Úrskurður v. Falun Gong
Persónuvernd barst erindi varðandi skrá lögreglu yfir meðlimi í Falun Gong og notkun dómsmálaráðuneytisins á henni í því skyni að meina þeim landgöngu þegar Kínaforseti kom hingað til lands dagana 13.–16. 2002.
Persónuvernd bar málið undir dómsmálaráðuneytið. Í svarbréfi ráðuneytisins kemur fram að það hafi, eftir að athugun lögreglu hafði leitt í ljós að hópar fólks ætluðu að koma hingað til lands til að efna hér til mótmæla, sent Flugleiðum hf. bréf með fyrirmælum um að synja tilteknu fólki um flugfar. Segir í bréfinu að með umræddu ráðuneytisbréfi til Flugleiða hafi fylgt listi yfir þá einstaklinga sem vitað var samkvæmt rannsókn lögreglu að væru fylgismenn í Falun Gong og ættu bókað far með flugvélum Flugleiða hf. til Íslands heimsóknardagana. Segir og að listinn hafi jafnframt verið sendur til sendiráða Íslands í Bandaríkjunum, Noregi, Danmörku, Bretlandi og Frakklandi.
Persónuvernd komst að þeirri niðurstöðu að miðlun dómsmálaráðuneytisins á upplýsingum NN, sem meðlims í Falun Gong, til Flugleiða hf. og sendiráða Íslands í Bandaríkjunum, Noregi, Danmörku, Bretlandi og Frakklandi, í því skyni að hindra komu hans til landsins, hafi verið óheimil.
Hinn 5. júní 2003 kvað stjórn Persónuverndar upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. 2002/276:
Úrlausnarefni
Atvik máls
Hinn 12. júní 2002 barst Persónuvernd símbréf frá Ragnari Aðalsteinssyni hæstaréttarlögmanni varðandi skrá lögreglu yfir meðlimi í Falun Gong og notkun dómsmálaráðuneytisins á henni í því skyni að meina þeim landgöngu þegar Kínaforseti kom hingað til lands dagana 13.–16. s.m. Lögmaðurinn hefur upplýst að einn af umbjóðendum hans [A], hugbúnaðarverkfræðingur, búsettur í Belleview, Ontario, Kanada, hafi verið á listanum.
Persónuvernd bar málið undir dómsmálaráðuneytið, upphaflega með bréfi, dags. 16. júlí 2002. Í svarbréfi þess, dags. 10. september s.á., kemur fram að það hafi, eftir að athugun lögreglu hafði leitt í ljós að hópar fólks ætluðu að koma hingað til lands til að efna hér til mótmæla, sent Flugleiðum hf. bréf með fyrirmælum um að synja tilteknu fólki um flugfar. Segir í bréfinu að með umræddu ráðuneytisbréfi til Flugleiða hafi fylgt listi yfir þá einstaklinga sem vitað var samkvæmt rannsókn lögreglu að væru fylgismenn í Falun Gong og ættu bókað far með flugvélum Flugleiða hf. til Íslands heimsóknardagana. Segir og að listinn hafi jafnframt verið sendur til sendiráða Íslands í Bandaríkjunum, Noregi, Danmörku, Bretlandi og Frakklandi.
Persónuvernd óskaði ítrekað eftir nánari skýringum frá ráðuneytinu, einkum um heimildir þess að lögum til að miðla upplýsingunum til Flugleiða. Í bréfi þess, dags. 8. maí sl., segir m.a.: "Að þessari ákvörðun komu öll framangreind ráðuneyti og þau lögregluembætti sem að framan greinir, sem heyra undir dómsmálaráðuneytið að frátöldum sýslumanninum á Keflavíkurflugvelli sem heyrir undir utanríkisráðuneytið. [...] var í þeim hópi [A], kanadískur ríkisborgari, sem synjað var um flutning til Íslands frá Kaupmannahöfn 12. júní sl. Hann mun síðan hafa komið til landsins degi síðar, samkvæmt því sem fram kemur í áður tilvitnuðum gögnum."
Bréfaskipti
Sjónarmið málsaðila
Með símbréfi Ragnars Aðalsteinssonar hrl. frá 9. júlí 2002 fylgdi afrit af bréfi frá einum umbjóðenda hans, [A], til sendiráðs Íslands í Kanada, dags. 27. júní s.á. Þar segir m.a.:
"Iceland's "blacklist" of peaceful practitioners of Falun Gong is a serious cause for concern for all free and democratic countries around the world. This is the first time a government other than that of China uses a "blacklist" to block law-abiding citizens from entering their country. It is a breach of personal privacy, security and safety. It also constitutes an attack on the dignity and reputation of the individuals directly concerned as well as on the good standing of the Falun Gong practice in general. In fact, practicioners have been commended by Canadian officials as being a "model of good order" at events and activities to appeal for an end to the persecution."Með bréfi, dags. 16. júlí 2002, ítrekuðu með bréfi, dags. 29. ágúst s.á., bauð Persónuvernd dómsmálaráðuneytinu að tjá sig um erindi lögmannsins. Ráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 10. september s.á. Þar segir:
Rannsókn lögreglu staðfesti að von væri á nokkur hundruð fylgismönnum Falun Gong hreyfingar hingað til lands. Af því tilefni og til að tryggja allsherjarreglu og öryggi í hinni opinberu heimsókn var af íslenskum stjórnvöldum ákveðið að grípa til tiltekinna aðgerða til að takmarka heimildir þekktra félaga úr hreyfingunni til þess að koma hingað til lands meðan á heimsókninni stæði. Dómsmálaráðuneytinu var falið að senda Flugleiðum hf. bréf með fyrirmælum um að synja umræddu fólki um flugfar til landsins í ljósi áðurnefndrar ákvörðunar. Með umræddu bréfi ráðuneytisins til Flugleiða hf. fylgdi listi yfir þá einstaklinga sem vitað var samkvæmt rannsókn lögreglu að væru fylgismenn í Falun Gong og ættu bókað far með flugvélum Flugleiða hf. til Íslands heimsóknardagana. Listinn var jafnframt sendur til sendiráða Íslands í Bandaríkjunum, Noregi, Danmörku, Bretlandi og Frakklandi, en verkefni sendiráðanna var að veita umræddum einstaklingum upplýsingar um ákvörðun íslenskra stjórnvalda og greiða götu þeirra eftir því sem kostur væri.
