Álit - Persónuvernd og tjáningarfrelsi fjölmiðla

Mál nr. 2020082249

6.10.2020

Álit

Persónuvernd og tjáningarfrelsi fjölmiðla

Hinn 5. október 2020 samþykkti Persónuvernd svohljóðandi álit í máli nr. 2020082249:

I.

Inngangur

Fjölmiðlar gegna veigamiklu hlutverki í lýðræðisþjóðfélagi og eru vettvangur umræðu og skoðanaskipta, upplýsinga og afþreyingar. Þeir njóta mikils frelsis svo þeir geti sem best upplýst almenning um atburði líðandi stundar og samfélagslega mikilvæg málefni. Frelsi fylgir hins vegar ábyrgð og ber fjölmiðlum að halda lýðræðislegar grundvallarreglur í heiðri í öllum störfum sínum, virða tjáningarfrelsi og friðhelgi einkalífs.

Eðli málsins samkvæmt vinna fjölmiðlar með persónuupplýsingar á degi hverjum. Lög nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, og reglugerð (ESB) 2016/679 (reglugerðin) gilda þó aðeins að takmörkuðu leyti um þá vinnslu. Persónuvernd berast reglulega erindi er varða umfjöllun fjölmiðla um einstaklinga, jafnt í formi kvartana sem almennra fyrirspurna. Af þeirri ástæðu og með vísan til eftirlitshlutverks stofnunarinnar samkvæmt lögum nr. 90/2018 telur Persónuvernd tilefni til að veita almennt álit á lagaumhverfi fjölmiðla með tilliti til persónuverndar, mörkum valdheimilda stofnunarinnar að þessu leyti sem og á þeim sjónarmiðum sem fjölmiðlar þurfa að líta til við vinnslu persónuupplýsinga í þágu fréttamennsku.

Persónuvernd gaf út almennt álit um persónuvernd og tjáningarfrelsi fjölmiðla í gildistíð eldri laga, sbr. álit stofnunarinnar frá 4. júlí 2005 í máli nr. 2005/381. Þykir nú tímabært að gefa út nýtt álit með hliðsjón af nýrri löggjöf og þeirri þróun sem orðið hefur á stöðu og starfsumhverfi fjölmiðla undanfarin ár. Við gerð álitsins hefur meðal annars verið litið til leiðbeininga Evrópuráðsins frá 20. júní 2018 um fjölmiðla og friðhelgi einkalífs.[1]

II.

Lagaumhverfi

1.

Tjáningarfrelsi og friðhelgi einkalífs

Tjáningarfrelsi og rétturinn til friðhelgi einkalífs eru meðal þeirra réttinda sem tryggð eru með stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 auk mannréttindasáttmála Evrópu sem lögfestur er með lögum nr. 62/1994. Samkvæmt 73. gr. stjórnarskrárinnar á hver maður rétt á að láta í ljós hugsanir sínar, en verður að ábyrgjast þær fyrir dómi. Af 1. mgr. 10. gr. mannréttindasáttmálans er ljóst að tjáningarfrelsi felur einnig í sér réttinn til að hafa skoðanir, taka við og skila áfram upplýsingum og hugmyndum heima og erlendis án afskipta stjórnvalda. Tjáningarfrelsi fjölmiðla nýtur sérstaklega ríkrar verndar vegna þess hve mikilvægu hlutverki þeir gegna í lýðræðisþjóðfélagi. Ritskoðun og aðrar sambærilegar skorður á tjáningarfrelsi má aldrei í lög leiða, sbr. 2. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar. Hins vegar má setja tjáningarfrelsinu ákveðnar skorður með lögum, meðal annars vegna réttinda eða mannorðs annarra, enda teljist þær nauðsynlegar og samrýmist lýðræðishefðum, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Búa þar meðal annars að baki sjónarmið um friðhelgi einkalífs, sem vernduð er með 71. gr. stjórnarskrárinnar.

Ákvæði 71. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. einnig 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, um að allir skuli njóta friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu felur í sér rétt manns til að ráða yfir lífi sínu og líkama og til að njóta friðar um lífshætti sína og einkahagi, líkt og fram kemur í lögskýringargögnum um ákvæðið. Þar kemur jafnframt fram að raunhæft dæmi um svið, þar sem álitaefni vakni um hvort brotið sé gegn friðhelgi einkalífs, sé skráning persónuupplýsinga um einstaklinga. Greinin felur það jafnt í sér að íslenska ríkinu beri að forðast afskipti af einkalífi manna og persónulegum högum sem og að því sé skylt að setja lagareglur til verndar einstaklingum í innbyrðis samskiptum þeirra. Nær sú skylda meðal annars til þess að gera brot einstaklinga á einkalífsréttindum annars einstaklings refsiverð og til þess að binda í löggjöf skýrar reglur um öflun, skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Slíkar reglur er nú að finna í lögum nr. 90/2018 og í reglugerð (ESB) 2016/679 sem hefur lagagildi hér á landi. Þá ber að hafa í huga að einkalífi manna er veitt sérstök refsivernd í XXV. kafla almennra hegningarlaga nr. 19/1940 sem fjallar um ærumeiðingar og brot gegn friðhelgi einkalífs, þar á meðal um meðferð upplýsinga um einkamál manna. Auk þess er heimilt að láta þann sem ber ábyrgð á ólögmætri meingerð gegn æru eða persónu annars manns greiða miskabætur til þess einstaklings sem misgert er við samkvæmt b-lið 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993.

