar sú, eins og hér háttar til, að umrædd birting persónuupplýsinga sé í þágu fréttamennsku í samræmi við 5. gr. laga nr. 77/2000. Í ljósi þess er málinu vísað frá.
Hins vegar skal tekið fram að meðal þeirra ákvæða sem gilda um vinnslu sem eingöngu fer fram í þágu fréttamennsku skv. 5. gr. laga nr. 77/2000 eru 1. og 4. tölul. 1. mgr. 7. gr. laganna sem kveða á um grunnkröfur um sanngirni við vinnslu persónuupplýsinga og að upplýsingar skuli vera áreiðanlegar. Í ljósi þess að álagningarskrár hafa ekki að geyma endanlegar upplýsingar um skattálagningu getur reynt sérstaklega á þessi ákvæði við birtingu upplýsinga úr þeim. Úrlausn um það helst óhjákvæmilega í hendur við mat á hvort farið hafi verið út fyrir mörk tjáningarfrelsis sem heyrir eins og fyrr greinir undir dómstóla.
Meðferð máls þessa hefur dregist vegna mikilla anna hjá Persónuvernd.
Á k v ö r ð u n a r o r ð:
Kvörtun [A] vegna birtingar tímaritsins Frjálsrar verslunar á upplýsingum um tekjur hans, byggðum á álagningarskrá, er vísað frá.