Álit um heimild Hagstofunnar til öflunar starfsmannalista vegna launarannsóknar

Mál nr. 2021071464

20.6.2022

Álit

Hinn 20. júní 2022 veitti Persónuvernd eftirfarandi álit í máli nr. 2021071464:

I.
Bréfaskipti
1.
Fyrirspurn Lyfja og heilsu hf.

Hinn 6. júlí 2021 barst Persónuvernd fyrirspurn frá Lyfjum og heilsu hf. vegna beiðni frá Hagstofu Íslands um upplýsingar í þágu launarannsóknar stofnunarinnar. Í fyrirspurninni segir að fyrirtækinu sé gert skylt samkvæmt lögum að senda launaupplýsingar mánaðarlega til Hagstofunnar sem noti þær til greiningar á launum á vinnumarkaði. Heyri allir starfsmenn fyrirtækisins ásamt stjórnarmönnum og framkvæmdastjóra undir þessa löggjöf um þátttöku í launarannsókninni. Fram hafi komið í samskiptum við Hagstofuna að stofnunin óskaði eftir kennitölum og nöfnum starfsmanna, starfsheitum þeirra og tilgreiningu á deild sem þeir störfuðu í. Jafnframt væri þess óskað að í framhaldinu bærist mánaðarlega skjal með upplýsingum um laun og starfsheiti. Með þessu telji Lyf og heilsa hf. að fyrirtækið sendi persónugreinanleg gögn, en slíkt sé óheimilt án samþykkis starfsmanna samkvæmt persónuverndarlögum. Í þessu sambandi er tekið fram að vegna þeirra upplýsinga um starfsmenn sem óskað sé eftir í upphafi, þ. á m. nöfn þeirra og kennitölur, verði mjög einfalt að rekja þau gögn sem í framhaldinu séu send niður á einstaka starfsmenn. Er því óskað skriflegrar staðfestingar Persónuverndar á því að sending þessara upplýsinga sé heimil.

2.
Samskipti við Hagstofu Íslands

Með bréfi, dags. 22. júlí 2021, óskaði Persónuvernd svara frá Hagstofu Íslands um hvernig hún teldi umrædda upplýsingaöflun horfa við lögum nr. 163/2007 um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð, einkum 8. gr. þeirra laga, þess efnis að Hagstofan skuli afla nauðsynlegra hagskýrslugagna um einstaklinga og heimili úr opinberum skrám og á grundvelli stjórnsýslugagna eftir því sem kostur sé, svo og að henni sé að öðru leyti heimilt að afla persónubundinna upplýsinga beint frá einstaklingum. Tók Persónuvernd fram í þessu sambandi að miðað við orðalag þessa ákvæðis virtist það ekki gera ráð fyrir öflun upplýsinga um einstaklinga frá einkafyrirtækjum.

Svarað var með bréfi Hagstofunnar, dags. 1. september 2021. Þar segir að umrædd launarannsókn sé úrtaksrannsókn meðal lögaðila þar sem farið sé fram á að upplýsingum um launagreiðslur sé skilað mánaðarlega til Hagstofunnar með öruggum hætti. Gagnaskil séu ítarleg í þeim skilningi að beðið sé um ýmis eigindi launagreiðanda, svo sem atvinnugrein, auk eiginda starfsfólks sem fái greidd laun, t.d. starf. Jafnframt sé beðið um ítarlega sundurliðun launagreiðslna, t.d. eftir grunndagvinnulaunum, greiddum dagvinnustundum, yfirvinnugreiðslum og yfirvinnustundum. Til að gera lögaðilum þetta kleift hafi verið forrituð skilagrein í launahugbúnað sem notaður sé hérlendis og skili lögaðilar gögnum sem talnarunu í textaskjali með gerviauðkennum fyrir bæði lögaðila og starfsfólk í örugga gagnagátt Hagstofunnar. Við móttöku séu gögnin lesin inn í kerfi hennar, staðreynd og unnin áfram til hagskýrslugerðar, en gögn launarannsóknar séu grundvöllur opinberrar launatölfræði á Íslandi.

