Álit um miðlun tiltekinna stjórnvalda á persónuupplýsingum um heilbrigðisstarfsmenn til embættis landlæknis

Mál nr. 2020092340

27.11.2020

Álit

Hinn 24. nóvember 2020 samþykkti Persónuvernd svohljóðandi álit í máli nr. 2020092340:

I.

Málsmeðferð

1.

Tildrög máls

Hinn 10. september 2020 barst Persónuvernd erindi embættis landlæknis, dags. s.d. Í erindinu er óskað álits Persónuverndar á því hvort heilbrigðisstofnunum og öðrum opinberum stofnunum, þ. á m. lögreglunni, ákæruvaldinu, barnaverndarnefndum og dómstólum, sé heimilt á grundvelli laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga nr. 90/2018 að veita embættinu upplýsingar um heilbrigðisstarfsmenn. Nánar tiltekið upplýsingar um grun um að heilbrigðisstarfsmaður hafi gerst brotlegur við lög, hann hafi brotið alvarlega af sér í starfi, hvort vafi sé talin leika á um hæfi hans eða hvort aðstæður séu með þeim hætti að þær geti haft í för með sér að öryggi sjúklinga sé ógnað.

Í erindinu er vísað til þess að samkvæmt lögum um landlækni og lýðheilsu nr. 41/2007 hafi landlæknir eftirlit með heilbrigðisstarfsmönnum og fylgist með að þeir fari að ákvæðum heilbrigðislöggjafar og ákvæðum annarra laga og stjórnvaldsfyrirmæla eftir því sem við eigi, sbr. nánar III. kafla tilvitnaðra laga þar sem fjallað er um eftirlitsúrræði landlæknis. Þá segir að séu fyrrgreindar aðstæður uppi sé mikilvægt að embætti landlæknis berist vitneskja um slíkt svo að það geti sinnt eftirlitsskyldu sinni í þágu almannahagsmuna. Tilefni álitsbeiðninnar sé sá fjöldi mála þar sem embætti landlæknis hafi óskað persónuupplýsinga hjá embættum, dómstólum og stofnunum en viðkomandi aðilar hafi ekki talið sig hafa heimildir til þess að miðla viðkvæmum upplýsingum eða upplýsingum um refsiverðan verknað heilbrigðisstarfsmanna til embættisins. Þá kemur fram að barnaverndarnefndir telji að þagnarskylda barnaverndarlaga nr. 80/2002 standi því í vegi að nefndirnar miðli til embættis landlæknis persónuupplýsingum heilbrigðisstarfsmanna sem til rannsóknar séu hjá þeim.

II.

Forsendur og niðurstaða

1.

Gildissvið – Ábyrgðaraðili

Gildissvið laga nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, og reglugerðar (ESB) 2016/679 (hér eftir reglugerðin), sbr. 1. mgr. 4. gr. laganna, og þar með valdsvið Persónuverndar, sbr. 1. mgr. 39. gr. laganna, nær til vinnslu persónuupplýsinga sem er sjálfvirk að hluta eða í heild og vinnslu með öðrum aðferðum en sjálfvirkum á persónuupplýsingum sem eru eða eiga að verða hluti af skrá.

Til persónuupplýsinga teljast upplýsingar um persónugreindan eða persónugreinanlegan einstakling og telst einstaklingur persónugreinanlegur ef unnt er að persónugreina hann, beint eða óbeint, með tilvísun í auðkenni hans eða einn eða fleiri þætti sem einkennandi eru fyrir hann, sbr. 2. tölul. 3. gr. laganna og 1. tölul. 4. gr. reglugerðarinnar.

Með vinnslu er átt við aðgerð eða röð aðgerða þar sem persónuupplýsingar eru unnar, hvort heldur vinnslan er sjálfvirk eða ekki, sbr. 4. tölul. 3. gr. laganna og 2. tölul. 4. gr. reglugerðarinnar.

Mál þetta lýtur að miðlun opinberra aðila, þ. á m. dómstóla, á persónuupplýsingum heilbrigðis­starfsmanna til embættis landlæknis, þ. á m. upplýsingum um refsiverða háttsemi og viðkvæmum persónuupplýsingum. Í því sambandi skal tekið fram að lög nr. 90/2018 gilda ekki um vinnslu persónuupplýsinga sem fer fram þegar dómstólar fara með dómsvald sitt, sbr. 4. mgr. 4. gr. laganna, og með vísan til ákvæða stjórnarskrár um þrískiptingu ríkisvalds eru rík takmörk sett við því að hvaða marki Persónuvernd, sem handhafi framkvæmdarvalds, geti hlutast til um mál sem eru á forræði annarra sjálfstæðra handhafa ríkisvaldsins, Alþingis og dómstóla. Sú miðlun frá dómstólum til embættis landlæknis sem hér um ræðir teldist hins vegar ekki þáttur í beitingu dómsvalds og á þessi undantekning frá gildissviði laganna því ekki við í máli þessu.

Að þessu og öðru framangreindu virtu, svo og með hliðsjón af fyrrgreindum ákvæðum, varðar mál þetta vinnslu persónuupplýsinga í skilningi laga nr. 90/2018 og reglugerðarinnar sem fellur undir valdsvið Persónuverndar.

