Aðgangur skattrannsóknarstjóra að úrskurðum yfirskattanefndar

28.4.2011

Álit

Hinn 7. apríl 2011 veitti stjórn Persónuverndar svohljóðandi álit í máli nr. 2011/377:

I.
Erindi yfirskattanefndar
Persónuvernd vísar til bréfs yfirskattanefndar, dags. 15. mars 2011, þar sem óskað er álits Persónuverndar á því hvort nefndinni sé heimilt að veita skattrannsóknarstjóra ríkisins aðgang að úrskurðum sínum. Í bréfinu segir:

„Samkvæmt 18. gr. laga nr. 30/1992, um yfirskattanefnd, með áorðnum breytingum, skal nefndin senda skattaðila, umboðsmanni hans og ríkisskattstjóra eintak úrskurðar eftir að hann hefur verið kveðinn upp. Í samræmi við þetta sendir yfirskattanefnd afrit af úrskurðum nefndarinnar til ríkisskattstjóra, þó ekki úrskurði í málum sem skattrannsóknarstjóri ríkisins ber undir nefndina til sektarákvörðunar, sbr. 3. mgr. 2. gr. og 22. gr. laga nr. 30/1992, en úrskurðir í slíkum málum eru á hinn bóginn sendir skattrannsóknarstjóra. Frá árinu 1999 hefur yfirskattanefnd jafnframt veitt ríkisskattstjóra aðgang að úrskurðum nefndarinnar í tölvutæku formi. Var á sínum tíma haft samráð við tölvunefnd um þetta fyrirkomulag (málsnr. tölvunefndar 99/444). Þá hefur yfirskattanefnd undanfarin ár látið embætti skattrannsóknarstjóra ríkisins í té úrskurði í skattsektarmálum í tölvutæku formi, auk pappírseintaka, en skattrannsóknarstjóri hefur birt útdrátt þeirra á vef sínum.

Samkvæmt 1. mgr. 101. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, svo sem það ákvæði hljóðaði fyrir gildistöku laga nr. 136/2009 hinn 1. janúar 2010, bar ríkisskattstjóra m.a. að kynna skattstjórum úrskurði og dóma sem kynnu að hafa þýðingu fyrir störf þeirra. Á grundvelli þessa ákvæðis mun ríkisskattstjóri hafa sent skattrannsóknarstjóra ríkisins úrskurði yfirskattanefndar í öðrum málum en skattsektarmálum. Samkvæmt upplýsingum skattrannsóknarstjóra ríkisins í bréfi til yfirskattanefndar, dags. 9. febrúar sl., hætti ríkisskattstjóri slíkri dreifingu úrskurða yfirskattanefndar á síðasta ári.

Með nýnefndu bréfi skattrannsóknarstjóra ríkisins, dags. 9. febrúar sl., fer það embætti fram á að fá úrskurði yfirskattanefndar afhenta „á tölvutæku formi eða með öðrum þeim hætti sem nefndin telur ásættanlegan“, svo sem segir í erindinu, þar sem færð eru ýmis rök fyrir því að skattrannsóknarstjóra sé nauðsynlegt að fylgjast með úrskurðaframkvæmd til að sinna hlutverki sínu við rannsókn skattalagabrota. Verða þessi rök að teljast sannfærandi.

Af þessu tilefni þykir rétt að fá álit Persónuverndar á því hvort yfirskattanefnd sé heimilt að láta úrskurði sína af hendi í tölvutæku formi til embættis skattrannsóknarstjóra ríkisins án þess að felld verði niður nöfn skattaðila og önnur persónuleg auðkenni í úrskurðum. Tekið skal fram að eðlilegt þykir að aðgangur að þessum úrskurðum verði takmarkaður við yfirmenn hjá embætti skattrannsóknarstjóra og aðra starfsmenn sem nauðsynlega þurfa slíkan aðgang.“

Hjálagt með framangreindu bréfi var afrit af erindi skattrannsóknarstjóra ríkisins til yfirskattanefndar, dags. 9. febrúar 2011, en þar segir m.a.:

„Til að skattrannsóknarstjóra sé unnt að sinna lögbundnu hlutverki sínu að rannsaka ætluð brot gegn skattalögum og hlutast til um refsimeðferð vegna þeirra hefur það grundvallarþýðingu að embættið hafi aðgang að úrskurðum æðsta úrskurðaraðila í skattstjórnsýslunni. Án slíks aðgangs er embættinu örðugt að sjá hver sé gildandi réttur í skattamálum, sem að miklu leyti mótast af afstöðu yfriskattanefndar. Má færa fyrir því rök að enn ríkari nauðsyn sé til aðgangs að þeim gögnum en áður þar sem á allra síðustu árum hefur reynt á fjölmörg álitamál sem ekki hafa fyrr verið til meðferðar í skattkerfinu. Þá hafa dómstólar vísað til úrskurða yfirskattanefndar í tilteknum álitaefnum sem gildandi rétt.“

II.
Forsendur og niðurstaða

1.
Gildissvið laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 1. mgr. 3. gr. þeirra laga, og þar með valdsvið Persónuverndar, sbr. 1. og 2. mgr. 37. gr. laganna, nær til sérhverrar rafrænnar vinnslu persónuupplýsinga, sem og handvirkrar vinnslu slíkra upplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá. Persónuupplýsingar eru sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölul. 2. gr. laganna; og vinnsla er sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. sömu greinar. Í athugasemdum við það ákvæði í því frumvarpi, sem varð að lögum nr. 77/2000, kemur fram að hver sú aðferð, sem nota má til að gera upplýsingar tiltækar, telst til vinnslu. Af þessu öllu er ljóst að mál þetta lýtur að vinnslu persónuupplýsinga sem fellur undir valdsvið Persónuverndar.