Þegar nýr lögaðili verði hluti launarannsóknar þurfi að setja inn, yfirfara og samræma flokkun ýmissa eiginda, svo sem að flokka störf í samræmi við starfaflokkunarkerfið Ístarf95. Til þess sé nauðsynlegt að fá frekari upplýsingar frá lögaðila, svo sem starfsmannalista og upplýsingar um samhengi starfa við skipurit. Þau gögn séu notuð til að fara yfir flokkun starfa í samráði við tengilið lögaðila. Sambærilega endurskoðun geti þurft að gera reglulega til að tryggja öryggi gagna. Í mörgum tilvikum sé um að ræða opinber gögn sem jafnvel geti verið aðgengileg á vef lögaðila. Aukinheldur megi nefna að við skil staðgreiðslu sé farið fram á upplýsingar um starfaflokkun hjá þeim einstaklingum sem hafi fengið staðgreiðsluskyldar greiðslur frá lögaðila. Hagstofan hafi aðgang að staðgreiðslugögnum, en gæði starfaflokkunar þar uppfylli ekki þær kröfur sem gera þurfi til launagagna þannig að niðurstöður greininga geti nýst, hvort heldur sem haglýsing eða sem undirlag fyrir kjarasamninga. Erindi Lyfja og heilsu hf. snúi að beiðni Hagstofunnar um kennitölu, nafn og starf starfsfólks. Áréttað skuli að umbeðinn starfsmannalisti hafi einvörðungu þann tilgang að styðja við samtal Hagstofunnar og Lyfja og heilsu hf. á meðan unnið sé að flokkun starfa. Upplýsingar um launagreiðslur séu ætíð ópersónugreinanlegar upplýsingar líkt og fram hafi komið.

Hagstofan óski eftir upplýsingum frá Lyfjum og heilsu hf. á grundvelli 5. gr. laga nr. 163/2007 um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð. Þar komi meðal annars fram að stofnuninni sé heimilt að krefja stjórnvöld, stofnanir, fyrirtæki og einstaklinga í atvinnurekstri um gögn og upplýsingar sem hún þarfnist til hagskýrslugerðar og sé þeim skylt að veita henni upplýsingarnar á því formi sem hún óski eftir eða um semjist og innan þeirra tímamarka sem hún ákveði. Engin takmörkun sé sett varðandi innihald upplýsinga eða hvaða hagsmuni þær geti varðað og því eðlilegt að álykta að beiðni Hagstofunnar í undirbúningi þátttöku í launarannsókn, sem og mánaðarlegar launagreiðslur lögaðila, falli undir þessa heimild. Hagstofunni sé hins vegar gert skylt að viðhafa hófsemi, sinna upplýsingaskyldum og lágmarka svarbyrði gagnaveitanda. Hönnun launarannsóknar hafi ekki síst tekið mið af því. Enn fremur sé frekari heimildarákvæði að finna í 3. gr. laga nr. 89/1989 um launavísitölu þar sem fram komi að Hagstofan skuli afla þeirra gagna sem hún telji nauðsynleg til að meta launabreytingar við gerð launavísitölu. Frekari lagalegan grundvöll vinnslunnar sé jafnframt að finna í reglugerðum um laun og launakostnað þar sem íslensk stjórnvöld hafi undirgengist að skila upplýsingum til evrópsku hagstofunnar Eurostat á grundvelli samnings um Evrópska efnahagssvæðið.

