Úrskurður um ökurita í bílum

12.11.2010

 

Úrskurður

Á fundi stjórnar Persónuverndar hinn 9. nóvember 2010 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. 2010/708:

I.

Grundvöllur máls

Málavextir og bréfaskipti

1.

Tildrög máls

Þann 26. ágúst 2010 barst Persónuvernd kvörtun frá S (hér eftir nefndur kvartandi) yfir uppsetningu ökurita í bílum Áhaldahúss Kópavogs. Í kvörtuninni sagði m.a.:

„Fyrir tæpu ári síðan var ákveðið að setja staðsetningarbúnað í þá bíla sem notaðir eru á saltvöktum í Áhaldahúsi. Um er að ræða vörubíl og annan minni bíl í þá bíla sem notaðir eru við að ryðja snjó og salta götur bæjarins, einnig var búnaðurinn settur í snjóruðningstæki verktaka sem starfar fyrir bæinn. Þetta var gert án nokkurrar kynningar/fræðslu eða samkomulags við þá starfsmenn Áhaldahússins sem hlut áttu að máli.

Fyrir fimm vikum síðan var settur staðsetningarbúnaður í bíl eins flokkstjóra og var framkvæmdin með sama hætti og fyrr greinir. Viðkomandi flokk[s]stjóri hafði verið í sumarfríi og áttaði sig á að búnaðinum hafði verið komið fyrir í bíl hans án hans vitundar. Flokkstjórinn hefur krafist þess að búnaðurinn verði fjarlægður úr bílnum en því hefur ekki verið sinnt af yfirmönnum Áhaldahússins. [...]

Af framantöldu ættu að vera hæg heimatökin að hafa eftirlit og haga verkstjórn þannig að ekki þurfi að koma til vöktunar með rafrænum hætti á flokkabílum Áhaldahússins.

Ekki hefur fengist leyfi Persónuverndar fyrir þessum búnaði sem telja verður ámælisvert og brjóti gegn lögum um persónuvernd. Af framansögðu má telja að engin þörf sé fyrir þennan búnað þar sem bílarnir eru einungis notaðir innan Kópavogs og starfsmenn í símasambandi við stjórnstöð. Verkstjórar hafa einnig góða yfirsýn yfir sína flokk[s]stjóra þar sem bænum er skipt upp í hverfi og sinnir hver flokk[s]stjóri ákveðnum bæjarhluta.

Annað sem gerð er alvarleg athugasemd við er að nokkrir starfsmenn Áhaldahússins og Tæknideildar Kópavogsbæjar geta fylgst nákvæmlega með ferðum þeirra bíla sem hafa búnaðinn í bílum sínum. Það hlýtur að teljast mjög einkennileg ráðstöfun að sumir þeirra sem hafa aðgang að upplýsingum um allar ferðir starfsmanna, hafa hvorki afskipti af verkefnum þeirra né eru þeir í beinu vinnusambandi við þá. [...]

Ökuritar hafa ekki verið tilkynntir til Persónuverndar.“

　

2.

Bréfaskipti

Með tölvubréfi, dags. 26. ágúst 2010, óskaði Persónuvernd staðfestingar á þeim skilningi sínum á kvörtuninni að hún lyti annars vegar að skorti á fræðslu til starfsmanna áður en að ökuritarnir voru settir í bílana og hins vegar að því of margir hafi haft aðgang að þeim upplýsingum sem yrðu við notkun búnaðarins. Með tölvubréfi, dags. 29. ágúst 2010, tilkynnti kvartandi að þessi skilningur á kvörtuninni væri réttur, ásamt því að hann teldi um brot á jafnræðisreglu vera að ræða þar sem staðsetningartæki væru einungis sett í valda bíla.

Með bréfi, dags. 30. ágúst 2010, gerði Persónuvernd Áhaldahúsi Kópavogs grein fyrir kvörtuninni og bauð því að koma sínum sjónarmiðum á framfæri til samræmis við 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Engin svör bárust og var erindið því ítrekað með bréfi, dags. 28. september 2010. Svarbréf Áhaldahúss Kópavogs, dags. 7. október 2010, barst stofnuninni þann 8. október sl. Þar sagði m.a.:

„Fyrir tæpu ári síðan var komið fyrir staðsetningarbúnaði í snjóruðningstækjum áhaldahúss Kópavogs. Kerfið innifelur í sér rauntímastaðsetningu ásamt mjög greinargóðum upplýsingum um aksturslag viðkomandi bifreiða. Samið var við viðurkennt fyrirtæki Sagasystem, sem m.a. hefur sett upp slíkan búnað í bifreiðar fjölda fyrirtækja sem bæði aka á þjóðvegum landsins og eingöngu innan höfuðborgarsvæðis. Í viðtölum við forsvarsmenn fyrirtækisins spurðum við að því hvort öllum reglum um persónuvernd væri hlítt og sögðu þeir það vera.

