Álit Persónuverndar um gerð ytra mats mennta- og menningarmálaráðuneytisins á skólastarfi

Mál nr. 2018/524

29.5.2018

 

 

Álit

 

Hinn 30. apríl 2018 samþykkti stjórn Persónuverndar eftirfarandi álit í máli nr. 2018/524:

 

I.
Erindi mennta- og menningarmálaráðuneytisins

Persónuvernd vísar til bréfs mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 28. febrúar 2018, þar sem óskað er eftir áliti Persónuverndar á birtingu persónuupplýsinga í skýrslum um ytra mat í framhaldsskólum, grunnskólum og leikskólum.

Í erindi ráðuneytisins kemur fram að mælt sé fyrir um opinbera birtingu ytri matsskýrslna um leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla í 2. mgr. 42. gr. laga nr. 92/2008, um framhaldsskóla, 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 658/2009, um mat og eftirlit í grunnskólum og upplýsingaskyldu sveitarstjórna um skólahald, sbr. 38. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla, og 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 893/2009, um mat og eftirlit í leikskólum og upplýsingaskyldu sveitarstjórna um skólahald, sbr. 20. gr. laga nr. 90/2008, um leikskóla.

Í erindi ráðuneytisins er enn fremur vísað til reglugerðar nr. 700/2010, um mat og eftirlit í framhaldsskólum. Samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar skuli ráðuneytið annast reglubundið eftirlit og ytra mat á gæðum skólastarfs í framhaldsskólum og skuli eftirlitið fara fram með öflun, greiningu og miðlun upplýsinga um skólahald, úttektum, könnunum og rannsóknum. Samkvæmt 40. gr. laga nr. 92/2008, um framhaldsskóla, sé markmið hins lögbundna mats og eftirlits ráðuneytisins með gæðum starfs í framhaldsskólum að (a) veita upplýsingar um skólastarf, árangur þess og þróun til fræðsluyfirvalda, starfsfólks framhaldsskóla, viðtökuskóla, atvinnulífs, foreldra og nemenda, (b) tryggja að starfsemi skóla sé í samræmi við ákvæði laga, reglugerða og aðalnámskrár framhaldsskóla, (c) auka gæði náms og skólastarfs og stuðla að umbótum, og (d) tryggja að réttindi nemenda séu virt og að þeir fái þá þjónustu sem þeir eigi rétt á samkvæmt lögum. Kveðst ráðuneytið sinna framangreindri eftirlitsskyldu m.a. með ytra mati á starfsemi framhaldsskóla, sem og starfsemi skóla á öðrum skólastigum.

Þá kemur fram í bréfi ráðuneytisins að umfjöllun í skýrslum um ytra mat, um starf og stjórnun skólastjórnenda, sé mikilvægur liður í ytra mati á starfsemi skóla enda beri skólastjórnendur ábyrgð á að starfsemi viðkomandi skóla sé í samræmi við lög, reglugerðir og aðalnámskrá. Í samræmi við ákvæði 7. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sé þess ávallt gætt að umfjöllunin lúti að faglegu starfi skólastjórnenda og varði ekki persónuupplýsingar sem teljist viðkvæmar lögum samkvæmt. Mat á starfi og stjórnun skólastjórnenda hefur m.a. byggt á innra mati eða sjálfsmati skóla, þ. á m. niðurstöðum viðhorfskannana starfsfólks í skólum og viðtölum við starfsfólkið, þar sem fram hefur komið afstaða þess til skólastjórnenda. Tilefni erindis mennta- og menningarmálaráðuneytisins er fyrst og fremst hvort ráðuneytinu sé heimilt að birta í skýrslum um ytra mat á skólastarfi upplýsingar sem byggja á afstöðu starfsfólks til skólastjórnenda.