2.

Gildissvið laga nr. 90/2018

Lög nr. 90/2018 og reglugerðin gilda um vinnslu persónuupplýsinga sem er sjálfvirk að hluta eða í heild og um vinnslu með öðrum aðferðum en sjálfvirkum á persónuupplýsingum sem eru eða eiga að verða hluti af skrá, sbr. 1. mgr. 4. gr. laganna. Til persónuupplýsinga teljast upplýsingar um persónugreindan eða persónugreinanlegan einstakling og telst einstaklingur persónugreinanlegur ef unnt er að persónugreina hann, beint eða óbeint, með tilvísun í auðkenni hans eða einn eða fleiri þætti sem einkennandi eru fyrir hann, sbr. 2. tölul. 3. gr. laganna og 1. tölul. 4. gr. reglugerðarinnar. Með vinnslu er átt við aðgerð eða röð aðgerða þar sem persónuupplýsingar eru unnar, hvort heldur sem vinnslan er sjálfvirk eða ekki, sbr. 4. tölul. 3. gr. laganna og 2. tölul. 4. gr. reglugerðarinnar.

Í 2.-7. mgr. 4. gr. laga nr. 90/2018 er mælt fyrir um undantekningar frá efnislegu gildissviði laganna. Þannig gilda lögin til að mynda ekki um meðferð einstaklings á persónuupplýsingum sem eingöngu varða einkahagi hans eða fjölskyldu hans eða eru einvörðungu ætlaðar til persónulegra nota, sbr. 2. mgr. 4. gr. Þá er í 5. gr. kveðið á um tengsl laga nr. 90/2018 við önnur lög og í 6. gr. þeirra er kveðið á um tengsl við tjáningarfrelsi. Er það einkum síðastnefnda lagagreinin sem hefur þýðingu við mat á því að hvaða marki lög nr. 90/2018 og reglugerðin gilda um starfsemi fjölmiðla.

3.

Tengsl persónuverndar við tjáningarfrelsi –

Valdsvið Persónuverndar

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 90/2018 má, að því marki sem það er nauðsynlegt til að samræma sjónarmið um rétt til einkalífs annars vegar og tjáningarfrelsis hins vegar, víkja frá ákvæðum laganna og reglugerðarinnar í þágu fjölmiðlunar, lista eða bókmennta. Þá er í 2. mgr. 6. gr. kveðið á um að þegar persónuupplýsingar eru einvörðungu unnar í þágu fréttamennsku eða bókmenntalegrar eða listrænnar starfsemi gildi aðeins ákvæði a- og d-liðar 1. mgr. 5. gr., 24., 26., 28., 29., 32., 40.-43. og 82. gr. reglugerðarinnar og 48. og 51. gr. laganna. Um slíka vinnslu gilda því meginreglur laganna og reglugerðarinnar um lögmæti, sanngirni og gagnsæi annars vegar og um áreiðanleika hins vegar. Hvorki 9. gr. laga nr. 90/2018 um heimildir til vinnslu né 11. gr. laganna um viðbótarkröfur vegna vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga gilda í þeim tilvikum sem talin verða falla undir undantekningarákvæði 2. mgr. 6. gr. laganna. Þá gilda þau ákvæði laganna er lúta að verkefnum Persónuverndar og valdheimildum ekki í slíkum tilvikum. Rétt er þó að geta þess að eðli málsins samkvæmt nær ákvæði 6. gr. laga nr. 90/2018 ekki til þeirrar vinnslu persónuupplýsinga sem eingöngu lýtur að áskrifendum, viðskiptavinum, starfsmönnum eða verður að öðru leyti ekki talin tengjast fréttamennsku eða fjölmiðluninni sem slíkri.