Í framhaldi var ákveðið að setja upp 3 tæki af 4 sem samið var um, í snjóruðningsbíla til reynslu, og var það gert á haustmánuðum 2009. Var öllum bílstjórum þeirra bíla tilkynnt um þetta og kom þar skýrt fram hvaða upplýsingar kæmu fram á tölvuskjám þeirra aðila sem aðgang höfðu að kerfinu. Meðal þessara bílstjóra voru [S] og [E] og hreyfðu þeir engum mótmælum þegar tækjum var komið fyrir. Fjórða tækið var síðan ákveðið að setja í gagnið í júlí sl., nánar tiltekið í flokkabíl sem [E] hefur aðalumsjón með. [E] var í fríi á þessum tíma og var afleysingaflokkstjóra tilkynnt um ísetningu tækis, en hann var einnig upplýstur um þessa hluti haustið 2009, enda einn af bílstjórum snjóruðningstækja bæjarins veturinn á undan.

Settur var límmiði í rúðu bílsins og öllum reglum fylgt mér vitanlega. Þegar [E] kom úr fríi láðist að segja honum frá þessu, en hann kom til mín nokkrum dögum eftir að hann hóf störf og kvartaði yfir því að hafa ekki verið upplýstur um málið. Ég bað [E] velvirðingar á því að hafa ekki tilkynnt honum þetta og sagði jafnframt að í athugun væri að setja slík tæki í aðra flokkabíla bæjarins. Ekki var á þessum tímapunkti neitt ákveðið um framhald málsins.

Á haustfundi allra starfsmanna Áhaldahússins var skýrt frá því að hugsanlega yrðu sett tæki í alla flokkabíla bæjarins og síðar í aðra bíla ef reynslan yrði góð af þessari tilraun. Hugsunin með þessu er að auka virkni flokkabíla, m.a. með því að beina þeim sem eru næst vettvangi til að leysa verkefni á sem hagkvæmastan hátt bæði hvað varðar akstursvegalend [...] og til að veita sem skjótasta þjónustu.

Starfsmenn sem aðgang hafa að upplýsingum sem kerfið býður uppá eru eftirtaldir: [J], yfirverkstjóri Áhaldahús Kópavogs, [G], verkstjóri Áhaldahús Kópavogs, [M], skráningarfulltrúi Áhaldahús Kópavogs, [V], þjónustufulltrúi Áhaldahús Kópavogs, [L], deildarstjóri framkvæmdadeildar Kópavogsbæjar, [B], eftirlitsverkstjóri Áhaldahús Kópavogs.

Allir þessir starfsmenn hafa með höndum eftirlit með ökutækjum áhaldahúss og verkefnum sem þeim tengjast. Nauðsynlegt er að nokkrir aðilar séu færir um að stjórna bílaflotanum með aðstoð vöktunarkerfisins, enda þurfa þeir að skiptast á og leysa hvorn annan af eftir þörfum.

Engin þessara starfsmanna hefur mér vitanlega verið staðinn að því að fara með upplýsingar sem við höfum aðgang að í sambandi við störf okkar, á annan hátt en kveðið er á í lögum um persónuvernd. Ef starfsmenn líkja þessu við persónunjósnir, er ég því algjörlega ósammála.

[...] Varðandi það í hvaða bílum þessum tækjum verður komið fyrir, var á áðurnefndum haustfundi starfsmanna eingöngu talað um flokksbíla en það tekið fram að í framtíðinni yrði þessi tilhögun höfð um alla bíla, ef reynslan yrði góð af þessari tilraun.

Síðast liðinn vetur kom vel í ljós hagræðing þess að vita staðsetningu snjóruðningstækja þar sem í flestum tilfellum, þegar íbúar hringdu og sögðust ekki komast leiðar sinnar var hægt að kalla þann bíl út sem næstur var vettvangi.

Áhaldahús Kópavogs tilkynnti Persónuvernd ekki um umrætt tilraunaverkefni þegar það fór af stað. Það stafaði af misskilningi, þar sem gengið var út frá því að fyrirtækið Saga System sæi alfarið um að tryggja að skilyrði persónuverndarlaga væru uppfyllt. [...]