Fjallað sé um stöðu hagskýrslugerðar með ítarlegum hætti í greinargerð með frumvarpi til laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, sérstaklega í umfjöllun um 18. gr. laganna. Gagnasöfnun vegna hagskýrslugerðar falli að heimildarákvæðum 9. gr. laganna, enda sé launatölfræði mikilvæg fyrir samfélagslýsingu og kjarasamningsgerð og því nauðsynleg vegna verks sem unnið sé í þágu almannahagsmuna, sbr. 5. tölul. þeirrar greinar, en jafnframt sé hún nauðsynleg vegna lagaskyldu, sbr. 3. tölul. sömu greinar og evrópskar gerðir um laun og launakostnað. Gagnasöfnun launarannsóknar falli einnig að meginreglum um vinnslu persónuupplýsinga, sbr. 8. gr. laga nr. 90/2018. Hagstofan hafi vottað stjórnkerfi upplýsingaöryggis í samræmi við staðilinn ISO/IEC 27001:2013 og nái stjórnkerfi upplýsinga til allrar starfsemi stofnunarinnar. Gögnum launarannsóknar sé safnað á öðru auðkenni en kennitölu og sé fyllsta öryggis og trúnaðar gætt við vinnslu gagna í samræmi við kröfur staðalsins og lög og reglur sem gilda um hagskýrslugerð. Almennt gildi um upplýsingar sem Hagstofan safni til hagskýrslugerðar og snerta einstaklinga og lögaðila að farið sé með þær sem trúnaðargögn, sbr. 10. gr. laga nr. 163/2007. Hagstofan geri enn fremur ítarlegar kröfur um meðferð gagna sem teljist sérstök trúnaðargögn og eigi það við um gögn launarannsóknar. Við birtingu og miðlun hagskýrslna sé lögð áhersla á að koma í veg fyrir að rekja megi upplýsingar til einstaklinga og lögaðila. Aðeins þeir sérfræðingar sem vinni að viðkomandi rannsókn hafi aðgang að gögnunum og séu þeir bundnir þagnarskyldu og hafi undirritað trúnaðarheit. Launagögn, þ.e. upplýsingar um mánaðarlegar launagreiðslur lögaðila, innihaldi þannig ekki persónuupplýsingar, sbr. skilgreiningu þeirra í 2. tölul. 3. gr. laga nr. 90/2018, og séu þau meðhöndluð sem sérstök trúnaðargögn innan Hagstofunnar þar sem óbeinn rekjanleiki geti orðið til vegna sérstöðu starfs og launa, auk þess sem launagögn séu almennt viðkvæmar upplýsingar fyrir samkeppnisstöðu lögaðila. Hins vegar beri að líta til þess að launagreiðendur hafi fjölbreyttar opinberar skyldur og séu gagnaskil til Hagstofunnar ein þeirra. Starfsmannalisti af því tagi sem beðið sé um sem hluta af undirbúningi þátttöku í launarannsókn teljist til persónuupplýsinga en falli undir heimildir Hagstofunnar til gagnasöfnunar og sé í flestum tilvikum einskiptisaðgerð þegar lögaðili sé dreginn inn í úrtak rannsóknar.

Áréttað skuli að fyrirspurn Hagstofunnar til Lyfja og heilsu hf. snúi að beiðni um starfsmannalista til að sérfræðingar Hagstofunnar geti flokkað störf fyrirtækisins, en slíkt sé hluti af undirbúningi fyrir þátttöku í launarannsókninni. Eftir að gagnskil hefjist skili fyrirtækið einungis ópersónugreinanlegum upplýsingum.

II.
Álit Persónuverndar
1.
Gildissvið

Lög nr. 90/2018 og reglugerð (ESB) 2016/679 gilda um vinnslu persónuupplýsinga sem er sjálfvirk að hluta eða í heild og um vinnslu með öðrum aðferðum en sjálfvirkum á persónuupplýsingum sem eru eða eiga að verða hluti af skrá, sbr. 1. mgr. 4. gr. laganna. Til persónuupplýsinga teljast upplýsingar um persónugreindan eða persónugreinanlegan einstakling og telst einstaklingur persónugreinanlegur ef unnt er að persónugreina hann, beint eða óbeint, með tilvísun í auðkenni hans eða einn eða fleiri þætti sem einkennandi eru fyrir hann, sbr. 2. tölul. 3. gr. laganna og 1. tölul. 4. gr. reglugerðarinnar. Með vinnslu er átt við aðgerð eða röð aðgerða þar sem persónuupplýsingar eru unnar, hvort heldur vinnslan er sjálfvirk eða ekki, sbr. 4. tölul. 3. gr. laganna og 2. tölul. 4. gr. reglugerðarinnar.