Ákvæði 6. gr. laga nr. 90/2018 sækir stoð í 85. gr. reglugerðarinnar sem mælir fyrir um skyldu aðildarríkja til að samræma samkvæmt lögum réttinn til verndar persónuupplýsinga og réttinn til tjáningar- og upplýsingafrelsis, þ.m.t. vinnslu vegna fréttamennsku. Fram kemur í athugasemd með 6. gr. frumvarpsins er varð að lögum nr. 90/2018 að ekki hafi verið stefnt að breytingum á gildissviði ákvæðisins og að um rök að baki undantekningunum megi meðal annars vísa til skýringa í greinargerð með samsvarandi ákvæði 5. gr. laga eldri persónuverndarlaga nr. 77/2000. Ljóst sé að ýmis ákvæði laganna og reglugerðarinnar samrýmist ekki að öllu leyti sjónarmiðum um tjáningarfrelsi sem varið er í 73. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Markmið ákvæðisins sé að vera almenn vísiregla sem feli í sér að hvenær sem á þetta reyni þurfi að meta hvernig sjónarmið um persónuvernd og sjónarmið um tjáningarfrelsi vegist á og komast að niðurstöðu sem byggð sé á eðlilegu jafnvægi þessara sjónarmiða. Áhersla sé lögð á að aðilar vegi slíkt og meti að nokkru leyti sjálfir og hljóti mikil ábyrgð að hvíla á þeim að því leyti. Afstaða Persónuverndar í einstökum málum verði einnig til leiðbeiningar auk þess sem ætla verði að starfs- og siðareglur þeirra aðila sem undir ákvæðið falla geti haft mikla þýðingu. Að því er varðar fjölmiðla er helst til siðareglna Blaðamannafélags Íslands að líta í þeim efnum.

Nokkur blæbrigðamunur er á orðalagi 1. og 2. mgr. 6. gr. laga nr. 90/2018 þó að sambærileg sjónarmið búi að baki þeim báðum. Verður því fjallað nánar um hvora málsgrein fyrir sig hér að neðan.

3.1.

Fjölmiðlun – 1. mgr. 6. gr. laga nr. 90/2018

Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 90/2018 er vísað til fjölmiðlunar án þess að hugtakið sé skilgreint í lögunum. Sé litið til laga nr. 38/2011, um fjölmiðla, er fjölmiðill þar skilgreindur sem hvers konar miðill sem með reglubundnum hætti miðlar til almennings efni er lýtur ritstjórn. Tekið er fram að til fjölmiðla teljist meðal annars dagblöð og tímarit, ásamt fylgiritum þeirra, netmiðlar, hljóð- og myndmiðlar og aðrir sambærilegir miðlar. Fjölmiðlanefnd hefur eftirlit með lögum nr. 38/2011 og heldur jafnframt skrá yfir fjölmiðla. Í mörgum tilfellum er því ljóst hvort um fjölmiðil samkvæmt framangreindri skilgreiningu er að ræða en ætla má að í framkvæmd geti komið upp tilvik þar sem vafi leikur á því hvort svo sé. Líta þarf til þess að fyrrnefnd upptalning laga nr. 38/2011 er ekki tæmandi að því er varðar hvers konar miðlar geti talist til fjölmiðla. Við skýringu 1. mgr. 6. gr. laga nr. 90/2018 að þessu leyti hefur einkum þýðingu hvort hlutaðeigandi aðili geti fallið undir skilgreiningu laga nr. 38/2011 með tilliti til þeirrar miðlunar sem hann sinnir en ekki einungis til forms miðlunarinnar, enda markmið ákvæðisins að samræma sjónarmið um rétt til einkalífs annars vegar og um tjáningarfrelsi hins vegar. Verði niðurstaða matsins sú að um fjölmiðlun sé að ræða má víkja frá ákvæðum laganna og reglugerðarinnar að því marki sem það er nauðsynlegt til að samræma þessi sjónarmið. Af orðalagi 1. mgr. 6. gr. má því ráða að einnig þurfi að meta hvort raunverulega sé nauðsynlegt að víkja frá lögunum og reglugerðinni í þágu framangreinds.

3.2.

Fréttamennska – 2. mgr. 6. gr. laga nr. 90/2018

Ólíkt ákvæði 1. mgr. 6. gr. laga nr. 90/2018, sem felur í sér að víkja megi frá ákvæðum laganna og reglugerðarinnar í heild, tiltekur 2. mgr. sömu greinar þau ákvæði sem gilda um vinnslu persónuupplýsinga sem fer fram einvörðungu í þágu fréttamennsku. Önnur ákvæði laganna og reglugerðarinnar en þau sem þar eru talin upp gilda því ekki um slíka vinnslu. Hugtakið fréttamennska er ekki skilgreint sérstaklega í lögunum, reglugerðinni eða lögskýringargögnum en í 153. lið formálsorða reglugerðarinnar kemur fram að með tilliti til mikilvægis réttarins til tjáningarfrelsis í hverju lýðræðisþjóðfélagi sé nauðsynlegt að túlka hugtök, svo sem fréttamennsku, vítt í tengslum við það frelsi. Þá ber nýleg dómaframkvæmd Evrópudómstólsins, einkum dómur hans í máli nr. C-345/17 (mál Sergejs Buivids) frá 14. febrúar 2019, það með sér að einstaklingur þurfi ekki að vera blaðamaður, fréttamaður eða yfirleitt starfandi í þágu fjölmiðils til að birting hans á persónuupplýsingum á Netinu, til dæmis á samfélagsmiðli, teljist vera í þágu fréttamennsku, svo lengi sem markmið birtingarinnar er að miðla upplýsingum, viðhorfum eða hugmyndum til almennings og efnið snertir almannahagsmuni.