Um vinnslu persónuupplýsinga hjá lögbærum yfirvöldum sem fram fer í löggæslutilgangi fer ekki eftir lögum nr. 90/2018 heldur lögum nr. 75/2019, um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi, en Persónuvernd annast eftirlit með framkvæmd þeirra laga, sbr. 1. mgr. 30. gr. laganna. Lögbært yfirvald í skilningi laganna er skilgreint sem opinbert yfirvald sem ber ábyrgð á eða er falið það hlutverk að lögum að koma í veg fyrir, rannsaka, koma upp um eða saksækja fyrir refsiverð brot eða fullnægja refsiviðurlögum, sbr. 11. tölul. 2. gr. laganna. Í erindi embættis landlæknis kemur fram að lögregla og héraðssaksóknari séu meðal þeirra aðila sem landlæknir óskar að afla upplýsinga frá, en samkvæmt 11. tölul. 2. mgr. laga nr. 75/2019 teljast fyrrgreindir aðilar lögbært yfirvald. Þess má geta að sérstaklega er tilgreint að dómstólar teljast ekki lögbært yfirvald samkvæmt lögunum, en eins og fyrr greinir myndi umrædd miðlun frá dómstólum falla undir lög nr. 90/2018.

Þegar litið er til framangreinds er ljóst að í máli þessu ræðir um meðferð persónuupplýsinga í skilningi laga nr. 75/2019 sem fellur undir valdsvið Persónuverndar.

Sá sem ber ábyrgð á að vinnsla persónuupplýsinga samrýmist lögum nr. 90/2018, reglugerðinni og lögum nr. 75/2019 er nefndur ábyrgðaraðili. Samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga nr. 90/2018 og 7. tölul. 4. gr. reglugerðarinnar er þar átt við einstakling, lögaðila, stjórnvald eða annan aðila sem ákveður, einn eða í samvinnu við aðra, tilgang og aðferðir við vinnslu persónuupplýsinga. Þá kemur fram í 4. tölul. 2. gr. laga nr. 75/2019 að með ábyrgðaraðila samkvæmt þeim lögum er átt við lögbært yfirvald sem ákvarðar, eitt eða í samvinnu við aðra, tilgang og aðferðir við vinnslu persónuupplýsinga. Eins og hér háttar til telst embætti landlæknis ábyrgt fyrir móttöku og eftirfarandi vinnslu persónuupplýsinganna. Þeir opinberu aðilar, sem miðla persónuupplýsingum heilbrigðisstarfsmanna til embættisins teljast ábyrgir fyrir þeirri miðlun. Með vísan til þess er um tvo sjálfstæða ábyrgðaraðila að ræða.

2.

Lögmæti vinnslu

2.1

Öll vinnsla persónuupplýsinga, í þessu tilviki miðlun upplýsinga til landlæknis, verður að falla undir eitthvert af heimildarákvæðum 9. gr. laga nr. 90/2018. Má þar nefna að vinnsla er heimil sé hún nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila, sbr. 3. tölul. þeirrar greinar, eða vegna verks sem unnið er í þágu almannahagsmuna eða við beitingu opinbers valds sem ábyrgðaraðili fer með, sbr. 5. tölul. sömu greinar. Í tengslum við þann tölulið skal tekið fram að miðlun upplýsinga frá opinberum aðilum til embættis landlæknis teldist ekki fela í sér beitingu opinbers valds af hálfu hlutaðeigandi aðila. Þess í stað teldist það fela í sér beitingu opinbers valds af hálfu embættisins að kalla eftir upplýsingum innan þess ramma sem lög heimila. Að öðru leyti geta umræddir töluliðir átt við miðlun hlutaðeigandi aðila á upplýsingum til embættisins.

Auk heimildar samkvæmt 9. gr. laga nr. 90/2018 verður vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga að samrýmast einhverju af viðbótarskilyrðum 1. mgr. 11. gr. laganna. Samkvæmt b-lið 3. tölul. 3. gr. laganna eru heilsufarsupplýsingar sem og upplýsingar um lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, viðkvæmar. Eins og hér háttar til kemur þá til skoðunar 1. tölul. 1. mgr. 11. gr. um heimild til vinnslu á grundvelli ótvíræðs samþykkis, svo og 6. tölul. 1. mgr. 11. gr., þess efnis að vinna megi með viðkvæmar persónuupplýsingar sé sé það nauðsynlegt til að unnt sé að stofna, hafa uppi eða verja réttarkröfur. Einnig kemur til skoðunar 7. tölul. 1. mgr. 11. gr., þess efnis að vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga sé heimil sé hún nauðsynleg, af ástæðum sem varða verulega almannahagsmuni, og fari fram á grundvelli laga sem kveða á um viðeigandi og sértækar ráðstafanir til að vernda grundvallarréttindi og hagsmuni hins skráða. Þá kemur til skoðunar 8. tölul. 1. mgr. 11. gr., þess efnis að vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga sé heimil sé hún nauðsynleg til að unnt sé að fyrirbyggja sjúkdóma eða vegna atvinnusjúkdómalækninga, til að meta vinnufærni starfsmanns, greina sjúkdóma og veita umönnun eða meðferð á sviði heilbrigðis eða félagsþjónustu og fyrir henni sé sérstök lagaheimild, enda sé hún framkvæmd af starfsmanni slíkrar þjónustu sem bundin er þagnarskyldu. Loks kemur til skoðunar 9. tölul. 1. mgr. 11. gr., þess efnis að slík vinnsla sé heimil sé hún nauðsynleg af ástæðum er varða almannahagsmuni á sviði lýðheilsu, svo sem til að verjast alvarlegum heilsufarsógnum sem ná yfir landamæri eða tryggja gæði og öryggi heilbrigðisþjónustu og lyfja eða lækningatækja, og fari fram á grundvelli laga sem kveða á um viðeigandi og sértækar ráðstafanir til að vernda grundvallarréttindi og hagsmuni hins skráða.

