Tölvupóstskoðun Skattrannsóknarstjóra

9.12.2010

 

Ákvörðun

Hinn 7. desember 2010 tók stjórn Persónuverndar eftirfarandi ákvörðun í máli nr. 2010/1092:

I.

Erindi Skattrannsóknarstjóra

Persónuvernd hefur móttekið fyrirspurn og erindi skattrannsóknarstjóra ríkisins varðandi skoðun tölvupósta hjá embættinu í tengslum við rannsóknir á skattalagabrotum og annmarka sem því geta, að mati skattrannsóknarstjóra, fylgt að fara að reglum Persónuverndar nr. 837/2206, en í 3. mgr. 9. gr. reglnanna segir m.a. að þegar tölvupósts- eða netnotkun sé skoðuð skuli þess gætt að gera starfsmanni eða nemanda fyrst grein fyrir því og veita honum færi á að vera viðstaddur slíka skoðun.

Í tölvubréfi skattrannsóknarstjóra dags. 25. nóvember 2010 segir m.a.:

„Afritun tölvupósta við húsleitir er ein þeirra rannsóknaraðgerða sem skattrannsóknarstjóri ríkisins beitir við rannsókn mála. Í framkvæmd reynast þar oft vera upplýsingar sem gegna lykilhlutverki við að upplýsa brot. Við skoðun tölvupósta í framhaldi af húsleit hefur sú meginregla verið viðhöfð að áður en slík skoðun fer fram er viðkomandi gefinn kostur á að vera viðstaddur hana og gera eftir atvikum athugasemdir við skoðun einstakra tölvupósta.

Þeir tölvupóstar sem haldlagðir eru með þessum hætti eru oft á tíðum miklir að vöxtum. Hefur skoðun tölvupóstanna með framangreindu fyrirkomulagi því oft tekið langan tíma jafnvel svo að starfsmenn embættisins eru bundnir við þá skoðun eina vikum saman. Þá hafa verið brögð á því að sakborningar eða verjendur þeirra nýta sér þetta fyrirkomulag með því að tefja rannsókn mála óheyrilega. Jafnframt hefur þetta fyrirkomulag leitt til þess að sakborningar geta haft um það nokkuð nákvæma vitneskju hvaða gögnum skattrannsóknarstjóri muni byggja mál sitt á, og þá áður en til skýrslugjafar viðkomandi kemur hjá embættinu, sem skaðað getur rannsóknarhagsmuni. Í þessu sambandi skal á það minnt að samkvæmt 7. mgr. 103. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, skal skattrannsóknarstjóri ríkisins við rannsókn mála fara að lögum um meðferð sakamála, einkum að því er varðar réttarstöðu grunaðra manna á rannsóknarstigi. Þetta þýðir að hjá skattrannsóknarstjóra er aðilum gefin formleg réttarstaða sakbornings, skattrannsóknarstjóri skipar aðilum verjanda og um rannsóknir embættisins fer að öðru leyti eftir lögum um meðferð sakamála eftir því sem við getur átt, þ.m.t. um heimild aðila til að bera rannsóknaraðgerðir undir dóm, þ.á m. haldlagningu gagna, og um rétt aðila og verjenda hans að gögnum hjá embættinu.

Skattrannsóknarstjóri ríkisins hefur því hug á að breyta ofangreindu fyrirkomulagi, svo fremi Persónuvernd sjái því ekkert til fyrirstöðu, með því að haldlagðir tölvupóstar sæti skoðun hjá embættinu eins og hver önnur gögn sem haldlögð eru, þ.e. án viðveru sakbornings eða verjenda hans. Er það sama fyrirkomulag og viðhaft er við skoðun slíkra gagna hjá lögreglu. Eftir sem áður eru óbreyttar þær reglur embættisins að tölvupóstar er bersýnilega varða einkahagsmuni verða ekki skoðaðir, sbr. bréf embættisins til Persónuverndar, dags. 12. apríl 2002. Haldlögð tölvugögn verða geymd og skoðuð í sérstöku rými hjá embættinu sem er læst og með aðgagnskóða. Þannig er aðgangur að því rými takmarkaður og öll umferð skráð. Þá er ástæða til að árétta að starfsmenn skattrannsóknarstjóra eru bundnir ríkri þagnarskyldu, sbr. 117. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt.“

II.

Svar Persónuverndar

Samkvæmt 5. mgr. 37. gr. laga nr. 77/2000 setur Persónuvernd reglur um rafræna vöktun og vinnslu efnis sem verður til við vöktunina. Slíkar reglur hefur hún sett og eru þær nr. 837/2006. Þar segir að persónuupplýsingar sem til verða við rafræna vöktun megi aðeins nota í þágu tilgangs með söfnun þeirra og aðeins að því marki sem þess gerist þörf í þágu tilgangsins. Þær megi ekki vinna eða afhenda öðrum nema með samþykki hins skráða eða samkvæmt ákvörðun Persónuverndar. Þó megi afhenda lögreglu upplýsingar um slys eða meintan refsiverðan verknað.