Þess verður sérstaklega gætt framvegis að allir starfsmenn verði upplýstir um vöktunina í samræmi við reglur persónuverndar og að þeir sem ekki eru viðstaddir þegar umræddar kynningar fara fram fái kynningarefni í hendur áður en þeir hefja störf á viðkomandi bíl. Þess skal getið að límmiðar hafa frá upphafi verið í þeim ökutækjum sem vöktuð eru og hefði þvi´öllum notendum ökutækjanna mátt vera ljóst að í þeim voru ökuritar.“

Með svarbréfi [J] hjá Áhaldahúsi Kópavogs fylgdi einnig yfirlýsing frá fyrirtækinu SAGAsystem ehf. Þar sagði:

„Í Nóvember 2009 tókst samkomulag milli Áhaldahúss Kópavogs og SAGAsystem að það yrðu settir ökuritar í tvö ökutæki hjá Áhaldahúsi Kópavogs. [...] Í kjölfarið fór starfsmaður SAGAsystem í heimsókn til Áhaldahússins til þess að kynna og kenna þeim starfsmönnum sem unnu með upplýsingarnar hvaða upplýsingar kerfið veitti. Samkvæmt almennum vinnureglum hjá SAGAsystem þá bað sá starfsmaður um að fá að koma á fund með þeim starfsmönnum sem nota ökutækin til þess að kynna kerfið og hlutverkum hverrar kerfiseiningar. Ásamt þeim tilmælum fyrir persónuvernd [...] sem gerðar væru til vöktunar eins og þeirra sem SAGAsystem bíður upp á. Ekkert varð af þessum fundi. Á slíkum fundum þá starfsmenn fyrirtækja að þeir séu upplýstir um hvaða upplýsingum sé safnað og í hvaða tilgangi. Ráðgert er að hafa slíkan fund sem fyrst. Kópavogsbær hefur fullvissað SAGAsystem um að hver og einn starfsmaður sem hefur tiltekin ökutæki til umráða, hefur verið að fullu uppplýstur um stöðu, ástæðu og virkni kerfisin[s] sem unnið var með sl. eitt ár, að einu tilviki undanskildu.

[...]“

　

Svarbréf Áhaldahúss Kópavogs voru borin undir kvartanda með bréfi, dags. 18. ágúst 2010. Í svarbréfi kvartanda, sem barst með bréfi þann 8. nóvember s.á., dags. 4. nóvember s.á., segir m.a.:

„Ítrekað er það sem fram kom í kvörtun þess efnis að enginn kynning eða fræðsla fór fram til starfsmanna vegna hins nýja staðsetningarbúnaðar sem settur var upp haustið 2009. Þá var starfsmönnum Áhaldahúss Kópavogsbæjar, rétt eins og ráða má af svarbréfi Áhaldahúss, tilkynnt með afar handahófskenndum hætti um uppsetningu búnaðarins og jafnvel eftir að búið var að taka búnaðinn í notkun. Telst þetta skýrt brot á 3. og 10. gr. reglna nr. 837/2006 um rafræna vöktun, sbr. lög nr. 20. og 24. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd. Það er beinlínis staðfest í svarbréfi Áhaldahússins að tilkynning til starfsmanna var öll í skötulíki og engan veginn í samræmi við lög og reglur. Var hvorki skýrt kveðið á um tilgang með uppsetningu búnaðarins eða hvaða markmiðum ætlunin væri að búnaðurinn myndi skila. Þá voru engar reglur settar um vöktunina þrátt fyrir skyldu til þess m.a. skv. 10. gr. ofangreindrar reglugerðar.

Þá stoðar lítt fyrir Áhaldahúsið að bera fyrir sig þann aðila sem þeir keyptu þjónustuna af varðandi brot á tilkynningarskyldu til Persónuverndar eins og gert er í bréfi dags. 7. október 2010 enda hvílir tilkynningarskyldan á vöktunaraðilanum en ekki þeim sem útvegar búnaðinn og setur hann upp gegn greiðslu.

Búnaðurinn var settur upp í tvo bíla Áhaldahússins og urðu starfsmenn á þessum tveimur bílum þess einfaldlega áskynja eftir því sem líða tók á veturinn að akstur þeirra væri undir eftirliti auk þess sem komið hafði verið fyrir litlum límmiða á hliðarrúðu hjá ökumanni. Slíkur framgangsmáti stenst ekki þau skilyrði fyrir rafrænni vöktun varðandi tilkynningu til andlags vöktunarinnar sem reglur um rafræna vöktun og lög um persónuvernd gera áskilnað um.