2.2

Heimild til miðlunar persónuupplýsinga til embættis landlæknis samkvæmt öðrum lögum

Við mat á heimild til vinnslu persónuupplýsinga verður einnig að líta til ákvæða í öðrum lögum sem við eiga hverju sinni. Í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 41/2007 segir að landlæknir skuli hafa reglubundið eftirlit með því að heilbrigðisþjónusta sem veitt er hér á landi uppfylli faglegar kröfur og ákvæði heilbrigðislöggjafar á hverjum tíma. Landlæknir hafi heimild til þess að krefja heilbrigðisstarfsmenn, heilbrigðisstofnanir og aðra sem veita heilbrigðisþjónustu um upplýsingar og gögn sem hann telji nauðsynleg til að sinna eftirlitshlutverki sínu og sé þeim skylt að verða við slíkri kröfu. Landlæknir skuli eiga greiðan aðgang að heilbrigðisstofnunum og starfstofum heilbrigðisstarfsmanna til eftirlits samkvæmt lögunum. Í 10. gr. laganna kemur fram að þeir sem veita heilbrigðisþjónustu skuli tilkynna landlækni um óvænt atvik, að veita skuli honum þær upplýsingar og gögn sem hann telur nauðsynleg við rannsókn slíkra atvika, sem valdið hafa eða hefðu getað valdið sjúklingi alvarlegu tjóni, svo og að hann skuli eiga greiðan aðgang að heilbrigðisstofnunum og starfstofum heilbrigðisstarfsmanna í þágu rannsókna. Samkvæmt framangreindu er ljóst að landlæknir hefur ríkar heimildir til þess að krefja heilbrigðisstarfsmenn, heilbrigðisstofnanir og aðra sem veita heilbrigðisþjónustu um upplýsingar og gögn sem hann telur nauðsynleg til að sinna eftirlitshlutverki sínu og að þeim er skylt að verða við kröfu hans. Þá er ljóst að þar sem starfsmenn kunna einir að vera vitni að atvikum er lúta að öryggi sjúklinga kann landlækni að vera nauðsynlegt að afla upplýsinga um málsatvik hjá aðilum heilbrigðisþjónustunnar. Því telur Persónuvernd að miðlun heilbrigðisstofnana og annarra er veita heilbrigðisþjónustu á almennum persónuupplýsingum um heilbrigðisstarfsmenn í þágu eftirlits landlæknis geti átt stoð í 3. tölul. 9. gr. laga nr. 90/2018.

Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 41/2007 um landlækni og lýðheilsu segir einnig að landlæknir hafi eftirlit með störfum heilbrigðisstarfsmanna og fylgist með því að þeir fari að ákvæðum heilbrigðislöggjafar og ákvæðum annarra laga og stjórnvaldsfyrirmæla eftir því sem við eigi. Í 2. mgr. sama ákvæðis kemur fram að landlæknir geti krafist þess að heilbrigðisstarfsmaður gangist undir rannsókn sérfræðinga telji hann það nauðsynlegt til að meta hvort hann sé hæfur til að gegna starfi sínu. Leiki grunur á um að heilbrigðisstarfsmaður sé undir áhrifum áfengis eða annarra vímuefna við störf sín sé landlækni heimilt að krefjast þess að hann gangist þegar í stað undir nauðsynlegar rannsóknir til að ganga úr skugga um hvort svo sé. Í 15. gr. laga nr. 41/2007 er fjallað um sviptingu og brottfall starfsleyfis. Þar segir m.a. að landlæknir geti svipt heilbrigðisstarfsmann starfsleyfi ef viðkomandi er talinn ófær um að gegna starfi sínu svo forsvaranlegt sé, svo sem vegna alvarlegra andlegra erfiðleika, andlegs eða líkamlegs heilsubrests, neyslu fíkniefna eða sambærilegra efna, misnotkunar áfengis eða skorts á faglegri hæfni. Sama gildi ef heilbrigðisstarfsmaður brýtur alvarlega gegn starfsskyldum sínum, sýni hann alvarlegt hirðuleysi í störfum sínum eða með öðru atferli sem fer í bága við lög. Þá sé landlækni heimilt að svipta heilbrigðisstarfsmann starfsleyfi þegar í stað þar til endanleg ákvörðun í málinu hefur verið tekin, séu ríkar ástæður til að ætla að skilyrði fyrir sviptingu starfsleyfis séu fyrir hendi og að töf á sviptingu geti haft í för með sér hættu fyrir sjúklinga, sbr. 5. mgr. 15. gr. laga nr. 41/2007. Í athugasemdum við 15. gr. í greinargerð með frumvarpi er varð að lögum nr. 41/2007 kemur fram að ekki er um að ræða tæmandi talningu á ástæðum sem valdið geta því að heilbrigðisstarfsmaður sé talinn ófær um að stunda starf sitt svo forsvaranlegt sé eða að brot sé þess eðlis að það teljist sérstaklega ósamboðið viðkomandi heilbrigðisstétt og verður því eftir atvikum að meta það í hverju tilviki fyrir sig. Fram kemur að brýnt þykir að til staðar sé heimild til að grípa til skjótra aðgerða í einstökum tilvikum til verndar sjúklingum.