Þegar þessum aðgerðum lauk var óskað eftir því við framangreinda aðila að listarnir yrðu sendir embætti ríkislögreglustjóra á ný. Vinnugögnum lögreglu um þetta löggæsluverkefni var í kjölfarið lokað og afritum lögreglu eytt, en frumrit umræddra gagna eru geymd og varðveitt tryggilega eins og lög standa til. Listi þessi er með engu móti uppfærður eða ætlaður til frekari vinnslu, enda eingöngu unnt að líta á hann sem vinnugagn í tengslum við tiltekið löggæsluverkefni sem lokið er. Ábyrgð á þessu löggæsluverkefni var á herðum ríkislögreglustjóra sem jafnframt ber ábyrgð á öllum þeim gögnum sem unnin voru í tengslum við það, þar á meðal umræddum lista. Dreifing listans til annarra stofnana og einkaaðila byggðist á því að miðlun umræddra upplýsinga væri nauðsynleg til að koma í veg fyrir alvarlega og aðsteðjandi hættu á röskun á allsherjarreglu og öryggi í tengslum við umrædda opinbera heimsókn.
Rétt er að taka fram að lögregluyfirvöld stóðu engan að alvarlegri refsiverðri háttsemi í tengslum við opinbera heimsókn forseta Kína þannig að enginn var skráður inn í skrár lögreglu. Af þeirri ástæðu hefur lögregla hvorki í skrám sínum né skýrslum nöfn á fólki af þessu tilefni. Engin nöfn eru því skráð í skrár lögreglu og lögregluyfirvöldum í öðrum löndum hefur ekki og verða ekki gefnar upplýsingar um nöfn þeirra sem hingað komu eða áætluðu að koma í tengslum við umrædda heimsókn."
Persónuvernd taldi ítarlegri skýringa en þessara þörf, m.a. um hvaða lagaheimild dómsmálaráðuneytið teldi sig hafa haft til þeirrar vinnslu persónuupplýsinga sem fólst í gerð og notkun skráarinnar, og óskaði þeirra með bréfi, dags. 19. september 2002, ítrekuðu með bréfi, dags. 31. október s.á. Ráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 4. nóvember s.á. Þar segir:
"Vísað er til bréfs [Persónuverndar], dags. 19. september, svo og ítrekunarbréfs, dags. 31. október sl., varðandi lista sem settir voru saman í tilefni af opinberri heimsókn forseta Kína hingað til lands í júní sl. Í áðurnefndum bréfum er þess óskað að ráðuneytið "svari því með nákvæmari hætti en í því bréfi, sem Persónuvernd hefur borist, frá hverjum upplýsingarnar á listanum voru fengnar" auk þess [sem] óskað er eftir því að ráðuneytið tilgreini hvaða lagaheimildir "það telji hafa staðið til framangreindrar vinnslu persónuupplýsinga", eins og það er orðað í bréfi [Persónuverndar].Í fyrsta lagi er ráðuneytinu ekki unnt að útskýra með nákvæmari hætti en gert hefur verið hvaðan upplýsingar bárust íslenskum lögregluyfirvöldum. Þegar hefur verið upplýst að safnað var saman upplýsingum frá erlendum lögregluyfirvöldum, þar á meðal lögregluyfirvöldum í Þýskalandi og Bandaríkjunum, í tengslum við hina opinberu heimsókn. Jafnframt hefur verið upplýst að upplýsingar bárust íslenskum lögregluyfirvöldum frá þeim einstaklingum sem í hlut áttu, auk þess sem upplýsinga var aflað með hefðbundum aðferðum lögreglu, t.d. með eftirgrennslan hjá flutningsaðilum, á hótelum og gististöðum hér innanlands, sbr. heimildir í lögum og reglugerð um eftirlit með útlendingum.