2.
Svo að vinna megi með persónuupplýsingar þarf ávallt að vera fullnægt einhverju skilyrðanna í 8. gr. laga nr. 77/2000. Í máli þessu koma þar einkum til álita 3. og 6. tölul. 1. mgr. þeirrar greinar. Samkvæmt 3. tölul. er vinnsla heimil sé hún nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila. Þá segir í 6. tölul. að vinnsla sé heimil sé hún nauðsynleg við beitingu opinbers valds.

Ef um ræðir viðkvæmar persónuupplýsingar þarf einnig að vera fullnægt einhverju viðbótarskilyrðanna fyrir vinnslu slíkra upplýsinga sem mælt er fyrir um í 9. gr. laga nr. 77/2000. Í úrskurðum yfirskattanefndar má ætla að viðkvæmar persónuupplýsingar geti komið fyrir, s.s. ef heilsufarslegir þættir skipta máli við mat á skattskyldu, sbr. c-lið 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000 þess efnis að upplýsingar um heilsuhagi séu viðkvæmar. Hér kemur þá einkum til álita 7. tölul. 1. mgr. 9. gr. þar sem segir að vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga sé heimil sé hún nauðsynleg til að krafa verið afmörkuð, sett fram eða varin vegna dómsmáls eða annarra slíkra laganauðsynja. Í athugasemdum við þetta ákvæði í því frumvarpi, sem varð að lögum nr. 77/2000, segir m.a. að það sé ekki skilyrði að mál verði lagt fyrir dómstóla til að ákvæðið eigi við heldur nægi að vinnslan sé nauðsynleg til að styðja kröfum fullnægjandi rökum.

Í 1.–3. mgr. 103. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt, sbr. breytingar á ákvæðunum sem gerðar voru með lögum nr. 136/2009, segir um hluverk skattrannsóknarstjóra ríkisins:

„Skattrannsóknarstjóri ríkisins skal hafa með höndum rannsóknir samkvæmt lögum þessum og lögum um aðra skatta og gjöld sem á eru lögð af ríkisskattstjóra eða honum falin framkvæmd á.

Skattrannsóknarstjóri ríkisins getur að eigin frumkvæði eða eftir kæru hafið rannsókn á hverju því atriði er varðar skatta lagða á samkvæmt lögum þessum eða aðra skatta og gjöld, sbr. 1. mgr. þessarar greinar. Hann skal annast rannsóknir í málum sem til hans er vísað, sbr. 6. mgr. 96. gr.
)
Skattrannsóknarstjóri ríkisins skal við rannsókn samkvæmt þessari grein hafa aðgang að öllum framtölum og skýrslum í vörslu ríkisskattstjóra og getur hann krafist allra upplýsinga og gagna sem hann telur þörf á frá ríkisskattstjóra og aðilum sem um ræðir í 94. gr. [þ.e. öllum aðilum, framtalsskyldum sem öðrum].“

Við mat á heimildum samkvæmt framangreindum ákvæðum laga nr. 77/2000 og 90/2003 má hafa til hliðsjónar að úrskurðir stjórnvalda eru alla jafna opinber gögn sem almenningur hefur aðgang að, sbr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þegar um ræðir úrskurði skattyfirvalda getur hins vegar oft átt við undantekning 5. gr. sömu laga frá þessum upplýsingarétti, þ.e. um gögn um m.a. einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Áðurnefnd meginregla felur hins vegar í sér það stefnumið löggjafans að til undantekninga heyri að aðgangur að stjórnvaldsúrlausnum sé takmarkaður. Um leið styður þessi meginregla þá niðurstöðu að umrædda úrskurði megi afhenda skattrannsóknarstjóra ríkisins.

Þegar litið er til alls framangreinds telur Persónuvernd að það geti samrýmst fyrrnefndum ákvæðum 8. og 9. gr. laga nr. 77/2000 að yfirskattanefnd afhendi skattrannsóknarstjóra ríkisins úrskurði sína svo að hann geti nýtt þá vegna stjórnsýslu embættisins, s.s. til að fá staðfestingu á hvað skuli teljast gildandi réttur um skattaframkvæmd. Ekki eru gerðar athugasemdir við að úrskurðir séu sendir á rafrænu formi. Við sendinguna ber hins vegar að gæta viðeigandi upplýsingaöryggis til að vernda upplýsingar gegn ólöglegri eyðileggingu, gegn því að þær glatist eða breytist fyrir slysni og gegn óleyfilegum aðgangi, sbr. 11. gr. laga nr. 77/2000. Sem dæmi um slíkar ráðstafanir má nefna að úrskurðir séu afhentir á innsigluðum geisladiski eða aðgangur veittur að málaskrá nefndarinnar um örugga rás þannig að komið sé í veg fyrir aðgang óviðkomandi.


Á l i t s o r ð:

Yfirskattanefnd er heimilt að afhenda skattrannsóknarstjóra ríkisins þá úrskurði sem nefndin kveður upp. Afhenda má úrskurðina á rafrænu formi, en gera skal viðeigandi ráðstafanir til að tryggja öryggi persónuupplýsinga.