Fræðsla í tengslum við spurningakönnun á netinu
Úrskurður
Á fundi stjórnar Persónuverndar hinn 22. júní 2011 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. 2010/932:
I.
Grundvöllur máls
Málavextir og bréfaskipti
Þann 15. febrúar 2011 barst Persónuvernd kvörtun frá J (hér eftir nefndur kvartandi) yfir könnun Félagsvísindastofnunar Háskóla Íslands sem bar yfirskriftina „Rödd ráðþega“ . Hann kvartar yfir því að fræðslu af hálfu Félagsvísindastofnunar hafi verið ábótavant vegna þess að fullyrt hafi verið að könnunin væri unnin þannig að persónuupplýsingar yrðu ekki rekjanlegar en sú yfirlýsing hafi verið röng. Um það segir hann m.a.:
„Í inngangi könnunarinnar er fullyrt að könnunin sé unnin þannig að persónuupplýsingar séu ekki rekjanlegar, en í könnuninni sjálfri er spurt persónulegra spurninga sem opinbera einstaklinginn með svörunum og tel ég að sú yfirlýsing að persónur séu ekki þekkjanlegar vera ranga.
Með 3 spurningum í könnuninni (fæðingarár, (aldur), kyn og póstnúmer) er dreginn svo þröngur hringur um svarendurnar að aðeins 2 einstaklingar í þjóðskrá koma til greina sem svarendur. Ef við bætum svo við markhóp könnunarinnar 1800 manns af lista vinnumálastofnunar stendur 1 einstaklingur eftir sem mögulegur svarandi kannanarinnar.
Sú fullyrðing að svörin við könnuninni séu ekki tengd við einstaklinga á annan hátt en með e-maili er röng og könnunin sé unnin eftir að e-mailin séu afmáð úr gögnunum. Þetta er reyndar staðfest í tölvupósti frá G þar sem hún býðst til að eyða svörunum mínum. Mér best vitanlega er vinnsla gagnanna hafin svo mín svör ættu að vera óþekkjanleg en samt virðist vera hægt að þekkja þau úr. “
Með bréfi, dags. 7. mars 2011, gerði Persónuvernd Félagsvísindastofnun grein fyrir kvörtuninni og bauð stofnuninni að koma sínum sjónarmiðum á framfæri til samræmis við 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Svarbréf Félagsvísindastofnunar, dags. 21. mars 2011, barst stofnuninni þann 22. mars 2011. Þar sagði m.a.:
„Þar sem markmið með rannsókninni var að kanna þátttöku fullorðinna notenda í náms-og starfsráðgjöf var komið á samstarfi við Fræðslumiðstöð atvinnulífsins um öflun netfanga frá notendum náms- og starfsráðgjafar hjá símenntunarmiðstöðvum á Íslandi. Fræðslumiðstöðin hafði samband við ráðgjafa símenntunarmiðstöðvanna og óskaði eftir því að þeir hefðu samband við sína notendur í þeim tilgangi að fá leyfi þeirra til að senda Félagsvísindastofnun netfangið þeirra. Félagsvísindastofnun og Fræðslumiðstöðin undirrituðu samning um afhendingu og meðferð netfangalistans.
Könnunin var í kjölfarið send á netfangalistann með þeim hætti að þátttakendum barst tölvuskeyti þar sem þeim var kynnt könnunin og óskað eftir þátttöku þeirra í henni. Neðst í fræðslubréfinu var tengill á könnunina. Í upphafi könnunar var þátttakendum birtur texti þar sem þeim var greint frá því að þeim væri ekki skylt að svara spurningalistanum og að svör bærust í vefkönnunarkerfi Félagsvísindastofnunar á netföng svarenda. Jafnframt kom fram að þegar könnuninni væri lokið yrðu netföngin aðskilin svörum og unnið úr upplýsingum með þeim hætti að tryggt yrði að ekki væri hægt að rekja svör til einstaklinga. Sömuleiðis gátu svarendur sleppt því að svara einstökum spurningum í listanum.