Lagaheimildir fyrir söfnun upplýsinga af þessu tagi er að finna í lögreglulögum, sbr. einkum 1. gr. þeirra þar sem m.a. segir að hlutverk lögreglu sé að gæta almannaöryggis og halda uppi lögum og reglu. Rétt er að árétta það sem fram kom í fyrra bréfi ráðuneytisins að þegar aðgerðum lögreglu lauk voru öll gögn sem send voru öðrum afturkölluð og vinnugögnum lögreglu var í kjölfarið lokað og afritum eytt. Ekki er unnt að líta á þennan lista sem varanlega skrá lögreglu, sbr. 2. og 3. gr. reglugerðar um meðferð persónuupplýsinga hjá lögreglu nr. 322/2001, heldur var hann vinnugagn í tengslum við tiltekið og afmarkað löggæsluverkefni. Engu að síður var farið með umræddar upplýsingar á grundvelli þeirra reglna sem þar er að finna eftir því sem við átti. Til dæmis var dreifing upplýsinga til annarra stofnana og einkaaðila byggð á því að miðlun upplýsinga væri nauðsynleg til að koma í veg fyrir alvarlega og aðsteðjandi hættu á röskun á allsherjarreglu og öryggi í tengslum við opinbera heimsókn, sbr. 6. gr. reglugerðarinnar."
Með bréfi, dags. 8. nóvember 2002, ítrekuðu með bréfi, dags. 9. desember s.á., bauð Persónuvernd lögmanni [A] að tjá sig um þessi svör dómsmálaráðuneytisins. Lögmaðurinn svaraði með símbréfi hinn 23. desember s.á. Þar segir:
"Ég vísa til bréfa yðar dags. 8. nóvember og 9. desember 2002 varðandi ofangreint málefni og leyfi mér að gera eftirfarandi athugasemdir við efni bréfa dómsmálaráðuneytisins, dags. 10. september 2002 og 4. nóvember 2002.1. Staðhæfingar dómsmálaráðuneytisins um að hinir svörtu listar um Falun Gong iðkendur hafi orðið til hjá lögregluyfirvöldum eru afar ótrúverðugar. Því er með öllu mótmælt að slíkir listar séu til hjá lögregluyfirvöldum í öðrum löndum. [...]
2. [...]
3. Lýsing ráðuneytisins á því hvernig listar um Falun Gong iðkendur voru búnir til eru ótrúverðugar. Heimsóknir á hótel til að afla gestalista löngu fyrir komu gestanna eru ólíklegar til að hafa borið árangur enda líklegt að í hótelpöntunum hafi aðeins verið að finna upplýsingar um fjölda en ekki nöfn gesta.
4. Í bréfi ráðuneytis segir m.a. að upplýsinga um iðkun Falun Gong hafi m.a. verið aflað hjá "umræddu fólki". Með þessu er sagt að talað hafi verið við fólk utan Íslands og það spurt hvort það ætlaði til Íslands og hvort það væri Falun Gong iðkendur. Þetta er óframkvæmanlegt.
5. Í bréfi ráðuneytisins er vísað til þess að heimsóknir Falun Gong iðkenda gætu verið fallnar til að trufla dagskrá heimsóknarinnar eða stofna öryggi og almannafriði í hættu. Er það því ein skýring á því hvers vegna aflað var upplýsinga um nöfn Falun Gong iðkenda sem hugðust heimsækja Ísland í júní 2002. En hvaðan komu heimildir um að Falun Gong iðkendur væru hættulegir öryggi og almannafriði. Frá "erlendum lögregluyfirvöldum og víðar" segir í bréfi ráðuneytisins. Engar fregnir eru um að Falun Gong iðkendur hafi stofnað almannaöryggi í hættu nokkurs staðar í heiminum. Kínversk stjórnvöld eru einu stjórnvöldin sem því halda fram. Samkvæmt upplýsingum frá Falun Gong iðkendum sæta þeir ofsóknum af hálfu kínverskra stjórnvalda ekki aðeins í Kína heldur hvarvetna þar sem þau stjórnvöld komast upp með slíkt. Dómsmálaráðuneytið getur staðfest það við Persónuvernd að það, svo og önnur ráðuneyti hér, voru beitt stórfelldum þrýstingi í því skyni að þau kæmu í veg fyrir að Falun Gong iðkendur kæmust hingað til lands og færi svo að þeir kæmust til Íslands þá til að forsetinn þyrfti ekki að sjá til þeirra. [...] Vakin er á því athygli að í bréfi ráðuneytisins kemur fram að skráin um Falun Gong iðkendur var í vörslum ráðuneytisins og það var ráðuneytið sem sendi listann til Flugleiða h.f. með fyrirmælum um að það kæmi í veg fyrir komu fólksins til Íslands. Bendir þetta eindregið til að ráðuneytið hafi fengið listann frá kínverskum stjórnvöldum. Hefði íslenska lögreglan sett saman listann var það í hennar verkahring að eiga nauðsynleg samskipti við Flugleiðir h.f. Því má ætla að ríkislögreglustjóri hafi fengið listann úr hendi dómsmálaráðuneytisins. Hafnað er því sjónarmiði að ríkislögreglustjóri einn beri ábyrgð á svörtu listunum eins og segir í bréfi ráðuneytisins.
6. [...]
7. Staðhæfingar ráðuneytis um að listum hafi verið eytt eru ósannaðar og engum gögnum studdar. Hvaða óhlutdrægum aðilum var gefinn kostur á að fylgjast með og staðreyna eyðilegginguna? Hversu víða fóru listarnir og hvernig er unnt að sanna að þeim hafi verið skilað án þess að ljósrituð eintök yrðu eftir?