 

II.
Álit Persónuverndar

 

2.1.
Gildissvið laga nr. 77/2000 og ábyrgðaraðili samkvæmt lögunum

Gildissvið laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 1. mgr. 3. gr. þeirra laga, og þar með valdsvið Persónuverndar, sbr. 1. og 2. mgr. 37. gr. laganna, nær til sérhverrar rafrænnar vinnslu persónuupplýsinga, sem og handvirkrar vinnslu slíkra upplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá. Persónuupplýsingar eru skilgreindar í 1. tölul. 2. gr. laganna sem sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar um hinn skráða, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi. Vinnsla samkvæmt lögunum er skilgreind sem sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr. Í athugasemdum við það ákvæði í frumvarpi, sem varð að lögum nr. 77/2000, kemur fram að með vinnslu sé m.a. átt við miðlun eða hverja þá aðferð sem nota megi til að gera upplýsingar tiltækar.

Þrátt fyrir að skólastjórnendur séu ekki nafngreindir í skýrslum mennta- og menningarmála­ráðuneytisins um ytra mat á tilteknum skólum þá kemur fram í erindi ráðuneytisins að í umfjöllun skýrslnanna um störf skólastjórnenda hafi verið greint á milli skólameistara og aðstoðarskólameistara tiltekins skóla. Af því leiðir að þær upplýsingar sem fram koma í skýrslum um ytra mat og varða einstaka skólastjórnendur geta verið persónugreinanlegar og þar með falið í sér persónuupplýsingar um þá einstaklinga. Þá er það álit Persónuverndar að upplýsingar um mat starfsmanna á störfum tiltekinna stjórnenda geti talist til persónuupplýsinga samkvæmt lögunum, þá hvort tveggja, um þá einstaklinga sem veita þær og um þá sem fjallað er um, sé unnt að rekja upplýsingarnar til tilekins einstaklings eða einstaklinga.

Sá sem ber ábyrgð á að vinnsla persónuupplýsinga samrýmist lögum nr. 77/2000 er nefndur ábyrgðaraðili. Samkvæmt 4. tölul. 2. gr. laganna er þar átt við þann sem ákveður tilgang vinnslu persónuupplýsinga, þann búnað sem notaður er, aðferð við vinnsluna og aðra ráðstöfun upplýsinganna. Eins og hér háttar til telst mennta- og menningarmálaráðuneytið vera ábyrgaraðili að umræddri vinnslu.

 

2.2.
Lögmæti vinnslu

Vinnsla almennra persónuupplýsinga verður að fullnægja einhverju þeirra skilyrða sem tilgreind eru í 8. gr. laga nr. 77/2000 svo hún sé heimil. Vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga, sbr. 8. tölul. 2. gr. laganna, verður jafnframt að styðjast við einhverja þá heimild sem tilgreind er í 9. gr. laganna. Það er hlutverk ábyrgðaraðila að meta það í hvert sinn hvort heimild sé til vinnslu persónuupplýsinga í samræmi við framangreind ákvæði.

Þau ákvæði 8. gr. laga nr. 77/2000, sem einkum reynir á í tengslum við vinnslu persónuupplýsinga hjá stjórnvöldum, eins og hér um ræðir, eru 3. og 6. tölul. 1. mgr. ákvæðisins, þess efnis að vinnsla persónuupplýsinga sé heimil sé hún nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu eða við beitingu opinbers valds. Samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000 getur vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga jafnframt stuðst við sérstaka heimild samkvæmt öðrum lögum. Við mat á því hvort sú vinnsla persónuupplýsinga sem hér um ræðir, þ.e. birting persónuupplýsinga í skýrslum um ytra mat í framhaldsskólum, grunnskólum og leikskólum, telst heimil verður því að líta til þeirra lagareglna sem um málefnið gilda.

 

2.2.2.
Heimild til vinnslu persónuupplýsinga

Líkt og fram kemur í erindi mennta- og menningarmálaráðuneytisins er ráðuneytinu skylt, samkvæmt tilvísuðum ákvæðum laga og reglugerða, að annast öflun, greiningu og miðlun upplýsinga um skólahald í framhaldsskólum, grunnskólum og leikskólum og er það einn liður í reglubundnu ytra mati á gæðum skólastarfs, ásamt úttektum, könnunum og rannsóknum. Matsskýrslur sem unnar eru í framangreindum tilgangi skal, samkvæmt framangreindum ákvæðum, birta opinberlega. Hafa þær verið birtar af ráðuneytinu á vef Stjórnarráðsins.