3.3.

Valdsvið Persónuverndar

Verkefnum Persónuverndar er lýst með nokkuð ítarlegum hætti í 39. gr. laga nr. 90/2018. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins annast Persónuvernd eftirlit með framkvæmd laganna, reglugerðarinnar, sérákvæða í lögum sem fjalla um vinnslu persónuupplýsinga og annarra reglna um efnið. Stofnunin úrskurðar um hvort brot gegn lögunum eða reglugerðinni hafi átt sér stað á grundvelli kvartana frá skráðum einstaklingum eða fulltrúum þeirra og getur jafnframt tekið mál upp að eigin frumkvæði, sbr. 2. og 3. mgr. 39. gr. laga nr. 90/2018. Önnur verkefni stofnunarinnar eru talin upp í 4. mgr. sömu greinar. Ekki verður litið svo á að sú upptalning sé tæmandi enda skal Persónuvernd, samkvæmt 17. tölul. ákvæðisins, sinna öðrum störfum sem tengjast vernd persónuupplýsinga en þeim sem lýst er í töluliðum 1-16. Í ljósi orðalags 6. gr. laga nr. 90/2018 og þeirra sjónarmiða sem að baki greininni búa er þó ljóst að valdsviði Persónuverndar eru ákveðin takmörk sett þegar kemur að fjölmiðlum, einkum þegar um er að ræða vinnslu persónuupplýsinga í þágu fréttamennsku.

Sem fyrr segir gerir 1. mgr. 6. gr. laga nr. 90/2018 ráð fyrir því að víkja megi frá lögunum og reglugerðinni ef það er nauðsynlegt til að samræma sjónarmið um rétt til einkalífs og um tjáningarfrelsi í þágu fjölmiðlunar, lista og bókmennta. Þegar reynt hefur á mörk þessara stjórnarskrárvörðu réttinda hefur Persónuvernd ekki talið sig bæra til að úrskurða um þau mörk heldur talið það falla undir valdsvið dómstóla. Hefur kvörtunum vegna tjáningar í fjölmiðlum almennt verið vísað frá af þeim sökum. Mat á því hvort nauðsynlegt sé að víkja frá lögum nr. 90/2018 og reglugerðinni í þágu framangreinds kemur þar af leiðandi einnig í hlut dómstóla. Í vafatilvikum getur Persónuvernd þó lagt mat á hvort um sé að ræða fjölmiðlun með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin voru í kafla 3.1. hér að framan. Hins vegar hefur Persónuvernd heldur ekki talið sig hafa heimild til þess að úrskurða um hvort einstaklingur hafi farið út fyrir stjórnarskrárvarið tjáningarfrelsi sitt, enda teljast skoðanir og gildisdómar eins einstaklings um annan ekki persónuupplýsingar um þann síðarnefnda. Er því óvíst að mat á því hvort um sé að ræða fjölmiðlun hafi mikla þýðingu í framkvæmd, einkum ef um er að ræða tjáningu af hálfu einstaklinga.

Ljóst er að ákvæði laga nr. 90/2018 um verkefni og valdheimildir Persónuverndar gilda ekki þegar um er að ræða vinnslu persónuupplýsinga sem fram fer einvörðungu í þágu fréttamennsku, sbr. 2. mgr. 6. gr. laganna. Af því leiðir að stofnunin hefur ekki heimild til að kveða upp úrskurði í málum þar sem kvartað er yfir slíkri vinnslu og ber þar af leiðandi að vísa kvörtunum af því tagi frá. Tilteknar skyldur hvíla þó á ábyrgðaraðilum á grundvelli þeirra ákvæða sem um vinnslu persónuupplýsinga í þágu fréttamennsku gilda. Valdsvið Persónuverndar nær hins vegar ekki til þess að beina fyrirmælum til ábyrgðaraðila vegna þeirra heldur heyrir það undir dómstóla að skera úr um hvort birting persónuupplýsinga hefur brotið gegn einkalífsréttindum einstaklinga. Þegar litið er til framkvæmdar Norðurlandanna á þarlendum lagaákvæðum sem sett hafa verið á grundvelli 85. gr. reglugerðarinnar verður það jafnframt talið koma í hlut dómstóla að meta hvort vinnsla persónuupplýsinga sé einvörðungu í þágu fréttamennsku en ekki þeirra stofnana sem eftirlit hafa með framkvæmd löggjafar á sviði persónuverndar. Á þetta einkum við þegar um er að ræða umfjöllun fjölmiðla sem hafa það hlutverk að koma upplýsingum á framfæri við almenning. Fellur þetta mat því einnig utan valdsviðs Persónuverndar.