8. Í síðara bréfi ráðuneytis segir að ekki sé unnt að útskýra með nákvæmari hætti en gert hefur verið hvaðan upplýsingar bárust. Sagt er að upplýsingum hafi verið safnað frá þýskum og bandarískum lögregluyfirvöldum. Því er mótmælt sem röngu að þessi stjórnvöld hafi lista um Falun Gong iðkendur og hafi látið þá í té íslenskum yfirvöldum. Með þessum staðhæfingum bera íslensk stjórnvöld á erlend stjórnvöld að þau ástundi ólöglega skráningu á þeim sem teljast Falun Gong iðkendur.
9. Í bréfi dómsmálaráðuneytis er vísað til lögreglulaga nr. 90/1996 og reglugerðar nr. 322/2001. Enga heimild til gerðar slíkrar skrár og hér er um fjallað er [að finna] í lögreglulögum, enda vitnar ráðuneytið ekki í tiltekna heimild eða grein í lögunum. Reglugerð nr. 322/2001 á við um rafrænar skrár eingöngu og kemur því ekki til álita í máli þessu. Þar sem ráðuneytið vitnar til reglugerðarinnar þrátt fyrir það er rétt að benda á að skv. 6. gr. hennar bar lögregluyfirvöldum að afla heimildar Persónuverndar til dreifingar.
10. Hinir svörtu listar dómsmálaráðuneytisins eru brýnt brot á fjölmörgum skuldbindingum Íslands, svo sem eins og 12. gr. Mannréttindayfirlýsingar SÞ, sbr. 18. og 19. gr. sama; 8. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 9. og 10. gr. sama; 17. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, sbr. 18. og 19. gr. sama. Brot á þessum ákvæðum eru aðeins undanþæg í undantekningartilvikum er nauðsyn ber til í lýðræðisríki.
11. Skráning Falun Gong telst skráning viðkvæmra persónuupplýsinga skv. 9. gr. l. nr. 77/2000 um persónuvernd o.fl. Slík skráning er óheimil nema einhver þeirra undantekninga sem raktar eru í 9. gr. eigi við. Engin þeirra á við í máli þessu. Í 45. gr. 3. mgr. er fjallað um þröngan möguleika lögreglu til að halda rafrænar skrár skv. reglugerð sem Persónuvernd samþykkir. Teljist það ákvæði eiga við með einhverjum hætti í máli þessu þá skal þess getið að það hefur verið margbrotið í framkvæmd ráðuneytis og lögreglu í þessu tilviki sem hér er um fjallað.
12. [...]
13. [...]
Með bréfi, dags. 9. janúar sl., ítrekuðu með bréfi, dags. 24. sl., var dómsmálaráðuneytinu boðið að tjá sig um þessi svör lögmanns [A]. Þess var sérstaklega óskað að ráðuneytið rökstyddi hvernig það teldi skilyrðum 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 322/2001 fyrir miðlun upplýsinga frá lögreglu til annarra stjórnvalda og einkaaðila hafa verið fullnægt þegar það afhenti Flugleiðum hf. og sendiráðum Íslands í nokkrum löndum skrá yfir meðlimi Falun Gong. Persónuvernd spurði ennfremur hvort og þá hvernig ráðuneytið teldi öflun upplýsinga um lífsskoðanir fólks hafa verið heimila samkvæmt lögum nr. 45/1965 um eftirlit með útlendingum, lögreglulögum nr. 90/1996 og grundvallarreglum um friðhelgi einkalífs. Þá var þess óskað að ráðuneytið léti vita ef það liti svo á að afstaða þess í málinu hefði þegar að öllu leyti komið fram í fyrri bréfum þess til Persónuverndar. Ráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 3. mars sl., og ítrekaði þar þau sjónarmið sem komið höfðu fram í fyrri bréfum þess. Í bréfi ráðuneytisins segir m.a.:
"Ráðuneytið vill af tilefni fullyrðinga í bréfi Persónuverndar taka fram að íslensk lögregluyfirvöld stóðu á engan hátt að öflun upplýsinga um lífsskoðanir fólks í tengslum við þetta löggæsluverkefni eða stunda það af öðrum tilefnum. Af hálfu ríkislögreglustjóra var settur saman listi yfir einstaklinga sem talið var að væru á leið hingað til lands í því skyni að efna til mótmæla og trufla þannig opinbera heimsókn þjóðhöfðingja til Íslands. Fyrir lá að umræddur hópur væri af þeirri stærðargráðu að umfang mótmælanna gæti orðið íslenskum lögregluyfirvöldum ofviða og þannig skapað margskonar hættu. Umræddum lista var einungis miðlað til annarra stjórnvalda og einkaaðila vegna þess að það var metið nauðsynlegt til að koma í veg fyrir alvarlega og aðsteðjandi hættu á röskun á allsherjarreglu og öryggi í tengslum við hina opinberu heimsókn, sbr. framangreint. Skilyrðum 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 322/2001 fyrir slíkri miðlun var því skýrlega fullnægt."