Ákvörðun embættis landlæknis um að svipta heilbrigðisstarfsmann starfsleyfi, tímabundið, að fullu eða til bráðabirgða, er stjórnvaldákvörðun í skilningi sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (hér eftir nefnd stjórnsýslulög). Um málsmeðferð við töku slíkrar ákvörðunar fer samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga, sbr. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 41/2007. Áður en hægt er að taka stjórnvaldsákvörðun í máli verður að undirbúa málið og rannsaka með það að markmiði að afla nauðsynlegra upplýsinga um málsatvik. Í rannsóknarreglunni felst m.a. sú skylda stjórnvalds að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Í greinargerð með frumvarpi sem varð að stjórnsýslulögum segir um rannsóknarreglu 10. gr. m.a. að það fari eftir eðli stjórnsýslumáls, svo og réttarheimild þeirri sem verður grundvöllur ákvörðunar, hvaða upplýsinga stjórnvald þarf sjálft að afla svo að rannsókn máls teljist fullnægjandi. Mál telst nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem eru nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um nánari afmörkun verður m.a. að líta til þess hversu mikilvægt málið er og hversu nauðsynlegt það er að taka skjóta ákvörðun í málinu. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar, sem búa að baki ákvörðun, séu sannar og réttar. Svipting opinbers starfsleyfis telst verulega íþyngjandi ákvörðun um réttindi manna til að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa sem varin eru í 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands og getur einnig skert eignarréttindi manna sem verndar njóta samkvæmt 1.mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Því er einkar mikilvægt að slík ákvörðun byggi á fullnægjandi og réttum upplýsingum. Við rannsókn máls kann landlækni því að vera nauðsynlegt að afla upplýsinga um viðkomandi heilbrigðisstarfsmann hjá opinberum aðilum, enda geta þær haft verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins.

Samkvæmt lögum nr. 90/2018 og reglugerð (ESB) 2016/679 eru upplýsingar um refsiverðan verknað almennar persónuupplýsingar. Vegna sérstaks eðlis slíkra upplýsinga eru þó gerðar ríkari kröfur til heimilda fyrir vinnslu þeirra og auk einhvers skilyrða 9. gr. laga nr. 90/2018 þarf hún því einnig að uppfylla eitthvert sérstakra viðbótarskilyrða er fram koma í 12. gr. laganna. Í 3. tölul. 2. mgr. 12. gr. kemur fram að stjórnvöld mega ekki miðla upplýsingum um refsiverða háttsemi nema því aðeins að miðlunin sé nauðsynleg í þágu lögbundinna verkefna viðkomandi stjórnvalds eða til að unnt sé að taka stjórnvaldsákvörðun. Fyrir liggur að hluti lögbundinna verkefna embættis landlæknis er að hafa eftirlit með heilbrigðisstarfsmönnum. Liður í því eftirliti er að svipta þá heilbrigðisstarfsmenn starfsleyfi sem ekki teljast hæfir til að sinna starfi sínu, sbr. 15. gr. laga nr. 41/2007. Því telur Persónuvernd að miðlun opinberra aðila á almennum persónuupplýsingum um heilbrigðisstarfsmenn, þ. á m. um refsiverða háttsemi, til embættis landlæknis geti átt stoð í 5. tölul. 9. gr., sbr. 3. tölul. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 90/2018.

2.3

Miðlun viðkvæmra persónuupplýsinga til embættis landlæknis

Auk þess að uppfylla eitthvert skilyrða 9. gr. laga nr. 90/2018 þarf vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga að samrýmast einhverju af viðbótarskilyrðum 1. mgr. 11. gr. laganna. Af álitsbeiðni embættis landlæknis má ráða að fyrirhugað sé að vinna með viðkvæmar persónuupplýsingar, þ. á m. upplýsingar um heilsuhagi og meinta vímuefnanotkun heilbrigðisstarfsmanna, í tengslum við eftirlit embættisins með þeim.

Ljóst er að vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga, í þessu tilviki miðlun þeirra til landlæknis, getur stuðst við afdráttarlaust samþykki fyrir vinnslunni, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 90/2018, enda sé um að ræða óþvingaða, sértæka, upplýsta og ótvíræða viljayfirlýsingu hins skráða um að hann samþykki, með yfirlýsingu eða ótvíræðri staðfestingu, vinnslu persónuupplýsinga um sig. Að mati Persónuverndar er þó ólíklegt að hægt sé að styðjast við samþykki, eins og hér háttar til, þar sem hinn skráði er ekki í þeirri aðstöðu að geta veitt frjálst og óháð samþykki fyrir vinnslunni.