Ef um er að ræða aðila sem ekki teljast til fjölmiðla, til dæmis einstaklinga eða einkafyrirtæki, kann þó að vera að stofnunin geti úrskurðað um lögmæti vinnslu persónuupplýsinga af þeirra hálfu. Í slíkum tilvikum hefur ekki síst áhrif hvort um er að ræða mjög umfangsmikla vinnslu persónuupplýsinga, líkt og raunin var í ákvörðun Persónuverndar í máli nr. 2018/1507 um gagnagrunn með skattskrárupplýsingum. Sambærilegt úrlausnarefni var til umfjöllunar í dómi Mannréttindadómstóls Evrópu frá 27. júní 2017 í máli nr. 931/13 sem varðaði birtingu finnskra fyrirtækja á upplýsingum um tekjur þriðjungs þarlendra skattgreiðenda. Benti dómstóllinn á að í ljósi umfangs vinnslunnar hefði umræddum fyrirtækjum mátt vera ljóst að hún teldist ekki þjóna fréttamennsku eingöngu og félli því ekki undir undanþágu frá finnskum persónuverndarlögum á grundvelli tjáningarfrelsis.

Líkt og að framan greinir bera ábyrgðaraðilar vinnslu persónuupplýsinga í þágu fréttamennsku ákveðnar skyldur samkvæmt lögum nr. 90/2018 og reglugerðinni. Meðal þeirra ákvæða sem um slíka vinnslu gilda eru a- og d-liður 5. gr. reglugerðarinnar, sbr. 1. og 4. tölul. 1. mgr. 8. gr. laganna. Verður nánar vikið að umræddum ákvæðum hér að neðan.

4.

Lögmæti, sanngirni og gagnsæi

Við vinnslu persónuupplýsinga skal þess gætt að þær séu unnar með lögmætum, sanngjörnum og gagnsæjum hætti gagnvart hinum skráða, sbr. a-lið 5. gr. reglugerðarinnar og 1. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 90/2018.

Fjölmiðlar og aðrir sem sinna fréttamennsku þurfa við störf sín að hlíta almennum lögum og siðareglum sem um þá gilda. Er því nauðsynlegt að þeir gæti ítrustu varúðar í aðstæðum sem kynnu að leiða til lögbrots af einhverju tagi. Þannig getur blaðamaður sem gerist sekur um refsiverða háttsemi við öflun upplýsinga til notkunar í frétt ekki búist við því að sæta ekki ákæru fyrir þá háttsemi. Að sama skapi þarf að fylgja þeim ákvæðum laga nr. 90/2018 og reglugerðarinnar sem um fréttamennsku gilda. Ávallt þarf því að viðhafa ákveðið hagsmunamat við ákvörðun um hvort tiltekin frétt skuli skrifuð, á hvaða hátt og hvernig staðið er að upplýsingaöflun í tengslum við hana.

Krafan um sanngirni og gagnsæi vinnslu felur meðal annars í sér að virða þarf réttindi einstaklinga á borð við upplýsingarétt og aðgangsrétt. Ákvæði laga nr. 90/2018 og reglugerðarinnar um réttindi einstaklinga gilda hins vegar ekki um vinnslu persónuupplýsinga í þágu fréttamennsku, enda má segja að fjölmiðlum og öðrum þeim er sinna fréttamennsku yrði gert afar erfitt fyrir ef þeir þyrftu að fylgja þeim í hvívetna. Engu að síður verður gerð krafa um ákveðinn fyrirsjáanleika til vinnslu persónuupplýsinga í þágu fréttamennsku. Í því felst að einstaklingur sem fjallað er um þarf í flestum tilvikum að hafa vitneskju um að verið sé að vinna um hann frétt þegar upplýsinga er aflað frá honum sjálfum. Almennt séð ætti heldur ekki að birta persónuupplýsingar um einstaklinga í frétt án samþykkis viðkomandi nema almannahagsmunir af birtingunni vegi þyngra en hagsmunir hlutaðeigandi einstaklings. Þá skal sýna sérstaka varfærni ef um er að ræða viðkvæmar persónuupplýsingar, til dæmis upplýsingar um heilsufar eða mjög viðkvæm einkamálefni einstaklings. Jafnan mun þó vera heimilt að birta upplýsingar sem einstaklingur hefur sjálfur gert opinberar með einhverjum hætti eða sem hafa áður verið birtar með samþykki viðkomandi, að því gefnu að upplýsingarnar varði almannahagsmuni.

Fjölmiðlum er þó þrengri stakkur sniðinn þegar umfjöllun eða mynd er eingöngu birt í þeim tilgangi að svala forvitni almennings um einkamálefni annarra og í hagnaðarskyni.