Með bréfi, dags. 10. mars sl., óskaði Persónuvernd þess af dómsmálaráðuneytinu að það tjáði sig um hvaða forsendur hefðu búið að baki vinnslu upplýsinga um [A]. Með bréfi til ráðuneytisins, dags. næsta dag, skýrði Persónuvernd nánar þessa ósk sína. Segir þar að óskað sé upplýsinga um af hvaða ástæðu talið hafi verið heimilt að taka [A] á umrædda skrá og af hvaða ástæðu talið hafi verið heimilt að miðla upplýsingum um hann samkvæmt þeim lagaheimildum sem tilgreindar eru í bréfum ráðuneytisins. Ráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 20. mars sl. Þar segir:
"Ástæða þess að sá einstaklingur, sem vísað er til í framangreindum bréfum yðar, var á listum íslensku lögreglunnar vegna öryggisráðstafana í tengslum við umrædda heimsókn, er væntanlega sú að lögreglan hafi haft undir höndum upplýsingar um að hann ætlaði að efna til mótmæla í tengslum við heimsóknina og jafnframt verið hluti af þeim hópi sem samkvæmt upplýsingum lögreglu ætlaði hingað til lands eingöngu í þeim erindagjörðum. Fram hefur komið í bréfum ráðuneytisins til Persónuverndar að umræddur hópur væri af þeirri stærðargráðu að umfang þeirra mótmæla sem til stóð að efna til gæti orðið íslenskum lögregluyfirvöldum ofviða og þannig skapað margs konar hættu. Á þeirri forsendu var gripið til þeirra aðgerða sem ítarlega hefur verið lýst í fyrri bréfum. Ráðuneytið tekur fram að það vann ekki umrædda lista og hefur því ekki undir höndum upplýsingar um þá einstaklinga sem í hlut áttu eða þær ástæður sem látu til grundvallar ákvörðun í hverju og einu tilviki. Ráðuneytið tekur jafnframt fram, að það hefur ítarlega og ítrekað svarð spurningum Persónuverndar um hvaða ástæður og lagarök lágu til grundvallar miðlun þessara upplýsinga, og hefur engu við það að bæta."
Með bréfi, dags. 28. mars sl., óskaði Persónuvernd þess af Útlendingastofnun að hún greindi frá því hvort forveri stofnunarinnar, Útlendingaeftirlitið, hefði komið að máli [A] og þá með hvaða hætti og á grundvelli hvaða lagaheimildar. Útlendingastofnun svaraði með bréfi, dags. 2. apríl sl. Þar segir að stofnunin hafi ekki komið að málinu með neinum hætti og að engar skrár sé að finna hjá henni með upplýsingum um [A].
Með bréfi, dags. 31. mars sl., óskaði Persónuvernd þess af dómsmálaráðuneytinu að það tjáði sig um á grundvelli hvaða lagaheimildar það hefði miðlað skrá yfir félagsmenn í Falun Gong til Flugleiða hf. og íslenskra sendiráða og, þar sem svar við þeirri spurningu væri háð því á hvaða lagaheimild ráðuneytið byggði þá ákvörðun sína að mæla svo fyrir að Flugleiðum hf. bæri að synja [A] um flugfar frá Danmörku til Íslands, að það upplýsti um á hvaða lagaheimild sú ákvörðun þess hefði byggst. Þá var þess óskað að aflað yrði upplýsinga frá Ríkislögreglustjóra um ástæður þess að nafn [A] var tekið á þá skrá sem send var Flugleiðum hf. Ráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 8. maí sl. Því fylgdi bréf ráðuneytisins til Ráðherraráðs Evrópusambandsins, dags. 7. júní 2002, þar sem tilkynnt var að Ísland myndi taka upp landamæraeftirlit á innri landamærum Schengen-svæðisins í tilefni heimsóknar Kínaforseta hingað til lands. Einnig var meðfylgjandi bréf ráðuneytisins til Flugleiða hf., dags. 11. s.m., þar sem mælt var fyrir um að þeim sem væru á skrá yfir meðlimi í félaginu Falun Gong skyldi ekki heimilað að ganga um borð í flugvélar félagsins. Í bréfi ráðuneytisins, dags. 8. maí sl., segir:
"Hvað varðar tilurð lista sem fjallað hefur verið um í máli þessu hefur því þegar verið lýst í bréfum ráðuneytisins til Persónuverndar hvernig listar þessir voru settir saman og hvernig þeir voru notaðir. Fyrir liggur að embætti ríkislögreglustjóra vann umrædda lista, á grundvelli upplýsinga sem aflað var með hefðbundinni upplýsingaöflun lögreglu í tengslum við væntanlega opinbera heimsókn. Á þeim tíma sem aðgerðir lögreglu stóðu yfir tóku umræddir listar sífelldum breytingum, enda bárust oft á dag nýjar upplýsingar um einstaklinga sem væntanlegir voru hingað til lands. Listunum var eingöngu miðlað frá embætti ríkislögreglustjóra til flutningsaðila og viðeigandi sendiráða, alfarið án milligöngu eða aðkomu ráðuneytisins, en tekið skal fram að listi frá embætti ríkislögreglustjóra fylgdi fyrra bréfi ráðuneytisins til Flugleiða þann 10. júní 2002.