Þá ber til þess að líta að uppsetning búnaðarins í þriðja bílnum (DL-J18), í júlí 2010 var gerð í engu samráði við flokksstjóra þeirrar bifreiðar heldur var búnaðurinn settur upp að honum forspurðum á meðan hann var í sumarleyfi. Er það viðurkennt í svarbréfi Áhaldahússins að svo hafi verið staðið að málum. Flokkstjóri bifreiðarinnar mótmælti uppsetningu búnaðarins í bílnum en fékk engin viðbrögð við þeim mótmælum.

Það ber að undirstrika það að staðsetningarbúnaði hefur einungis verið komið fyrir í hluta bifreiða Áhaldahússins. Þannig er það aðeins hluti starfsmanna Áhaldahússins sem sætt hefur þessu eftirliti sem rætt er um.

Þá er þeirri spurningu enn ósvarað hvort að vöktun af þessu tagi geti uppfyllt áskilnað 4.-6. gr. reglna nr. 837/2006 um rafræna vöktun um m.a. meðalhóf, skýran tilgang og að á henni sé sérstök þörf við verkstjórn á þeim verkefnum sem eftirtaldir starfsmenn Áhaldahússins hafa undir höndum. Á það eitt er bent í svarbréfi Áhaldahússins að búnaðurinn hafi sýnt fram á kosti sína með því að gera það mögulegt að kalla til þann bíl til sem næstur er því verkefni sem kallað er eftir. Verður ekki séð hverju búnaðurinn bætir við í þessum efnum þar sem bílunum er skipt á niður á skýrt afmörkuð svæði í bænum, þar sem hver flokksstjóri hefur sitt svæði og því hægur vandi að kveðja hvern bíl til verkefna af sínu svæði. Yfirleitt með nokkurra mínútna fyrirvara. Þá eru allir flokksstjórar með síma þar sem hægt er að koma skilaboðum til. Hefur sú framkvæmd verið vandalaus til fjölda ára. Þá hafa flestir flokksstjórar Áhaldahússins langan starfsaldur hjá bænum og flekklausan ökuferil og verður ekki séð að það samrýmist meðalhófi eða hafi tilgang að vakta aksturslag þeirra með þeim hætti sem rætt er um í svarbréfinu. Einnig er á það bent að röksemdir Áhaldahússins halda ekki vatni hvað þetta varðar enda ekki um neina rauntímavöktun á staðsetningarbúnaðinum að ræða svo vitað sé. Því er enginn starfsmaður sem hefur það hlutverk að fylgjast með staðsetningu áhaldabílana á hverjum tíma heldur er þetta yfirfarið eftirá.

Allt að einu er í svarbréfinu viðurkennt að brotalöm hafi verið við að tilkynningu og kynningu til starfsmanna við uppsetningu búnaðarins. Þá verður að teljast að ekki hafi enn verið færð nægilega veigamikil rök fyrir uppsetningu búnaðarins, eins og reifað hefur verið að ofan. Er því ítrekuð fyrri krafa um að viðurkennt verði að uppsetning Áhaldahúss Kópavogsbæjar á staðsetningarbúnaðinum hafi verið í andstöðu við lög um persónuvernd og reglur um rafræna vöktun. “

II.

Forsendur og niðurstaða

1.

Lög nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, gilda um sérhverja rafræna vinnslu persónuupplýsinga, sem og um handvirka vinnslu persónuupplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna.

Með hugtakinu „persónuupplýsingar“ er átt við sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar um hinn skráða, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000. Með hugtakinu „vinnsla“ er átt við sérhverja aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000. Af athugasemdum við 2. tölul. 2. gr. í því frumvarpi, sem varð að lögum nr. 77/2000, kemur fram að hver sú aðferð, sem nota má til að gera upplýsingar tiltækar, telst til vinnslu.

Samkvæmt framansögðu fellur undir úrskurðarvald Persónuverndar að leysa úr máli sem lýtur að því hvort uppsetning ökurita í bílum Áhaldahúss Kópavogs hafi samrýmst ákvæðum laga nr. 77/2000.

2.

Vinnsla persónuupplýsinga, bæði sú sem fram fer með vöktun og með öðrum aðferðum, verður ávallt að fullnægja einhverju af skilyrðum 8. gr. laga nr. 77/2000. Í því tilviki sem hér um ræðir koma til álita heimildarákvæði 1. og 7. tölul. 1. mgr. 8. gr.