Um þær upplýsingar sem ráðuneytið skal afla við gerð ytra mats segir í 2. mgr. 42. gr. laga nr. 92/2008, um framhaldsskóla, að ytra matið geti náð til framhaldsskóla í heild, aðferða við innra mat eða annarra skilgreindra þátta í starfsemi framhaldsskóla. Matið geti einnig náð til nokkurra framhaldsskóla í senn. Þá segir að framhaldsskólar skuli leggja fram þá aðstoð og þau gögn sem matið útheimti, þ.m.t. niðurstöður innra mats. Um innra mat segir í 3. gr. reglugerðar nr. 700/2010, um mat og eftirlit í framhaldsskólum, að það skuli vera umbótamiðað og ná til allra helstu þátta skólastarfsins og stuðla að aukinni vitund um mikilvægi gæða í öllu starfi. Tryggja skal virka þátttöku starfsmanna, foreldra, nemenda og skólaráðs í innra mati, eftir því sem við á og skal matið byggt á fjölbreyttum gögnum sem taka mið af viðfangsefnum hverju sinni. Ekki er að finna nánari ákvæði um upplýsingaöflun ráðuneytisins við gerð ytra mats í lögum nr. 92/2008 eða reglugerð nr. 700/2010.

Samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 658/2009, um mat og eftirlit í grunnskólum og upplýsingaskyldu sveitarstjórna um skólahald, skal ráðuneytið setja fram áætlun um ytra mat til þriggja ára í senn. Áætlunin getur m.a. byggt á úttektum á einstökum þáttum skólastarfs, stofnunum og aðferðum við innra mat, innlendum og erlendum könnunum, rannsóknum og samræmdum könnunarprófum. Í 6. gr. reglugerðarinnar er fjallað um upplýsingaskyldu sveitarstjórna. Þar kemur fram að þeim sé skylt að veita ráðuneytinu árlega eða oftar, sé þess krafist, upplýsingar um framkvæmd skólahalds í grunnskólum í sveitarfélaginu. Á þetta m.a. við um tölulegar upplýsingar og upplýsingar sem ráðuneytið aflar eftir þörfum vegna eftirlitsskyldu sinnar. Sambærileg ákvæði eru í 5. og 6. gr. reglugerðar nr. 893/2009, um mat og eftirlit í leikskólum og upplýsingaskyldu sveitarstjórna um skólahald.

Þar sem störf skólastjórnenda á öllum skólastigum falla undir viðfangsefni ytra mats, samkvæmt framangreindum ákvæðum, verður að telja ráðuneytinu heimilt að vinna með persónuupplýsingar þar að lútandi til að fullnægja lagaskyldu við gerð ytra mats, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000.

Þá er það álit Persónuverndar að í tilvísuðum ákvæðum laga og reglna um gerð ytra mats á skólastarfi og upplýsingaöflun ráðuneytisins í því skyni felist ekki sérstök lagaheimild til vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000.

 

2.2.3.
Meginreglur 7. gr. laga nr. 77/2000

Auk framangreinds verður öll vinnsla persónuupplýsinga að fullnægja grunnkröfum 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000 um gæði gagna og vinnslu. Í því lagaákvæði er mælt fyrir um að persónuupplýsingar skuli unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti og í samræmi við vandaða vinnsluhætti persónuupplýsinga (1. tölul.); að þær skuli fengnar í yfirlýstum, skýrum, málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi (2. tölul.); að þær skuli vera nægilegar og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar (3. tölul.); að þær skuli vera áreiðanlegar og uppfærðar eftir þörfum, en persónuupplýsingar, sem séu óáreiðanlegar eða ófullkomnar, miðað við tilgang vinnslu þeirra, skuli afmá eða leiðrétta (4. tölul.); og að þær skuli varðveittar í því formi að ekki sé unnt að bera kennsl á hina skráðu lengur en þörf krefur miðað við tilgang vinnslu (5. tölul.).