Í tengslum við umrædda opinbera heimsókn höfðu þrjú ráðuneyti nána samvinnu um aðgerðir, þ.e. forsætis-, utanríkis- og dóms- og kirkjumálaráðuneyti, svo og stofnanir sem undir þau ráðuneyti heyra, þ.e. embætti ríkislögreglustjóra, Útlendingaeftirlitið (nú Útlendingastofnun), lögreglustjórinn í Reykjavík og lögreglustjórinn á Keflavíkurflugvelli. Ákváðu þau að höfðu samráði við umræddar stofnanir að grípa til tiltekinna aðgerða á grundvelli lagaheimilda í þágildandi lögum um eftirlit með útlendingum, þegar ljóst [var] samkvæmt upplýsingum lögreglu hver staðan væri og að lagaskilyrði fyrir umræddum aðgerðum væru fyrir hendi. Fyrstu aðgerðir miðuðu að því að upplýsa alla farþega á leið til Íslands að þei[m] einstakling[um] sem væru meðlimir í Falun Gong og væru á leið til Íslands til að efna til mótmæla í tengslum við heimsókn forseta Kína, yrði synjað um landgöngu af lögreglustjórum, hvar svo sem þeir kæmu að landinu, sbr. heimild í þágildandi lögum, þ.e. 10. tl. 1. mgr. 10. gr. laga um eftirlit með útlendingum nr. 45/1965, sbr. 6. gr. laga nr. 25/2000. Þar sagði að meina bæri útlendingi landgöngu ef hann teldist geta ógnað allsherjarreglu, þjóðaröryggi eða alþjóðasamskiptum ríkisins eða annars ríkis sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu.
Þessi aðgerð, sem beitt var á grundvelli meðalhófs, hafði ekki tilætluð áhrif og hætti enginn farþegi við för til Íslands þrátt fyrir skýrar aðvaranir um að búast mætti við landgöngusynjun. Stórum hópi mótmælenda sem komu umræddan dag til landsins, þ.e. 11. júní 2002, var við komu synjað um landgöngu af sýslumanninum á Keflavíkurflugvelli, en að höfðu samráði allra framangreindra aðila ákvað sýslumaðurinn á Keflavíkurflugvelli að hleypa hópnum inn í landið síðar umrætt kvöld. Jafnframt var ákveðið að meina flutningsaðilum að flytja til landsins einstaklinga sem ætluðu að efna til mótmæla og í því skyni var umræddum listum lögreglu miðlað til Flugleiða. Að fengnu bréfi ráðuneytisins, dags. 11. júní 2002, synjuðu Flugleiðir stórum hópi einstaklinga um flutning til Íslands, með hliðsjón af því að í bréfi ráðuneytisins kom fram að viðkomandi einstaklingum yrði synjað um landgöngu við komu til landsins. Að þessari ákvörðun komu öll framangreind ráðuneyti og þau lögregluembætti sem að framan greinir, sem heyra undir dóms- og kirkjumálaráðuneytið að frátöldum sýslumanninum á Keflavíkurflugvelli sem heyrir undir utanríkisráðuneytið. Samkvæmt fylgigögnum með bréfi Persónuverndar dags. 11. mars sl. var í þeim hópi [A], kanadískur ríkisborgari, sem synjað var um flutning til Íslands frá Kaupmannahöfn 12. júní sl. Hann mun síðan hafa komið til landsins degi síðar, samkvæmt því sem fram kemur í áður tilvitnuðum gögnum. Ráðuneytið hefur engar aðrar upplýsingar undir höndum um tilvitnaðan einstakling en þær sem fram koma í þeim gögnum sem fylgdu áðurnefndu bréfi Persónuverndar.
Það er mat dómsmálaráðuneytisins að skýrar heimildir hafi verið fyrir vinnslu lögreglu á þeim persónuupplýsingum sem hér um ræðir, sbr. eftir atvikum ákvæði 8. og 9. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. einnig ákvæði áðurnefndra laga um eftirlit með útlendingum svo og ákvæði lögreglulaga nr. 90/1996. Það er jafnframt mat ráðuneytisins að gætt hafi verið meðalhófs í allri notkun umræddra gagna, en fyrir liggur að þau hafa verið innkölluð og öllum aukaeintökum eytt. Miðlun eða frekari vinnsla á umræddum gögnum stendur ekki til og hefur aldrei staðið til.
Til frekari glöggvunar skal tekið fram að með bréfi ráðuneytisins til ráðherraráðs ESB dags. 7. júní 2002 var tilkynnt að Ísland myndi í samræmi við 2. mgr. 2. gr. Schengen sáttmálans taka upp landamæraeftirlit á innri landamærum Schengen frá þeim degi til 16. júní 2002, vegna opinberrar heimsóknar forseta Kína til landsins. Umrætt heimildarákvæði er þröngt en þar segir að þegar allsherjarregla eða þjóðaröryggi krefjist geti samningsaðili ákveðið, að höfðu samráði við aðra samningsaðila, að taka tímabundið upp landamæraeftirlit á innri landamærum Schengen í samræmi við tilefni. Umræddar aðgerðir voru einnig kynntar aðildarríkjum Schengen á fundi háttsettra embættismanna á sviði lögreglumála í Brussel sama dag. Í bréfinu og á fundinum var óskað eftir því að aðildarríkin gerðu athugasemdir við framangreinda ákvörðun, teldu þau ástæðu til. Engar athugasemdir voru gerðar á umræddum fundi eða síðar með öðrum hætti."