Hátternis- og siðareglur á sviði fréttamennsku gegna veigamiklu hlutverki og er brýnt að þær séu hafðar í heiðri. Hér á landi er þar einkum um að ræða siðareglur Blaðamannafélags Íslands, en í 3. gr. þeirra segir að blaðamaður vandi upplýsingaöflun sína, úrvinnslu og framsetningu svo sem kostur er og sýni tillitssemi í vandasömum málum. Hann forðist allt, sem valdið getur saklausu fólki, eða fólki sem á um sárt að binda, óþarfa sársauka eða vanvirðu. Þá segir í 4. gr. að blaðamenn skuli hafa ríkt í huga hvenær almennt öryggi borgaranna, sérstakir hagsmunir almennings eða almannaheill krefjist nafnbirtingar. Í frásögnum af dóms- og refsimálum skuli blaðamenn virða þá meginreglu laga að hver maður sé talinn saklaus þar til sekt hans hefur verið sönnuð. Þessi ákvæði siðareglnanna fela í sér ákveðna kröfu um lögmæti, sanngirni og gagnsæi. Samrýmast markmið þeirra því vel ákvæði a-liðar 5. gr. reglugerðarinnar og 1. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 90/2018.

Jafnframt má segja að framangreindar meginreglur speglist í 1. mgr. 26. gr. laga nr. 38/2011 um fjölmiðla sem mælir meðal annars fyrir um að fjölmiðlaveita skuli í starfi sínu virða mannréttindi og jafnrétti, og einnig friðhelgi einkalífs nema lýðræðishlutverk fjölmiðlaveitu og upplýsingaréttur almennings krefjist annars. Þá er tekið fram að fjölmiðlaveita skuli gæta þess að uppfylla kröfur um hlutlægni og nákvæmni í fréttum og fréttatengdu efni og gæta þess að mismunandi sjónarmið komi fram, jafnt karla sem kvenna.

Líkt og fram hefur komið hafa fjölmiðlar og aðrir þeir sem við fréttamennsku starfa verulegt svigrúm til að vinna með persónuupplýsingar þegar umfjöllunarefnið hefur samfélagslegt eða þjóðfélagslegt gildi. Þó þarf að meta hvert tilvik fyrir sig heildstætt út frá gildi umfjöllunarefnisins, eðli upplýsinganna, stöðu þess sem í hlut á og samhengi umfjöllunarinnar eða myndarinnar. Verður vikið stuttlega að þessum atriðum hér að neðan.

4.1.

Eðli persónuupplýsinga

Eðli þeirra persónuupplýsinga sem unnið er með við fréttaflutning skiptir verulegu máli. Gæta þarf sérstakrar varúðar við vinnslu persónuupplýsinga sem teljast viðkvæmar samkvæmt lögum nr. 90/2018 enda gera lögin ríkari kröfur til vinnslu þeirra. Viðkvæmar persónuupplýsingar eru meðal annars upplýsingar um heilsufar einstaklings, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun og kynlíf og kynhegðan. Almennt er ekki talið réttlætanlegt að birta upplýsingar um heilsufar einstaklinga sem ekki eru opinberar persónur án samþykkis þeirra sem upplýsingarnar varða. Birting slíkra upplýsinga um opinberar persónur, til dæmis stjórnmálamenn, getur hins vegar í ákveðnum tilvikum átt erindi við almenning, svo sem ef þær hafa áhrif á getu viðkomandi til að sinna starfi sínu sem skyldi.

Sambærileg sjónarmið eiga við um einkunnir og upplýsingar um félagsleg vandamál. Er þar um að ræða upplýsingar sem standa einstaklingnum nærri og mætti ef til vill telja viðkvæms eðlis þrátt fyrir að teljast ekki viðkvæmar í skilningi laga, en sem almennt er sanngjarnt og eðlilegt að leynt fari. Sérstaklega ber að hafa í huga hvort einhverjum tilgangi þjóni að nafngreina einstaklinga eða birta af þeim myndir í tengslum við slíka umfjöllun, sbr. einnig 4. gr. siðareglna Blaðamannafélags Íslands. Á það ekki síst við þegar um er að ræða umfjöllun um einkamálefni einstaklinga án samþykkis eða jafnvel gegn vilja þeirra. Ekki hefur úrslitavægi hvort umfjöllun sé að einhverju leyti ærumeiðandi fyrir viðkomandi einstakling.

4.2.