Jafnframt segir í 6. tölul. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 90/2018, að vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga sé heimil sé hún nauðsynleg til að unnt sé að stofna, hafa uppi eða verja réttarkröfur. Í athugasemdum við 6. tölul. í greinargerð sem fylgdi frumvarpi því er varð að lögum nr. 90/2018 segir m.a. í þessu sambandi að vinnuveitanda geti t.d. verið nauðsynlegt að vinna upplýsingar um heilsufar starfsmanns til að geta sýnt fram á lögmætar forsendur fyrir uppsögn. Það sé ekki skilyrði að málið verði lagt fyrir dómstóla heldur nægi að vinnslan sé nauðsynleg til að styðja kröfu fullnægjandi rökum. Vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga í þessum tilgangi teljist hins vegar því aðeins vera lögleg að krafan verði hvorki afmörkuð né staðreynd með öðrum hætti. Í niðurlagi 52. liðar formála reglugerðarinnar er vísað til þess að vinnsla upplýsinga vegna slíkra krafna getur farið fram hvort heldur er á vegum dómstóls, við stjórnsýslumeðferð eða við málsmeðferð utan réttar. Starfsskilyrði heilbrigðisstarfsmanns til að vinna við heilbrigðisþjónustu er að hafa hlotið leyfi landlæknis til að nota starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar, sbr. 4. gr. laga nr. 34/2012. Eins og fyrr er rakið getur landlæknir aðeins tekið þá íþyngjandi ákvörðun, sem starfsleyfissvipting heilbrigðisstarfsmanns er, að málið sé að fullu rannsakað og upplýst. Til þess að staðreyna atvik máls með fullnægjandi hætti og styðja kröfu um starfsleyfissviptingu kann landlækni því að vera nauðsynlegt að afla upplýsinga um hina meintu háttsemi starfsmannsins hjá heilbrigðisþjónustunni eða opinberum aðilum. Persónuvernd telur því að miðlun viðkvæmra persónuupplýsinga um heilbrigðisstarfsmann til þess að styðja hugsanlega kröfu um starfsleyfissviptingu geti átt stoð í 6. tölul. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 90/2018.

Eins og áður segir getur vinnsla einnig verið heimil sé hún nauðsynleg, af ástæðum sem varða verulega almannahagsmuni, og fari fram á grundvelli laga sem kveða á um viðeigandi og sértækar ráðstafanir til að vernda grundvallarréttindi og hagsmuni hins skráða, sbr. 7. tölul. 11. gr. laga nr. 90/2018. Í 1. gr. laga nr. 41/2007 segir að markmið laganna sé að stuðla að heilbrigði landsmanna, m.a. með því að efla lýðheilsustarf og tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og stuðla að því að lýðheilsustarf og heilbrigðisþjónusta byggist á bestu þekkingu og reynslu á hverjum tíma. Eins og fram er komið er eitt af hlutverkum embættis landlæknis að hafa eftirlit með heilbrigðisstarfsmönnum og tryggja þannig gæði og öryggi í heilbrigðisþjónustu á Íslandi. Eftirlitshlutverk landlæknis varðar þannig verulega almannahagsmuni. Eins og fram er komið fer málsmeðferð við töku ákvörðunar um sviptingu starfsleyfis eða takmörkun þess samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga. Í stjórnsýslulögum eru ákvæði sem kveða á um sértæka vernd grundvallaréttinda og hagsmuna einstaklinga sem stjórnvaldsákvörðun beinist að. Má þar nefna rannsóknarreglu 10. gr., jafnræðisreglu 11. gr., meðalhófsreglu 12. gr., regluna um andmælarétt samkvæmt 13. gr., regluna um tilkynningarskyldu stjórnvalds um að mál sé til meðferðar samkvæmt 14. gr. og regluna um upplýsingarétt samkvæmt 15. gr. Af framangreindu telur Persónuvernd að skilyrði 7. tölul. 1. mgr. 11. gr. kunni að vera uppfyllt við vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga í þeim tilgangi að hafa eftirlit með heilbrigðisstarfsmönnum í almannaþágu. Um nauðsyn slíkrar vinnslu vísast til umfjöllunar um 6. tölul. 1. mgr. 11. gr. hér að framan.

Samkvæmt 8. tölul. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 90/2018 er vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga heimil sé hún nauðsynleg til að unnt sé að fyrirbyggja sjúkdóma eða vegna atvinnusjúkdómalækninga, til að meta vinnufærni starfsmanns, greina sjúkdóma og veita umönnun eða meðferð á sviði heilbrigðis- eða félagsþjónustu þegar fyrir henni er sérstök lagaheimild, enda sé hún framkvæmd af starfsmanni slíkrar þjónustu sem bundinn er þagnarskyldu. Eins og fram hefur komið er það lögbundið hlutverk landlæknis að hafa eftirlit með heilbrigðisstarfsmönnum og meta í því skyni vinnufærni þeirra, sbr. 14. og 15. gr. laga nr. 41/2007. Að auki segir í 21. gr. laganna að embætti landlæknis sé skylt að tilkynna sviptingu, afsal eða takmörkun starfsleyfis og sviptingu réttar til að ávísa lyfjum, sbr. 15.–17. gr. og 19. gr., til sjúkratryggingastofnunarinnar, Lyfjastofnunar, vinnuveitenda og annarra þeirra sem málið kann að varða, svo og til þeirra ríkja sem Íslandi er að þjóðarétti skylt að tilkynna um slíkt. Þá er embætti landlæknis heimilt að birta upplýsingar um takmarkanir starfsleyfa heilbrigðisstarfsmanna í því skyni að tryggja öryggi og gæði heilbrigðisþjónustu, sbr. 9. mgr. 15. gr. laga nr. 41/2007. Í ljósi framangreinds, sem og þess að þagnarskylda skv. X. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 getur ekki átt við um ákvarðanir embættis landlæknis um starfsleyfissviptingu eða takmörkun á starfsleyfi, telur Persónuvernd að umrædd vinnsla geti ekki átt stoð í 8. tölul. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 90/2018.