Í kvörtun J kemur fram að hann telji að svör sé hægt að rekja til einstaklinga þar sem spurt er um fæðingarár, kyn og póstnúmer. Eins og fram hefur komið í svörum okkar til hans í tölvupóstum er hefðbundið að spyrja um kyn, aldur og póstnúmer í könnunum af þessari stærðargráðu. Þessi könnun var lögð fyrir ríflega 1800 manns. Við úrvinnslu eru upplýsingar flokkaðar gróft, s.s. póstnúmer og aldur, þannig að upplýsingar eru greindar eftir aldursflokkum, landshlutum o.s.frv. Niðurstöður eru einungis settar fram eftir einni breytu í einu, t.d. annað hvort eftir kyni eða aldri eða póstnúmeri og niðurstöður eru ekki birtar nema að nokkur hópur sé á bak við hlutfall/meðaltal. Þannig verður við kynningu niðurstaðna ekki hægt að rekja upplýsingar til einstaklings.“
Svarbréf Félagsvísindastofnunar Íslands var borið undir kvartanda með bréfi, dags. 19. apríl 2011. Í svarbréfi kvartanda, sem barst þann 28. apríl s.á., segir m.a.:
„Ég vil gera athugasemd við svar Félagsvísindastofnunar sem mér barst. Það eru nokkur atriði sem ég vill vekja athygli á.
1. Það er sagt að það hafi verið möguleiki að sleppa að svara einstökum spurningum það tel ég ekki hafa verið rétt ég reyndi að sleppa svörum en síðan bauð ekki upp á það. Það þurfti að vera í reitunum til að fletta á milli síðna.
2. Ég tel vera mun á vinnslu upplýsinganna og birtingu þeirra. Staðhæfingin að svörin séu ekki rekjanleg til einstaklinga ættu að eiga við svörin ekki framsetningu og birtingu á könnuninni sjálfri. Allir fyrirvarar við þessa könnun eiga að mínu mati við svörin við spurningunum og spurningunum sjálfum og vinnslu gagnanna en ekki birtingu niðurstaðna. Með könnuninni kom ekki fram að svörin væru flokkuð eftir landshlutum enda ekki spurt um þá í könnuninni.
3. Ég efast um að þessi könnun sé eðlilega unnin og í samræmi við lýsingu á henni. Því til stuðnings vísa ég til samtals sem ég átti við G forstöðukonu í byrjun febrúar þá býður hún mér að taka svörin mín út úr könnuninni. Það segir mér tvennt annaðhvort hafa þau ekki gert eins og þau sögðust gera og afmáð e-mailið við vinnslu könnunarinnar eða þau staðfesta það sem ég hef haldið fram að svörin séu það rekjanleg til einstaklinga að mín svör séu þekkjanleg. Sem þau segja að sé ekki. Þetta segir mér að það sé eitthvað að þarna.
4. Skilgreiningin „Nokkur hópur“ eftir mikla eftirgengni þá fékk ég þau svör hjá þeim að það þyrfti nokkurn hóp í sama póstnúmeri til að bera saman þessi tala reindi nokkuð hlaupandi en var á bilinu 30-40 í 1800 manna úrtaki og með 147 skráð póstnúmer á landinu gera lægri mörkin minna en 13 að meðaltali (1800/147=12,2) að viðbættu kyni og aldri jafnvel þó aldurinn væri greindur upp í hópa þá efast ég um að nokkurt póstnúmer geti skilað marktækri niðurstöðu. Því tel ég að það hafi verið óþarfi að spyrja um það. Og þau hefðu frekar átt að spyrja um landshluta eins og þau segjast vinna með.
Að lokum vill ég vísa til bréfs félagsvísindastofnunar dagsettt 21. mars. Þar segir „jafnframt kom fram að þegar könnuninni væru lokið yrðu netföng aðskilin svörunum og unnið úr upplýsingunum með þeim hætti að tryggt yrði að ekki væri hægt að rekja svör til einstaklinga. Í lok könnunarinnar var smellt á takka sem stóð á „ljúka könnun“ sem segir mér að á þessum tímapunkti ættu svörin að vera órekjanleg til einstaklinga sem þau eru klárlega ekki eins og ég vísa til í lið 3.