Ljóst er að fyrirhuguð öflun Hagstofu Íslands á lista yfir nöfn og kennitölur starfsmanna Lyfja og heilsu hf., starfsheiti þeirra og tilgreiningu á deild sem þeir starfa í, felur í sér vinnslu persónuupplýsinga í framangreindum skilningi. Jafnframt er ljóst að svo lengi sem Hagstofan varðveitir slíkan lista frá fyrirtækinu ásamt launaupplýsingum, sem þaðan fást með auðkenningu eftir starfsheitum, eru þær upplýsingar að verulegu leyti persónugreinanlegar. Þá geta þær verið rekjanlegar til starfsmanna óháð umræddri skrá ef fyrir liggur opinberlega hvaða einstaklingar gegna viðkomandi starfi.

2.
Lagaumhverfi

Svo að vinna megi með persónuupplýsingar þarf ávallt að vera fullnægt einhverri af kröfum 9. gr. laga nr. 90/2018 um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, sbr. 1. mgr. 6. gr. reglugerðar (ESB) 2016/679. Af þeim geta hér einkum átt við að vinnsla sé nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila, sbr. 3. tölul. ákvæðis laganna og c-lið 1. mgr. ákvæðis reglugerðarinnar, svo og að vinnsla sé nauðsynleg vegna verks sem unnið er í þágu almannahagsmuna eða við beitingu opinbers valds sem ábyrgðaraðili fer með, sbr. 5. tölul. lagaákvæðisins og e-lið reglugerðarákvæðisins.

Ef unnið er með viðkvæmar persónuupplýsingar nægir ekki að vinnsla falli undir einhverja af kröfum 9. gr. laganna, sbr. 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar, heldur þarf þá einnig að vera fullnægt einhverri af viðbótarkröfum 1. mgr. 11. gr. laganna, sbr. 2. mgr. 9. gr. reglugerðarinnar. Í máli þessu er ekki um að ræða viðkvæmar persónuupplýsingar, sbr. skilgreiningu á slíkum upplýsingum í 3. tölul. 3. gr. laganna og 1. mgr. 9. gr. reglugerðarinnar. Þó hefur það vægi til hliðsjónar að vinna má með viðkvæmar persónuupplýsingar sé það nauðsynlegt vegna tölfræðirannsókna, enda sé persónuvernd tryggð eftir því sem við á og vinnslan fari fram á grundvelli laga sem kveði á um viðeigandi og sértækar ráðstafanir til að vernda réttindi og frelsi hins skráða, sbr. 10. tölul. ákvæðis laganna og j-lið ákvæðis reglugerðarinnar. Skal í því sambandi bent á að sérstaklega er fjallað um tölfræðirannsóknir í 162. og 163. lið formála reglugerðarinnar og er ljóst af síðarnefnda liðnum að starfsemi vegna hagskýrslugerðar er álitin falla þar undir.

Auk heimildar samkvæmt framangreindu þarf vinnsla persónuupplýsinga ávallt að fullnægja öllum grunnkröfum 1. mgr. 8. gr. laga nr. 90/2018 og 1. mgr. 5. gr. reglugerðar (ESB) 2016/679, þ. á m. að þær séu fengnar í skýrt tilgreindum, lögmætum og málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi (2. tölul. ákvæðis laganna og b-liður ákvæðis reglugerðarinnar); að þær séu nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar (3. tölul. ákvæðis laganna og c-liður ákvæðis reglugerðarinnar); og að þær séu varðveittar í því formi að ekki sé unnt að bera kennsl á skráða einstaklinga lengur en þörf krefur miðað við tilgang vinnslu (5. tölul. lagaákvæðisins og e-liður reglugerðarákvæðisins).