Hvað varðar áreiðanleika persónuupplýsinga er það álit Persónuverndar að miða verði við að skráðar upplýsingar gefi sem réttasta mynd af hinum skráða og að af þeim sökum þurfi ætíð að sýna sérstaka varúð við skráningu matskenndra upplýsinga, svo sem upplýsingar um afstöðu annarra einstaklinga á hinum skráða. Í þeim tilvikum ber ráðuneytinu að athuga á hverju afstaða viðkomandi einstaklinga byggir og hversu áreiðanlegar upplýsingarnar eru. Þá ber að líta svo á, í ljósi kröfu 7. gr. um sanngjarna vinnslu, að þegar um ræðir matskenndar upplýsingar eigi hinn skráði rétt á að fá færðar inn athugasemdir sínar til leiðréttingar. Loks þarf að meta, með hliðsjón af ákvæðum 7. gr., hvort vinnsla upplýsinganna valdi hinum skráða óhagræði og tjóni þannig að ósanngjarnt teljist með hliðsjón af tilgangi vinnslunnar. Sömu sjónarmið eiga við um vinnslu persónuupplýsinga við gerð innra mats eða sjálfsmats einstakra skóla.

Ekki er sérstaklega fjallað um trúnaðar- eða þagnarskyldu þeirra sem vinna ytra mat á skólastarfi í lögum nr. 92/2008 eða reglugerðum nr. 700/2010, 658/2009 og 893/2009, eða hvernig fara skuli með persónuupplýsingar við gerð ytra mats, m.a. varðandi birtingu þeirra í matsskýrslum.

Þrátt fyrir að mennta- og menningarmálaráðuneytinu sé heimilt að vinna með persónuupplýsingar við gerð ytra mats á skólastarfi og sé skylt að birta matsskýrslur þar um opinberlega, ber ráðuneytinu engu að síður að gæta að meginreglum 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000 við þá vinnslu. Það er álit Persónuverndar að við mat á því hvaða persónuupplýsingar sé heimilt að birta í matsskýrslunum hverju sinni beri ráðuneytinu sérstaklega að gæta að því að birting þeirra sé málefnaleg og ekki umfram það sem nauðsynlegt er, með hliðsjón af tilgangi matsskýrslnanna og opinberrar birtingar þeirra.

 

2.3.
Réttur hins skráða

Loks skal bent á að hinum skráða er með ákvæðum III. kafla laga nr. 77/2000 tryggður réttur til upplýsinga um þá vinnslu sem fram fer um persónuupplýsingar hans, auk þess sem lögð er á ábyrgðaraðila vinnslunnar víðtæk fræðslu- og viðvörunarskylda. Þá er í 25. gr. laganna kveðið á um leiðréttingu rangra, villandi eða ófullkominna persónuupplýsinga. Æskilegt má telja að ráðuneytið setji sér verklagsreglur sem taki til framangreindra atriða við gerð ytra mats á skólastarfi.

 

 

Á l i t s o r ð

Mennta- og menningarmálaráðuneytinu er heimilt að vinna með almennar persónuupplýsingar við gerð skýrslna um ytra mat í framhaldsskólum, grunnskólum og leikskólum að því marki sem nauðsynlegt er með hliðsjón af lögbundnum tilgangi matsins.

Til þess að tryggja áreiðanleika persónuupplýsinga um skráða einstaklinga skal gæta sérstakrar varúðar við skráningu matskenndra upplýsinga, svo sem upplýsinga um afstöðu annarra einstaklinga á hinum skráða.

Við ákvörðun um hvaða persónuupplýsingar sé heimilt að birta í matsskýrslunum ber ráðuneytinu að gæta að því að birting þeirra sé málefnaleg og ekki umfram það sem nauðsynlegt er, með hliðsjón af tilgangi matsins og opinberrar birtingar skýrslnanna.

Mennta- og menningarmálaráðuneytið hefur ekki sérstaka lagaheimild til vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga við gerð ytra mats í framhaldsskólum, grunnskólum og leikskólum.