Í 3. mgr. 9. gr. þeirra segir m.a. að þegar tölvupósts- eða netnotkun manna sé skoðuð skuli þess gætt að gera þeim fyrst grein fyrir því og veita þeim færi á að vera viðstaddir slíka skoðun. Hér er um almenna reglu að ræða sem t.d. á við þegar vinnuveitandi skoðar tölvupóst starfsmanns.

Við mat á því að hvaða marki framangreind regla á hins vegar við þegar skattrannsóknarstjóri skoðar tölvupósta við rannsóknir á skattalagabrotum, ber að líta til ákvæðis 103. gr. laga um tekjuskatt nr. 90/2003. Þar er fjallað um hlutverk skattrannsóknarstjóra ríkisins. Í 1. mgr. segir að skattrannsóknarstjóri ríkisins skuli hafa með höndum rannsóknir samkvæmt framangreindum lögum og lögum um aðra skatta og gjöld sem á eru lögð af ríkisskattstjóra eða honum falin framkvæmd á. Þá segir í 2. mgr. að skattrannsóknarstjóri ríkisins geti að eigin frumkvæði eða eftir kæru hafið rannsókn á hverju því atriði er varðar skatta samkvæmt lögum nr. 90/2003 eða aðra skatta og gjöld. Enn fremur segir í 5. mgr. að lögreglu sé skylt að veita skattrannsóknarstjóra ríkisins nauðsynlega aðstoð í þágu rannsókna ef aðili færist undan afhendingu bókhaldsgagna og hætta er á sakarspjöllum vegna gruns um væntanlegt undanskot gagna. Sömuleiðis er lögreglu skylt að færa til skýrslugjafar hjá skattrannsóknarstjóra ríkisins ef hann hefur að forfallalausu ekki sinnt kvaðningu þess efnis. Að lokum segir í 7. mgr. ákvæðisins að við rannsóknaraðgerðir skattrannsóknarstjóra ríkisins skuli gætt ákvæða laga um meðferð sakamála eftir því sem við getur átt, einkum varðandi réttarstöðu grunaðra manna á rannsóknarstigi.

Ákvæði 103. gr. laga nr. 90/2003 kom nýtt inn með 102. gr. A eldri laga nr. 75/1981 um tekjuskatt og eignaskatt, sbr. lög nr. 122/1993. Í nefndaráliti 1. minnihluta efnahags- og viðskiptanefndar segir:

„Í fjórða lagi er kveðið á um að tekinn sé af allur vafi um að skattrannsóknarstjóra ríkisins beri í hvívetna að gæta ákvæða laga um meðferð opinberra mála í samskiptum sínum við þá aðila sem til rannsóknar eru en þeirri reglu hefur verið fylgt í starfi hans hingað til.“

Í framangreindu ákvæði kemur því fram að við rannsóknaraðgerðir skattrannsóknarstjóra ríkisins skuli gætt ákvæða laga um meðferð sakamála eftir því sem við getur átt, einkum varðandi réttarstöðu grunaðra manna á rannsóknarstigi. Af því leiðir að í raun má, að mati Persónuverndar, líta á rannsókn skattrannsóknarstjóra sem ígildi lögreglurannsóknar á þessu sviði. Er þá til skoðunar að hvaða marki lög nr. 77/2000, og þar með reglur sem settar hafa verið á grundvelli þeirra laga, taka til vinnslunnar.

Gildissvið laga nr. 77/2000 er afmarkað í 3. gr. laganna. Í fyrri málslið 2. mgr. hennar segir að tiltekin ákvæði laganna gildi ekki um vinnslu persónuupplýsinga sem varða almannaöryggi, landvarnir, öryggi ríkisins og starfsemi ríkisins á sviði refsivörslu. Hefur löggjafinn metið vinnslu persónuupplýsinga í þágu slíkra mála þannig að sérsjónarmið gildi um hana og verja beri rannsóknarhagsmuni; hagsmuni af því að geta ljóstrað upp um mál, komið í veg fyrir afbrot og dregið úr aðsteðjandi hættu fyrir öryggi ríkisins. Meðal þeirra ákvæða sem að samkvæmt 2. mgr. 3. gr. gilda ekki um slíka vinnslu eru ákvæði 18.–21. gr. laganna um réttindi hins skráða. Þar sem umrædd regla 9. gr. reglna nr. 837/2006 lýtur að slíkum réttindum er það niðurstaða Persónuverndar að hún gildi ekki um þau tilvik þegar skattrannsóknarstjóri skoðar tölvupósta við rannsóknir á skattalagabrotum. Eru þá m.a. virt þau sérstöku réttindi sem lög um meðferð sakamála veita grunuðum mönnum á rannsóknarstigi mála.

Niðurstaða

Líta ber á rannsókn skattrannsóknarstjóra ríkisins sem ígildi lögreglurannsóknar á sviði skattamála og því á 9. gr. reglna nr. 836/2006 um rafræna vöktun, sem sett er á grundvelli 5. mgr. 37. gr. laga nr. 77/2000, ekki við þegar hann skoðar tölvupósta við rannsóknir á skattalagabrotum.