Við mat á því hvort vinnsla persónuupplýsinga sé heimil og samrýmist áðurnefndum grunnkröfum ber að líta til ákvæða í annarri löggjöf eins og við á hverju sinni. Eins og hér háttar til reynir þar á lög nr. 163/2007 um Hagstofu Íslands. Samkvæmt 5. gr. þeirra laga er Hagstofunni heimilt að krefja stjórnvöld, stofnanir, fyrirtæki og einstaklinga í atvinnurekstri um gögn og upplýsingar sem hún þarfnast til hagskýrslugerðar sinnar samkvæmt lögunum og er þeim skylt að veita henni upplýsingarnar á því formi sem hún óskar eftir eða um semst og innan þeirra tímamarka sem hún ákveður. Jafnframt vísast til 7. gr. laganna um heimild Hagstofunnar til öflunar upplýsinga frá fyrirtækjum og einstaklingum í atvinnurekstri um umsvif þeirra og rekstur, svo og 8. gr. laganna, þess efnis að Hagstofan skuli afla nauðsynlegra hagskýrslugagna um einstaklinga og heimili úr opinberum skrám og á grundvelli stjórnsýslugagna eftir því sem kostur er en að Hagstofunni sé að öðru leyti heimilt að afla persónubundinna upplýsinga beint frá einstaklingum. Þá ber að líta til 1. mgr. 6. gr. laganna þar sem segir meðal annars að Hagstofan skuli haga gagnasöfnun sinni á þann hátt að fyrirhöfn upplýsingagjafa við að láta í té gögn sé hófleg, svo og að hún skuli leitast við að afla gagna úr stjórnsýsluskrám og öðrum opinberum skrám og gagnasöfnum þegar því verði við komið.

Í athugasemdum við síðastnefnda ákvæðið í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 163/2007 er tekið fram að gagnasöfnun vegna hagskýrslugerðar byggist bæði á beinum könnunum meðal almennings og fyrirtækja og á stjórnsýsluupplýsingum. Með stjórnsýsluupplýsingum og stjórnsýslugögnum sé átt við upplýsingar og gögn sem stjórnvöld afli vegna stjórnsýslu sinnar og upplýsingaveitendur láta í té í því skyni. Á Norðurlöndunum sé löng hefð fyrir því að hagnýta stjórnsýslugögn til hagskýrslugerðar og sé það gert í ríkum mæli hér á landi. Þá segir meðal annars að þessi aðferð til öflunar hagskýrslugagna sé afar mikilvæg í litlum ríkjum. Hún sé sérstaklega brýn hér á landi vegna smæðar þjóðfélagsins og mikils kostnaðar af því að afla upplýsinga með könnunum og fyrirspurnum meðal fyrirtækja og almennings. Nefna megi þrjár meginástæður fyrir því að takmarka notkun beinna kannana meðal einstaklinga og fyrirtækja hér á landi, þ.e. að upplýsingagjöf krefjist óhjákvæmilega vinnu og tíma af þeim sem láta upplýsingar í té og ætti það því að vera keppikefli að hafa sem mest hóf á beinni gagnasöfnun og leita ekki eftir sömu eða svipuðum upplýsingum og hafa þegar verið látnar í té til stjórnvalda; að fjöldi gagnaveitenda sem úrtaksathuganir og aðrar beinar kannanir beinist að verði hlutfallslega miklum mun meiri hér á landi en í stærri ríkjum og kostnaður við þessar aðferðir við gagnasöfnun verði að sama skapi meiri; svo og að í litlum ríkjum verði miklum mun oftar að leita til sömu fyrirtækja og einstaklinga en í stórum ríkjum, en það auki líkur á að fyrirtæki og almenningur þreytist á því að láta í té upplýsingar. Til þessa er vísað í athugasemdum við 8. gr. frumvarpsins, sbr. sama ákvæði laga nr. 163/2007, en þar segir að í ákvæðinu sé enn lögð áhersla á notkun stjórnsýslugagna, bæði til að draga úr fyrirhöfn einstaklinga við að láta í té upplýsingar og til að hvetja til samnýtingar á gögnum opinberra stofnana til stjórnsýsluþarfa og hagskýrslugerðar.