Samkvæmt 9. tölul. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 90/2018 er vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga heimil sé hún nauðsynleg af ástæðum er varða almannahagsmuni á sviði lýðheilsu, svo sem til að verjast alvarlegum heilsufarsógnum sem ná yfir landamæri eða tryggja gæði og öryggi heilbrigðisþjónustu og lyfja eða lækningatækja, og fari fram á grundvelli laga sem kveða á um viðeigandi og sértækar ráðstafanir til að vernda grundvallarréttindi og hagsmuni hins skráða. Í II. og III. kafla laga nr. 41/2007 um landlækni og lýðheilsu er mælt fyrir um eftirlit landlæknis með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum með það að markmiði að tryggja gæði og öryggi í heilbrigðisþjónustu. Landlæknir hefur þannig reglubundið eftirlit með því að heilbrigðisþjónusta sem veitt er hér á landi uppfylli faglegar kröfur og ákvæði heilbrigðislöggjafar á hverjum tíma. Hann heldur skrá yfir rekstraraðila í heilbrigðisþjónustu og gerir áætlun um gæðaþróun innan hennar sem miðar að því að efla gæði og öryggi heilbrigðisþjónustunnar ásamt því að stuðla að framþróun innan hennar. Auk þess skipuleggur landlæknir og heldur skrár á landsvísu um heilsufar, sjúkdóma, slys, lyfjaávísanir, fæðingar og starfsemi og árangur heilbrigðisþjónustunnar til að afla þekkingar um heilsufar og heilbrigðisþjónustu, hafa eftirlit með þjónustunni, tryggja gæði hennar og meta árangur þjónustunnar, ásamt því að nota þær við gerð áætlana um gæðaþróun í heilbrigðisþjónustu og vísindarannsóknum, sbr. 8. gr. laganna.

Í 53. lið formálsorða reglugerðar (ESB) 2016/679 segir m.a. að vinnsla sérstakra flokka persónuupplýsinga, sem þurfa að njóta aukinnar verndar, ætti aðeins að fara fram í þágu heilsutengdra markmiða þegar það er nauðsynlegt til að ná þessum markmiðum í þágu einstaklinga og samfélagsins alls, einkum í tengslum við stjórnun heilbrigðis- eða félagsþjónustu og -kerfa, þ.m.t. vinnslu slíkra upplýsinga á vegum stjórnsýslunnar og miðlægra landsbundinna heilbrigðisyfirvalda í þágu gæðastýringar, gagnaumsýslu stjórnsýslunnar og almenns eftirlits með heilbrigðis- og félagsþjónustu á lands- og staðarvísu Í 54. lið sömu formálsorða segir að vinnsla sérstakra flokka persónuupplýsinga kunni að vera nauðsynleg vegna almannahagsmuna á sviði lýðheilsu án samþykkis hins skráða. Af framangreindu er ljóst að hlutverk og tilgangur embættis landlæknis er öðru fremur að tryggja gæði og öryggi heilbrigðisþjónustu á landsvísu í almannaþágu og hafa eftirlit með henni. Þá er til þess að líta að á embætti landlæknis hvíla skyldur samkvæmt stjórnsýslulögum og má þar nefna þær málsmeðferðarreglur sem vísað er til varðandi 7. tölul. 1. mgr. 11. gr. hér að framan. Það er því mat Persónuverndar að embætti landlæknis kunni að vera nauðsynlegt að afla upplýsinga frá opinberum aðilum varðandi hæfi heilbrigðisstarfsmanna svo að embættið geti tryggt gæði og öryggi heilbrigðisþjónustu í almannaþágu.

Að framangreindu virtu telur Persónuvernd að miðlun embætta, heilbrigðisstofnana og annarra opinberra stofnana á almennum og viðkvæmum persónuupplýsingum, þ. á m. upplýsingum um refsiverða háttsemi, til embættis landlæknis, í því skyni að meta hæfi heilbrigðisstarfsmanns og taka stjórnvaldsákvörðun um starfsleyfissviptingu tímabundið, að fullu eða til bráðabirgða, geti stuðst við heimild í 3. og 5. tölul. 9. gr., sbr. 3. tölul. 2. mgr. 12. gr., sbr. einnig 1., 6., 7. og 9. tölul. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 90/2018.

Auk heimildar samkvæmt framangreindu verður vinnsla persónuupplýsinga að fullnægja öllum grunnkröfum 1. mgr. 8. gr. laga nr. 90/2018, sbr. 5. gr. reglugerðar (ESB) 2016/679. Er þar meðal annars kveðið á um að persónuupplýsingar skuli unnar með lögmætum, sanngjörnum og gagnsæjum hætti gagnvart hinum skráða (1. tölul.); að þær skuli fengnar í skýrt tilgreindum, lögmætum og málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi (2. tölul.); að þær skuli vera nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar (3. tölul.); og að þær skuli unnar með þeim hætti að viðeigandi öryggi persónuupplýsinga sé tryggt (6. tölul).