Í svarbréfinu [...] er vísað til þess að haft hafi verið samband við notendur þjónustu til að fá samþykki þeirra til að láta félagsvísindastofnun í té netföng, ég kannast ekki við að hafa samþykkt þennan gjörning. Ég tel að félagsvísindastofnun geti lært af þessari könnun nokkrar lexíur og þá helst að vera ekki að afla upplýsinga sem þeir eru ekki að vinna með s.s. póstnúmer þegar þeir eru að vinna með landshluta og fullyrðingar um vinnslu kannana megi vera betur orðaðar.“
Með bréfi, dags. 15. júní 2011, sendi Persónuvernd Félagsvísindastofnun Íslands svarbréf kvartanda og bauð stofnuninni að koma sínum sjónarmiðum á framfæri. Svarbréf Félagsvísindastofnunar, dags. 20. júní 2011, barst stofnuninni þann 20 júní s.á. Þar segir m.a.:
„1. Forrit okkar (Catglobe) er þannig stillt að það er hægt að fletta áfram í spurningalistum án þess að svara einstökum spurningum.
2. Við erum ekki vön að tíunda í hvort við greinum niðurstöður eftir landshlutum eða póstnúmerum, enda flokkum við póstnúmer saman á ólíka vegu eftir því hvernig dreifing svara er og eftir því hvaða spurningum við viljum svara (t.d. þéttbýli/dreifbýli eða höfuðborg/landsbyggð). Það sem við ábyrgjumst er að ekki sé unnt að rekja niðurstöður til einstakra svarenda.
3. Inngangstexti í könnuninni var eftirfarandi:
„Þér er ekki skylt að svara spurningalistanum, en þátttaka þín í þessari rannsókn er mikils virði sem liður í að bæta náms- og starfsráðgjöf fyrir fullorðna. Svör við könnuninni berast í vefkönnunarkerfi Félagsvísindastofnunar á netföng svarenda. Þegar könnuninni er lokið verða netföng aðskilin svörum og unnið úr upplýsingum með þeim hætti að tryggt verður að ekki sé hægt að rekja svör til einstaklinga. Vinsamlegast svaraðu spuringunum eftir bestu getu samviskusamlega. [...]“
Forstöðumaður bauð kvartanda að eyða svörum hans úr könnuninni áður en úrvinnsla hófst. Eins og fram kemur í textanum hér að ofan bárust svörin inn í kerfið á netföngum svarenda en netföng eru ekki afmáð fyrr en könnun er lokið og úrvinnsla hefst. Við lítum svo á að könnun sé ekki lokið fyrr en allir þátttakendur hafa svarað eða við ákveðum að hætta gagnaöflun. Kvartandi virðist hins vegar skilja það sem svo að könnun sé lokið þegar hann hefur svarað.
4. Þegar talað er um að „nokkur hópur“ þurfi að hafa svarað til þess að svör séu birt er ekki um einhverja ákveðna fjöldatölu að ræða heldur fer það eftir því efni sem verið er að fjalla um. Meginmarkmið okkar með því að tala um að nokkurn hóp svarenda þurfi til að svör séu birt er að tryggja að ekki sé hægt að rekja svörin til ákveðinna einstaklinga. Þannig er í mörgum tilfellum nóg að í hópnum séu 5-10 manns, t.d. er lítil hætta á að svör verði rakin til einstaklinga þó það komi fram að 5 manns í póstnúmeri 105 í almennu úrtaki styðji Framsóknarflokkinn en væri vafasamt ef greining væri ítarlegri, t.d. að 5 alþingismenn í póstnúmeri 105 styðji Framsóknarflokkinn. Við höfum greint kvartanda frá því að þegar fáir einstaklingar séu í ákveðnum svarendahópum þá greinum við niðurstöður aðeins eftir einni bakgrunnsbreytu í einu, t.d. póstnúmeri -en ekki eftir bæði póstnúmeri og annarri breytu, s.s. starfsstétt eða kyni.