Í 1. tölulið er það ákvæði að vinnsla sé heimil ef til hennar stendur ótvírætt samþykki hins skráða. Af atvikum máls þessa má ráða að hinir skráðu óku umræddum bifreiðum eftir að vöktunarbúnaður var settur í þá og þeim hafði meðal annars verið kunngjört um búnaðinn með sérstökum miðum sem voru límdir á rúður bifreiðanna. Kemur því til álita hvort þeir hafi, með því að aka bifreiðunum, samþykkt vinnsluna í verki. Hins vegar verður ekki framhjá því litið að þeir andmæltu vinnslunni og er það óumdeilt. Af þeirri ástæðu verður ekki litið svo á vinnslan verði byggð á ótvíræðu samþykki þeirra og að hún eigi sér þar með stoð í 1. tölulið 1. mgr. 8. gr.

Hins vegar segir í 7. tölul. 1. mgr. 8. gr. að heimil sé vinnsla sem er nauðsynleg í þágu lögmætra hagsmuna – nema grundvallarréttindi og frelsi hins skráða vegi þyngra. Varðandi þá hagmuni sem hér koma til álita hefur ábyrgðaraðila tilgreint að tilgangur vinnslunnar sé að auka virkni tækja og flokkabíla, m.a. með því að beina þeim sem eru staðsettir næst vettvangi þangað til að leysa verkefni á sem hagkvæmastan hátt og til að veita sem skjótasta þjónustu. Telst vinnslan því fara fram í þágu lögmætra hagsmuna í skilningi ákvæðis 7. töluliðar. Hins vegar er skilyrði að grundvallarréttindi og frelsi hins skráða vegi ekki þyngra en þessir hagsmunir. Við mat á því hvort svo sé skiptir máli að hér er annars vegar um að ræða s.k. snjóruðningstæki og hins vegar s.k. flokkabíla sem Áhaldahús Kópavogs notar og eingöngu eru nýtt sem vinnutæki, þ.e. starfsmenn nota umrædda bíla og tæki aðeins í vinnu og ekki við athafnir sem tilheyra heimilum þeirra eða einkalífi að öðru leyti. Verður því ekki séð að sú vinnsla persónuupplýsinga sem fram fer við vöktun með notkun ökurita í þessum tækjum og bílum sé í eðli sínu þannig að hún ógni grundvallarréttindum og frelsi hinna skráðu þannig að þyngra þyki vega en tilgreindir hagsmunir ábyrgðaraðila. Er það því mat Persónuverndar að umrædd vinnsla Áhaldahúss Kópavogs með notkun ökurita í flokksbílum og snjóruðningstækjum samrýmist 7. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000.

3.

Í öðru lagi er í máli þessu kvartað yfir því að ábyrgðaraðili hafi ekki rækt fræðsluskyldu sína samkvæmt 20. gr. laga nr. 77/2000. Þar segir m.a. að þegar ábyrgðaraðili aflar persónuupplýsinga hjá hinum skráða sjálfum skuli hann m.a. fræða hinn skráða um þau atriði sem hann þarf að vita, með hliðsjón af þeim sérstöku aðstæðum sem ríkja við vinnslu upplýsinganna, svo að hinn skráði geti gætt hagsmuna sinna. Í 10. gr. reglna um rafræna vöktun nr. 837/2006 er sömuleiðis að finna ákvæði um fræðslu sem veita ber þeim sem sæta rafrænni vöktun. Segir þar m.a. að þeim skuli veitt fræðsla um tilgang vöktunar, hverjir hafi eða kunni að fá aðgang að þeim upplýsingum sem safnast og hversu lengi þær verði varðveittar. Í máli þessu standa orð gegn orði um veitta fræðslu og ekki verður af gögnum máls ráðið með skýrum hætti að veitt hafi verið lögboðin fræðsla í samræmi við framangreind ákvæði. Samkvæmt almennum sönnunarreglum hvílir sönnunarbyrði um það hvort fræðsla hafi verið veitt með fullægjandi hætti á ábyrgðaraðila. Af hálfu ábyrgðaraðila hefur hvorki verið lagt fram sýnishorn fræðsluefnis né sambærileg sönnun um veitta fræðslu. Liggur þar af leiðandi ekki fyrir að að lögboðin fræðsla hafi verið veitt.

　

Ú r s k u r ð a r o r ð:

Sú vinnsla persónuupplýsinga sem fram fer með notkun ökurita í bifreið þeirri er [S] notar við vinnu sína, og er í eigu Áhaldahúss Kópavogs, er heimil en honum var ekki veitt tilskilin fræðsla um vinnsluna.