Að auki skal tekið fram að sé miðlun óheimil á grundvelli lögboðinnar þagnarskyldu víkja vinnsluheimildir samkvæmt lögum nr. 90/2018, en það hefur sérstakt vægi í tengslum við viðkvæmar persónuupplýsingar, sbr. kafla 2.5 hér á eftir.

2.4

Miðlun löggæsluyfirvalda á persónuupplýsingum til embættis landlæknis

Í álitsbeiðni embættis landlæknis kom einnig fram að það óskaði álits Persónuverndar á heimild landlæknis til að afla persónuupplýsinga um heilbrigðisstarfsmenn frá lögreglu og héraðssaksóknara. Nánar tiltekið upplýsingar um að mál heilbrigðisstarfsmanns sé til rannsóknar, stöðu þess og ákærur á hendur honum. Fram kemur í erindi landlæknis að tilgangurinn með upplýsingaöfluninni sé að landlæknir geti tekið afstöðu til málsins og gripið til viðeigandi eftirlitsúrræða og tryggt öryggi sjúklinga.

Embætti lögreglu og héraðssaksóknara eru skilgreind sem lögbær yfirvöld, sbr. 11. tölul. 2. gr. laga nr. 75/2019, og fer því um miðlun þeirra á persónuupplýsingum í löggæslutilgangi samkvæmt þeim lögum. Í 11. gr. laganna kemur m.a. fram að persónuupplýsingum sem lögbært yfirvald hefur safnað í löggæslutilgangi má miðla til annarra opinberra aðila og einkaaðila að því marki sem nauðsynlegt er til að þeir geti sinnt lögbundnum hlutverkum sínum eða gætt lögvarinna hagsmuna sinna.

Með vísan til umfjöllunar um eftirlitsskyldu embættis landlæknis með heilbrigðisstarfsmönnum og heilbrigðisþjónustu í lýðheilsutilgangi hér að framan er ljóst að eftirlit fer fram í lögbundnum tilgangi, sbr. II. og III. kafla laga nr. 41/2007, og er nauðsynlegt svo að landlæknir geti tryggt gæði heilbrigðisþjónustu og öryggi sjúklinga. Þær upplýsingar sem embætti landlæknis óskar eftir að afla frá lögregluembættum og héraðssaksóknara lúta að meintum lögbrotum heilbrigðisstarfsmanna og stöðu mála hjá lögreglu og ákæruvaldinu. Umræddra upplýsinga hafa þessir aðilar safnað í löggæslutilgangi og fer því samkvæmt 11. gr. laganna um miðlun þeirra til annarra opinberra aðila.

Líkt og áður hefur komið fram fer upplýsingaöflun embættis landlæknis fram svo að embættið geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu, þ.e. að kanna hæfi heilbrigðisstarfsmanns og taka, eftir atvikum, afstöðu til viðeigandi eftirlitsúrræða landlæknis í þágu öryggis sjúklinga. Eins og fram er komið teljast upplýsingar um refsiverða háttsemi ekki til viðkvæmra persónuupplýsinga. Persónuvernd telur samkvæmt þessu að miðlun upplýsinga frá lögbæru yfirvaldi í þágu framangreinds tilgangs um að mál heilbrigðisstarfsmanns sé til rannsóknar hjá því eða að hann sæti ákæru fyrir refsivert brot geti átt sér stoð í 11. gr. laga nr. 75/2019. Þá þarf ávallt að gæta að því að vinnslan uppfylli meginreglur 4. gr. sömu laga.

2.5

Um trúnaðar- og þagnarskyldu samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993

Í X. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. lög nr. 71/2019, er mælt fyrir um trúnaðar- og þagnarskyldu starfsmanna ríkis og sveitarfélaga. Í 1. mgr. 42. gr. þeirra laga kemur fram að hver sá sem starfar á vegum ríkis eða sveitarfélags sé bundinn þagnarskyldu um upplýsingar sem séu trúnaðarmerktar á grundvelli laga eða annarra reglna, eða þegar að öðru leyti er nauðsynlegt að halda þeim leyndum til að vernda verulega opinbera hagsmuni eða einkahagsmuni. Í 2. mgr. 41. gr. og 1. mgr. 43. gr. laganna eru undantekningar frá umræddri þagnarskyldu sem hér þarf að líta til. Annars vegar um að undir þagnarskyldu falli ekki upplýsingar um lögbrot eða aðra ámælisverða háttsemi starfsmanna stjórnvalda, sbr. 2. mgr. 41. gr. Hins vegar um að stjórnvaldi sé heimilt að miðla upplýsingum sem háðar eru þagnarskyldu til þriðja manns hafi þar til bær aðili gefið samþykki sitt til þess eða á grundvelli lagaheimildar. Af athugasemdum greinargerðar þess frumvarps, sem varð að lögum nr. 71/2019 um breytingu á stjórnsýslulögum, má ráða að undanþáguákvæði 2. mgr. 41. gr. eigi við þegar lögbrot eða ámælisverð háttsemi tengist störfum starfsmanns í þjónustu ríkisins.