Staða einstaklings sem fjallað er um

Opinberar persónur, eða almannapersónur, geta meðal annars verið stjórnmálamenn, embættismenn, þekktir einstaklingar úr viðskiptalífinu, listamenn, fjölmiðlamenn og fleiri sem hafa verið áberandi og í sviðsljósinu. Einstaklingur getur talist opinber persóna stöðu sinnar vegna en einnig ef hann hefur sjálfur stigið fram á vettvang opinberrar umræðu af einhverjum sökum. Viðkomandi þarf því ekki endilega að teljast alþekktur í samfélaginu til þess að geta talist opinber persóna í þessu samhengi. Almennt er viðurkennt að opinberar persónur verði að sæta umfjöllun umfram almenna borgara og njóti takmarkaðri einkalífsverndar að því leyti. Getur það stafað af stöðu þeirra í þjóðfélaginu og verið til þess fallið að veita þeim aðhald eða markast af því að litið sé á þær sem fyrirmyndir. Jafnvel getur eftir atvikum verið réttlætanlegt að fjalla um mjög viðkvæm málefni stjórnmálamanna og embættismanna í tengslum við störf þeirra og hvernig þeir gegna þeim. Þetta felur þó ekki í sér að opinberar persónur njóti ekki friðhelgi um einkalíf sitt. Þau mörk sem fjölmiðlum eru dregin hverju sinni taka mið af gildi umfjöllunarefnisins fyrir almenning og tengslum viðkomandi einstaklings við það. Þannig eiga opinberar persónur, rétt eins og aðrir einstaklingar, almennt rétt á því að ekki séu teknar myndir af þeim á stöðum eða við aðstæður þar sem þær mega vænta þess að njóta friðar um einkalíf sitt, svo sem í sundlaugum, líkamsræktarstöðvum auk heimilis viðkomandi. Sömuleiðis eiga opinberar persónur rétt á því að ekki sé fjallað um viðkvæm einkamálefni þeirra sem ekkert gildi hafa fyrir samfélagslega hagsmuni eða þjóðfélagslega umræðu. Fjölmiðlar verða því ávallt að vega og meta hvert gildi fyrirhugaðrar umfjöllunar er í þessu sambandi. Loks er ekki sjálfgefið að eðlilegt sé að fjalla með sama hætti um einstaklinga sem tengjast opinberri persónu, hvort sem um er að ræða ættingja, vini eða aðra.

Íslenskir dómstólar hafa í framkvæmd sinni ítrekað lagt áherslu á hið rúma tjáningarfrelsi fjölmiðla samkvæmt 73. gr. stjórnarskrárinnar þegar umfjöllun lýtur að málefni sem á erindi í samfélagslega umræðu og beinist að opinberri persónu. Þannig geti sá réttur fjölmiðla geti vegið þyngra en réttur viðkomandi einstaklings til að njóta verndar persónuupplýsinga um sig samkvæmt 71. gr. stjórnarskrárinnar. Er þetta í samræmi við þróun í framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu um mörk tjáningarfrelsis og friðhelgi einkalífs samkvæmt 8. og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Hafa allmargir dómar gengið hér á landi um efnið á síðustu árum. Sem dæmi má nefna dóm Hæstaréttar frá 22. mars 2019, nr. 29/2018 í máli Glitnis HoldCo ehf. gegn Útgáfufélaginu Stundinni og Reykjavík Media ehf. Þar var áréttað að rétturinn til að fjalla opinberlega um einkamálefni kjörinna stjórnmálamanna væri rýmri heldur en ella, auk þess sem hafa þyrfti í huga stöðu stefndu í málinu sem fjölmiðla og það hlutverk sem þeir gegna í lýðræðisþjóðfélagi. Þá má nefna dóm Hæstaréttar frá 24. nóvember 2011, nr. 100/2011 þar sem reyndi á mörk tjáningarfrelsis samkvæmt 73. gr. stjórnarskrárinnar og einkalífsvernd 71. gr. í fjölmiðlaumfjöllun um fjárhagsmálefni þekkts atvinnumanns í knattspyrnu, bæði fjárfestingar hans og launatekjur. Þótt um einkamálefni væri að ræða var talið að umfjöllunin lyti að efni sem gæti átt erindi til almennings og að skerðing á frelsi fjölmiðla til að fjalla um þessi fjárhagsmálefni gæti ekki talist nauðsynleg í lýðræðisþjóðfélagi. Frelsi fjölmiðla í þessu tilliti er þó ekki takmarkalaust. Þannig hafa dómstólar talið að vernd persónuupplýsinga þjóðþekktra einstaklinga, sem ekki geti talist þáttur í almennri þjóðfélagsumræðu og eigi ekki erindi til almennings, skuli vega þyngra en frelsi fjölmiðla til að birta slíkar upplýsingar. Dæmi þess má sjá í dómi Hæstaréttar frá 1. mars 2007, nr. 278/2006 um myndbirtingar af tónlistarmanninum Bubba Morthens.

Eins og áður hefur verið lýst og sést vel í framangreindum málum er úrlausn um það hvernig skuli finna jafnvægið milli tveggja stjórnarskrárverndaðra réttinda, einkalífs og tjáningarfrelsis á hendi dómstóla en ekki Persónuverndar. Leiðir það meðal annars af þeirri undantekningu sem gerð er á gildissviði laga nr. 90/2018 gagnvart tjáningarfrelsi, þar á meðal gagnvart fjölmiðlum og vinnslu persónuupplýsinga í þágu fréttamennsku.

4.3.