Félagsvísindastofnun og Fræðslumiðstöð atvinnulífsins gerðu með sér samning um vinnslu könnunarinnar (Persónuvernd hefur fengið sent afrit af þeim samningi) en eins og þar kemur fram sáu ráðgjafar símenntunarmiðstöðva um að safna saman netföngum þeirra sem samþykkt höfðu að taka þátt í könnuninni. Félagsvísindastofnun hefur ekki upplýsingar um það hver óskaði eftir því við kvartanda að hann tæki þátt í könnuninni.“
II.
Forsendur og niðurstaða
Lög nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, gilda um sérhverja rafræna vinnslu persónuupplýsinga, sem og um handvirka vinnslu persónuupplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna.
Með hugtakinu „persónuupplýsingar“ er átt við sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar um hinn skráða, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000. Með hugtakinu „vinnsla“ er átt við sérhverja aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000. Mál þetta lýtur að söfnun svara sem rekja mátti til einstakra svarenda. Teljast þau því hafa að geyma persónuupplýsingar í skilningi laganna og með söfnun svaranna fór fram rafræn vinnsla í skilningi laganna. Af því leiðir að málið fellur undir úrskurðarvald Persónuverndar, þar með það álitaefni hvort veitt hafi verið tilskilin fræðsla í samræmi við fyrirmæli þeirra laga.
Í 20. gr. laga nr. 77/2000 er mælt fyrir fræðsluskyldu ábyrgðaraðila. Þar kemur fram að þegar hann aflar persónuupplýsinga hjá hinum skráða sjálfum skal hann upplýsa hinn skráða um vinnsluna. Meðal þess sem fræða ber um eru þau atriði sem hinum skráða er nauðsynlegt að vita, með hliðsjón af þeim sérstöku aðstæðum sem ríkja við vinnslu upplýsinganna, svo að hann geti gætt lögmætra hagsmuna sinna. Markmið 20. gr. er að tryggja að hinn skráði geti á upplýstan hátt tekið ákvörðun um hvort hann vilji samþykkja vinnslu persónuupplýsinga um sig, hafi hann um það val. Skal ábyrgðaraðili hafa frumkvæði að því að veita fræðsluna.
Sú kvörtun sem mál þetta varðar lýtur að því að fræðsla sem Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands veitti kvartanda í tengslum við gerð könnunarinnar „Rödd ráðþega“ hafi ekki verið rétt. Fullyrt hafi verið í fræðslu að svör yrðu ekki rekjanleg en í raun hafi þau verið það.
Af hálfu ábyrgðaraðila, Félagsvísindastofnunar Íslands, hefur hins vegar komið fram þátttakendur hafi fengið fræðslu um a) að þeim væri ekki skylt að svara spurningalistanum og b) að þegar könnuninni lyki yrði ekki yrði hægt að rekja svör til einstaklinga. Um það sagði m.a. í inngangstexta að könnuninni:
Þegar könnuninni er lokið verða netföng aðskilin svörum og unnið úr upplýsingum með þeim hætti að tryggt verður að ekki sé hægt að rekja svör til einstaklinga.
Af framangreindum texta verður ekki annað ráðið en að kvartandi hafi þegar í upphafi fengið fræðslu um að svör yrðu ekki gerð órekjanleg fyrr en að unnið hefði verið úr þeim - þ.e. þegar könnuninni yrði lokið. Að mati Persónuverndar liggur því ekki fyrir að Félagsvísindastofnun Íslands hafi brotið gegn fræðsluskyldu sinni samkvæmt 20. gr. laga nr. 77/2000 við gerð könnunarinnar „Rödd ráðþega“ - þ.e. með því að heita því ranglega að svör yrðu frá upphafi ópersónugreinanleg.