Þar sem ákvæði 2. mgr. 41. gr. stjórnsýslulaga er undantekning frá meginreglu um þagnarskyldu verður að telja að skýra beri ákvæðið þröngt. Samkvæmt því tekur undanþáguákvæðið aðeins til upplýsinga sem tengjast starfi viðkomandi starfsmanna stjórnvalda. Innan þess ramma er stjórnvöldum, þ. á m. barnaverndarnefndum, heimilt að miðla upplýsingum um refsiverð brot eða aðra ámælisverða háttsemi heilbrigðisstarfsmanna en að öðru leyti ekki. Miðlun annarra persónuupplýsinga, sem falla undir skilgreiningu 1. mgr. 42. gr. laganna, þarf því að byggjast á samþykki viðkomandi eða skýrri lagaheimild, sbr. 1. mgr. 43. gr. laganna.

Leiði framangreind takmörkun þagnarskyldu X. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til þess að embætti landlæknis geti ekki aflað nauðsynlegra upplýsinga eða haft eftirlit með öllum heilbrigðisstarfsmönnum stendur það löggjafanum næst að tryggja því nauðsynlegar heimildir með ákvæðum settra laga.

Þá minnir Persónuvernd á að samkvæmt meðalhófsreglu 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 90/2018 verður þess ávallt að vera gætt að persónuupplýsingar séu nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslu. Með tilliti til eftirlitsskyldu embættis landlæknis skal upplýsingamiðlun til þess eingöngu bundin við upplýsingar sem lúta að hlutaðeigandi heilbrigðisstarfsmanni en ekki öðrum, svo sem brotaþola.

2.6

Fræðsla

Samkvæmt 2. mgr. 17. gr. laga nr. 90/2018 á hinn skráði rétt til upplýsinga um vinnslu, hvort sem persónuupplýsinga er aflað hjá honum sjálfum eða ekki, samkvæmt fyrirmælum 13.-15. gr. reglugerðar (ESB) 2016/679. Þegar persónuupplýsinga er aflað frá öðrum en hinum skráða sjálfum ber almennt að veita honum fræðslu í samræmi við 14. gr. reglugerðarinnar. Þetta á hins vegar ekki við ef lagaheimild stendur til öflunar eða miðlunar upplýsinganna, sbr. c-lið 5. mgr. 14. gr. reglugerðarinnar. Slíka lagaheimild er að finna sem fyrr segir í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 41/2007 þar sem landlækni er veitt heimild til þess að krefja heilbrigðisstarfsmenn, heilbrigðisstofnanir og aðra sem veita heilbrigðisþjónustu um upplýsingar og gögn sem hann telur nauðsynleg til að sinna eftirlitshlutverki sínu. Öflun landlæknis á persónuupplýsingum um starfsmenn heilbrigðisþjónustu frá fyrrgreindum aðilum, að því marki sem slík upplýsingaöflun rúmast innan þessa ákvæðis, yrði ekki að fræða um sérstaklega. Öðru máli getur hins vegar gegnt um upplýsingaöflun umfram það.

3.

Samandregin niðurstaða

Með vísan til framangreinds, er það álit Persónuverndar að miðlun lögbærra yfirvalda, þ.m.t. lögreglu og héraðssaksóknara, á persónuupplýsingum um heilbrigðisstarfsmann til embættis landlæknis í þágu eftirlitshlutverks þess, skv. III. kafla laga nr. 41/2007, geti stuðst við heimild í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 75/2019.

Einnig að miðlun opinberra aðila á persónuupplýsingum um heilbrigðisstarfsmenn, bæði almennum og viðkvæmum persónuupplýsingum, til embættis landlæknis í þágu eftirlitshlutverks þess, skv. III. kafla laga nr. 41/2007, geti stuðst við heimild í 3. og 5. tölul. 9. gr., sbr. 3. tölul. 2. mgr. 12. gr., sbr. einnig 1., 6., 7. og 9. tölul. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 90/2018.

Þagnarskylduákvæði X. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 geta haft þýðingu við mat á heimildum sem stjórnvöld hafa til að afla persónuupplýsinga frá öðrum stjórnvöldum. Í 1. mgr. 42. gr. er afmarkað hvenær stjórnvöld eru þagnarskyld og sé um að ræða upplýsingar sem falla þar undir er miðlun þeirra til embættis landlæknis ekki heimil nema hún falli undir undanþáguákvæði. Í því sambandi skal nefnt að samkvæmt 2. mgr. 41. gr. á þagnarskylda ekki við þegar um upplýsingar um lögbrot eða aðra ámælisvarða háttsemi starfsmanna stjórnvalda er að ræða. Persónuvernd telur ljóst að þetta ákvæði geti, í tengslum við miðlun til landlæknis, aðeins átt við þegar um er að ræða upplýsingar um lögbrot eða aðra ámælisverða háttsemi heilbrigðisstarfsmanns sem á sér stað í tengslum við störf hans í þágu ríkis eða sveitarfélags. Þegar svo er ekki reynir á 1. mgr. 43. gr. um undanþágu frá þagnarskyldu á grundvelli samþykkis eða laga. Telur Persónuvernd að 1. mgr. 7. gr. laga nr. 41/2007 veiti ekki heimild til að miðla upplýsingum utan heilbrigðisþjónustunnar sem bundnar eru þagnarskyldu til landlæknis.

Loks er vakin athygli á því að afrit af áliti þessu verður sent heilbrigðisráðuneytinu.

Í Persónuvernd, 27. nóvember 2020

Björg Thorarensen
formaður

Ólafur Garðarsson                   Björn Geirsson

Vilhelmína Haraldsdóttir                        Þorvarður Kári Ólafsson