Samhengi umfjöllunar

Það samhengi sem persónuupplýsingar eru settar í skiptir töluverðu máli við mat á því hvort vinnsla sé sanngjörn gagnvart hlutaðeigandi einstaklingi, ekki síst þegar um er að ræða myndir. Sé um að ræða málefnalega umfjöllun og að því gefnu að persónugreining einstaklings sé nauðsynleg yrði birting myndar af viðkomandi jafnan talin réttmæt. Eðli málsins samkvæmt verður birting tækifærismynda sem teknar eru á almannafæri ekki heldur talin ósanngjörn eða ómálefnaleg jafnvel þó á þeim séu einstaklingar sem unnt er að persónugreina. Birting myndar af tilteknum einstaklingi, sem eingöngu er að sinna einkaerindum, getur hins vegar talist ósanngjörn ef myndbirtingin þjónar engum málefnalegum tilgangi og einstaklingurinn hefur ekki veitt samþykki sitt fyrir birtingunni. Á þetta ekki síst við ef ekki er samhengi milli myndarinnar og umfjöllunarefnisins. Þá verður mynd ekki aðskilin þeim texta sem henni fylgir. Þrátt fyrir að myndbirting ein og sér geti talist sanngjörn og málefnaleg getur myndatexti leitt til þess að umfjöllunin í heild sinni teljist vera ómálefnaleg, meðal annars vegna villandi eða ósanngjarnra athugasemda. Sama gildir ef myndatextinn leiðir til þess að draga megi þá ályktun að persónugreinanlegur einstaklingur tengist umfjöllunarefni fréttar án þess að hann tengist því í raun. Þurfa fjölmiðlar því að gæta varúðar við birtingu mynda af persónugreinanlegum einstaklingum við fréttir hafi samþykkis þeirra ekki verið aflað fyrir birtingunni.

5.

Áreiðanleikareglan

Persónuupplýsingar skulu vera áreiðanlegar og uppfærðar eftir þörfum. Þá skal eyða eða leiðrétta án tafar persónuupplýsingar sem eru óáreiðanlegar eða ófullkomnar miðað við tilgang vinnslu þeirra, sbr. d-lið 5. gr. reglugerðarinnar og 4. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 90/2018. Persónuupplýsingar skulu þannig samrýmast þeim veruleika sem býr að baki þeim eða hlutlægu mati sem byggist á veruleikanum hverju sinni. Þegar umfjöllun hefur í för með sér óþægindi og óhagræði fyrir þann sem um er fjallað, eins og oft er óhjákvæmilegt, verður að gera þá kröfu að upplýsingarnar endurspegli veruleikann sem býr þeim að baki með enn öruggari hætti en ella og að þær séu ekki settar fram á villandi hátt. Á það sérstaklega við þegar um er að ræða viðkvæm einkamálefni. Óáreiðanlegar eða rangar upplýsingar skal enn fremur leiðrétta. Ef um er að ræða upplýsingar sem geta valdið þeim sem þær varða tjóni ber að leiðrétta þær tafarlaust. Hvorki lög nr. 90/2018 né reglugerðin hafa að geyma fyrirmæli um formkröfur til leiðréttingar, en eðli málsins samkvæmt hlýtur leiðrétting að taka mið af upphaflegum miðli birtingar. Hafi frétt til dæmis verið birt á vefmiðli er í flestum tilvikum nægilegt að leiðrétta rangar eða ófullkomnar upplýsingar sem í henni birtust á sama vefmiðli. Verður þó að gera þá kröfu til leiðréttinga að þær séu gerðar með nægilega áberandi hætti og að hinum röngu eða ófullkomnu upplýsingum sé eytt, eftir því sem unnt er með tilliti til þess í hvaða formi þær voru birtar.

III.

Niðurstaða

Með hliðsjón af orðalagi 6. gr. laga nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, reglugerð (ESB) 2016/679 og lögskýringargögnum er ljóst að vinnsla persónuupplýsinga á vegum fjölmiðla og annarra aðila í þágu fréttamennsku fellur að miklu leyti utan valdsviðs Persónuverndar. Er stofnunin því ekki bær til þess að úrskurða með bindandi hætti um hvort vinnsla persónuupplýsinga á vettvangi fjölmiðla og eftir atvikum í þágu fréttamennsku samrýmist ákvæðum laganna og reglugerðarinnar. Engu að síður gilda tiltekin ákvæði þeirra um vinnslu í þágu fréttamennsku og ber íslenskum fjölmiðlum og öllum þeim sem við fréttamennsku starfa að haga störfum sínum í samræmi við þau. Loks fellur það í hlut dómstóla að meta hvort fjölmiðlar hafi farið út fyrir mörk tjáningarfrelsis síns eða gerst brotlegir við ákvæði laga nr. 90/2018 og reglugerðarinnar eða eftir atvikum önnur ákvæði laga.

Í Persónuvernd, 5. október 2020

Björg Thorarensen
formaður

Ólafur Garðarsson                 Björn Geirsson

Vilhelmína Haraldsdóttir                   Þorvarður Kári Ólafsson

---

[1] Guidelines on Safeguarding Privacy in the Media, aðgengilegar á https://www.coe.int/en/web/freedom-expression/-/guidelines-on-safeguarding-privacy-in-the-med-1