Líta má til þess í tengslum við framangreindar frumvarpsathugasemdir að samkvæmt 1. mgr. 92. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt ber öllum sem hafa menn í þjónustu sinni og greiða þeim endurgjald fyrir starfa að afhenda ríkisskattstjóra skýrslu þar að lútandi ókeypis og í því formi sem ríkisskattstjóri ákveður. Þá má líta til þess að við tölfræðilega úrvinnslu og hagskýrslugerð er Hagstofunni heimilt að tengja saman eigin skrár og skrár frá öðrum aðilum með upplýsingum um einstaklinga og lögaðila á grundvelli kennitölu eða annars auðkennis, sbr. 9. gr. laga nr. 163/2007.

3.
Niðurstaða

Eins og að framan er rakið mælir 8. gr. laga nr. 163/2007 fyrir um að hagskýrslugagna um einstaklinga skuli Hagstofa Íslands afla úr opinberum skrám og stjórnsýslugögnum eftir því sem kostur er en ella sé heimilt að afla persónubundinna upplýsinga frá viðkomandi einstaklingum sjálfum. Í 5. og 7. gr. laganna er að finna heimild til að afla upplýsinga frá fyrirtækjum í atvinnurekstri og eru persónubundnar upplýsingar um einstaklinga, sem starfa hjá þeim, ekki nefndar í því sambandi. Þær frumvarpsathugasemdir sem fyrr eru raktar bera skýrlega með sér þann vilja löggjafans að upplýsingar, sem Hagstofan nýtir vegna hagskýrslugerðar, skuli sem frekast megi verða fengnar úr opinberum skrám til að íþyngja meðal annars fyrirtækjum sem minnst. Í ljósi þessa verður að gagnálykta frá 8. gr. laganna á þann veg að í samræmi við orðalag ákvæðisins verði persónubundinna upplýsinga, sem unnið verði með í umræddu skyni, ekki aflað hjá fyrirtækjum og að þess í stað verði að leita þeirra úr opinberum skrám og stjórnsýslugögnum, séu þær aðgengilegar þar, en ella frá hlutaðeigandi einstaklingum sjálfum.

Leggja verður til grundvallar að starfsmannalisti með nöfnum og kennitölum, ásamt starfsheitum og tilgreiningu á deild viðkomandi, hafi að geyma persónubundnar upplýsingar samkvæmt 8. gr. laga nr. 163/2007. Fyrrnefnd heimildarákvæði 3. og 5. tölul. 9. gr. laga nr. 90/2018, sbr. c- og e-lið 1. mgr. 6. gr. reglugerðar (ESB) 2016/679, geta ekki átt við um vinnslu sem fellur utan lögbundinna heimilda stjórnvalds, sbr. einnig áskilnað um lögmæti í 1. tölul. 1. mgr. 8. gr. laganna og a-lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Af því leiðir að umrædd heimildarákvæði geta ekki átt við um ráðgerða öflun Hagstofunnar á starfsmannalista frá Lyfjum og heilsu hf. í þágu launarannsóknar, en auk þess verður ekki séð að aðrar heimildir samkvæmt 9. gr. laganna og 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar geti rennt stoðum þar undir. Er því niðurstaða Persónuverndar sú að heimild bresti til öflunar upplýsinganna samkvæmt lögunum og reglugerðinni.

Á l i t s o r ð:

Fyrirhuguð öflun Hagstofu Íslands á starfsmannalista frá Lyfjum og heilsu hf. í þágu launarannsóknar brestur heimild samkvæmt lögum nr. 90/2018 og reglugerð (ESB) 2016/679.

 

Í Persónuvernd, 20. júní 2022

Ólafur Garðarsson 

formaður

Sindri M. Stephensen                Vilhelmína Haraldsdóttir

Þorvarður Kári Ólafsson