Með bréfi, dags. 13. maí sl., var þess óskað af dómsmálaráðuneytinu að það sendi Persónuvernd afrit af bréfi þess til Flugleiða hf., dags. 10. júní 2002. Til þess er vísað í ofanröktu bréfi ráðuneytisins, dags. 8. maí sl., en afrit af því hefur ekki borist Persónuvernd. Sama dag var Ragnari Aðalsteinssyni hrl. gefinn kostur á að koma að athugasemdum við bréf ráðuneytisins. Hann svaraði með bréfi, dags. 19. maí sl., og krafðist þess að Persónuvernd gripi "til þeirra heimilda sem lög veita stofnuninni, þar á meðal til að leita án dómsúrskurðar í húsnæði dómsmálaráðuneytis og ríkislögreglustjóra og beita þessa aðila dagsektum."
Niðurstaða
Lög nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, byggja á því meginsjónarmiði að vernda beri rétt einstaklinga til að njóta friðhelgi um einkamálefni sín. Til að svo megi verða ber að tryggja að öll notkun persónuupplýsinga sé með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti, upplýsinganna aflað í yfirlýstum, skýrum og málefnalegum tilgangi og þær ekki notaðar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi, sbr. 7. gr. laganna. Hugtakið persónuupplýsingar er skilgreint sem "sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi", sbr. 1. tölul. 1. mgr. 2. gr. laganna. Hugtakið skrá er skilgreint sem "sérhvert skipulagsbundið safn persónuupplýsinga þar sem finna má upplýsingar um einstaka menn", sbr. 3. tölul. 1. mgr. sömu greinar. Samkvæmt b-lið 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000 teljast upplýsingar um lífsskoðanir fólks til viðkvæmra persónuupplýsinga.
Að mati Persónuverndar höfðu skrár um félagsmenn í Falun Gong að geyma viðkvæmar persónuupplýsingar í skilningi laga nr. 77/2000. Gerð slíkra skráa og frekari notkun þeirra getur verið lögmæt byggi hún á einhverju þeirra skilyrða sem tilgreind eru í 8. og 9. gr. laganna.
Skráning lögregluyfirvalda
um félagsmenn í Falun Gong
Hlutverk lögreglu er skilgreint í 2. mgr. 1. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Þar segir að hlutverk hennar sé m.a. að gæta almannaöryggis og halda uppi lögum og reglu, leitast við að tryggja réttaröryggi borgaranna og vernda eignarrétt, opinbera hagsmuni og hvers konar lögmæta starfsemi. Einnig að koma í veg fyrir athafnir sem raska öryggi borgaranna og ríkisins og veita yfirvöldum vernd eða aðstoð við framkvæmd starfa sinna samkvæmt fyrirmælum laga eða venju eftir því sem þörf er á. Þá ber lögreglu að starfa í samvinnu við önnur stjórnvöld og stofnanir sem hafa með höndum verkefni sem tengjast starfssviði hennar. Þegar atburðir þessa máls áttu sér stað var lögreglustjóra, skv. 10. tölul. 1. mgr. 10. gr. þágildandi laga um eftirlit með útlendingum nr. 45/1965, sbr. 6. gr. laga nr. 25/2000, heimilt að meina útlendingi landgöngu ef hann taldi útlendinginn geta ógnað allsherjarreglu, þjóðaröryggi eða alþjóðasamskiptum ríkisins eða annars ríkis sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu. Um miðlun upplýsinga lögreglu er m.a. fjallað í 6. gr. reglugerðar nr. 322/2001 um meðferð persónuupplýsinga hjá lögreglu. Þar segir að dreifing lögreglu á upplýsingum til annarra stofnana og einkaaðila sé henni heimil sé hún nauðsynleg til að koma í veg fyrir alvarlega og aðsteðjandi hættu á röskun á allsherjarreglu og öryggi.
Af framangreindu leiðir, eðli málsins samkvæmt, að lögregla þarf að geta viðhaft víðtæka vinnslu persónuupplýsinga til að rækja hlutverk sitt. Í tengslum við væntanlega heimsókn Kínaforseta, dagana 13.–16. júní 2002, kannaði lögregla mögulegt umfang mótmæla vegna hennar, þ. á m. hvort einhver ólögmæt háttsemi væru fyrirhuguð sem þyrfti að stemma stigu við. Telur Persónuvernd að lögreglu hafi verið heimilt að vinna með persónuupplýsingar, þ. á m. um [A], fyrir heimsókn Kínaforseta að því marki sem henni bar nauðsyn til svo að hún gæti rækt hlutverk sitt, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000 og 7. tölul. 1. mgr. 9. gr. sömu laga.
Miðlun dómsmálaráðuneytisins til Flugleiða o.fl.
á upplýsingum um [A] sem meðlims í Falun Gong
Eins og fram kemur í bréfi dómsmálaráðuneytisins, dags. 8. maí 2003, sendi ráðuneytið Flugleiðum hf. og fleiri aðilum upplýsingar um [A], o.fl. meðlimi í Falun Gong, með bréfi dags. 10. júní 2002. Í bréfinu vísar ráðuneytið m.a. til heimilda lögreglu til slíkrar miðlunar, sbr. 8. og 9. gr. laga nr. 77/2000, en í máli þessu er hins vegar til úrlausnar hvort ráðuneytið sjálft hafi haft slíka heimild.
Varðandi tengsl dómsmálaráðherra og lögreglu skal tekið fram að í 4. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 segir að dómsmálaráðherra sé æðsti yfirmaður lögreglunnar í landinu og að ríkislögreglustjóri fari með málefni lögreglu í umboði hans. Í 9. gr. laganna er hins vegar talið upp hverjir séu handhafar lögregluvalds og er dómsmálaráðherra ekki þeirra á meðal. Að mati Persónuverndar verður ákvæði 4. gr. ekki túlkað þannig að dómsmálaráðherra hafi sömu heimild og lögregla hefur til vinnslu og miðlunar persónuupplýsinga. Verður því ekki fallist á að dómsmálaráðherra, og þar með dómsmálaráðuneytið, hafi haft heimild til að miðla til Flugleiða upplýsingum um lífs- eða stjórnmálaskoðanir [A], þ.e. um aðild hans að Falun Gong, í þeim tilgangi að hindra komu hans til landsins.
Í bréfi ráðuneytisins, dags. 8. maí 2003, er gefið til kynna að það hafi miðlað umræddum persónuupplýsingum í umboði annars og til þess bærs aðila, sbr. að þar segir að þrjú ráðuneyti hafi haft "nána samvinnu um aðgerðir, þ.e. forsætis-, utanríkis- og dóms- og kirkjumálaráðuneyti, svo og stofnanir sem undir þau ráðuneyti heyra, þ.e. embætti ríkislögreglustjóra, Útlendingaeftirlitið (nú Útlendingastofnun), lögreglustjórinn í Reykjavík og lögreglustjórinn á Keflavíkurflugvelli." Segir að þau hafi ákveðið "að höfðu samráði við umræddar stofnanir að grípa til tiltekinna aðgerða á grundvelli lagaheimilda í þágildandi lögum um eftirlit með útlendingum, þegar ljóst [var] samkvæmt upplýsingum lögreglu hver staðan væri og að lagaskilyrði fyrir umræddum aðgerðum væru fyrir hendi." Einnig segir að skránum hafi eingöngu "verið miðlað frá embætti ríkislögreglustjóra til flutningsaðila og viðeigandi sendiráða, alfarið án milligöngu eða aðkomu ráðuneytisins", en þó tekið fram að listi frá embætti ríkislögreglustjóra hafi fylgt fyrra bréfi ráðuneytisins til Flugleiða þann 10. júní 2002. Minnt skal á að Persónuvernd fór þess á leit við dómsmálaráðuneytið, með bréfi dags. 13. maí 2003, að það sendi Persónuvernd afrit af bréfi þess til Flugleiða hf., dags. 10. júní 2002, en við þeirri ósk hefur ráðuneytið ekki orðið.
Af tilefni framangreindra ummæla dómsmálaráðuneytisins skal tekið fram að Persónuvernd telur að þrátt fyrir þessi ummæli verði ekki framhjá því litið að samkvæmt bréfi ráðuneytisins, dags. 8. maí 2003, sendi það með bréfi, dags. 10. júní 2002, upplýsingar um [A] o.fl. félagsmenn í Falun Gong til Flugleiða og fleiri aðila. Þá ber ráðuneytið hallann af því að hafa ekki sýnt fram á að það hafi sent umrædda lista í umboði annars og til þess bærs aðila.
Vegna athugasemda í bréfi dómsmálaráðuneytisins um "að gætt hafi verið meðalhófs", skal tekið fram að það fellur ekki innan verkahrings Persónuverndar að leggja mat á það hvort svo hafi verið. Þá fellur það ekki innan verkahrings Persónuverndar að meta hvort málefnalegar ástæður hafi búið að baki þeirri ákvörðun að beita 10. gr. þágildandi laga um eftirlit með útlendingum nr. 45/1965, sbr. 6. gr. laga nr. 25/2000, til að meina [A] landgöngu vegna þess að hann gæti ógnað allsherjarreglu, þjóðaröryggi eða alþjóðasamskiptum ríkisins eða annars þátttökuríkis í Schengen-samstarfinu. Þá tekur Persónuvernd ekki afstöðu til þess hvort fullnægt hafi verði skilyrðum ákvæðis 2. gr. Schengen sáttmálans um að þátttökuríki geti tekið upp landamæraeftirlit á innri landamærum Schengen ef allsherjarregla eða þjóðaröryggi krefjast þess, enda verður ekki litið svo á að það ákvæði varði heimild til vinnslu persónuupplýsinga í skilningi laga nr. 77/2000.
Miðlun dómsmálaráðuneytisins á upplýsingum um [A], sem meðlims í Falun Gong, til Flugleiða hf. og sendiráða Íslands í Bandaríkjunum, Noregi, Danmörku, Bretlandi og Frakklandi, í því skyni að hindra komu hans til landsins, var óheimil.