Mat FME á fjárhagslegu sjálfstæði stjórnarmanna fjármálastofnana - mál nr. 2011/1158

3.9.2012

ÁKVÖRÐUN

Persónuvernd hefur tekið eftirfarandi ákvörðun í máli nr. 2011/1158:

 

I.

Málavextir og bréfaskipti

 

1.

Hinn 26. október 2012 barst Persónuvernd erindi A varðandi kröfu Fjármálaeftirlitsins um að fá persónuupplýsingar um hana og maka hennar. Tilefnið var stjórnarseta A í […] en Fjármálaeftirlitið hafði farið fram á að A fyllti út eyðublað þar sem óskað var ítarlegra fjárhagsupplýsinga um þau hjónin og helstu fjölskylduaðstæður. Með eyðublaðinu er gert ráð fyrir að veittar séu upplýsingar um eignir, þ. á m. fasteignir, bifreiðar, innlendar og erlendar innistæður, skráð og óskráð hluta- og skuldabréf og hlutdeildarskírteini lífeyrissjóða. Einnig um skuldir, þ.e. húsnæðislán, skammtímaskuldir, s.s. yfirdrátt og greiðslukortaskuldir, námslán og aðrar skuldir. Að auki um árstekjur eftir skatta, þ. á m. fjármagnstekjur og tekjur maka. Loks um mánaðarleg gjöld vegna húsnæðis, bílaláns, skammtímaskulda, námslána, annarra skulda, meðlags og framfærslu fjölskyldu.

A óskaði þess að Persónuvernd skoðaði umrædda kröfur Fjármálaeftirlitsins og kvaðst sjálf telja upplýsingaöflunina fara langt út fyrir það sem eðlilegt gæti talist miðað við þá stjórnarsetu sem um var að ræða í hennar tilviki. Þá sagði hún að sér hafi ekki verið kunnugt um það þegar hún tók sæti í stjórninni að þessar upplýsingakröfur yrðu gerðar.

Af gögnum málsins verður ekki ráðið að umræddum upplýsingum hafi verið miðlað um A og maka hennar og verður því ekki lagður úrskurður á lögmæti þess. Hins vegar hefur verið ákveðið að fjalla almennt um umrædda upplýsingavinnslu Fjármálaeftirlitsins.

 

2.

Persónuvernd sendi […] bréf, dags. 14. nóvember 2011, og fékk það svar 17. s.m. að umræddra upplýsinga væri óskað af Fjármálaeftirlitinu. Með bréfi, dags. 22. nóvember 2011, bar Persónuvernd málið undir Fjármálaeftirlitið. Svarað var með bréfi, dags. 28. desember 2011. Þar segir m.a.:

 

„Í 52. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki (fftl.) er kveðið á um þau hæfisskilyrði sem stjórnarmenn og framkvæmdastjórar fjármálafyrirtækja verða að uppfylla. Skulu stjórnarmenn og framkvæmdastjórar uppfylla hæfisskilyrði laganna og reglna nr. 627/2012 um framkvæmd hæfismats á hverjum tíma og er því um viðvarandi mat á hæfi þessara aðila að ræða, sbr. 19. gr. reglna um framkvæmd hæfismats framkvæmdastjóra og stjórnarmanna fjármálafyrirtækja.

 

Fjármálafyrirtækjum ber að tilkynna Fjármálaeftirlitinu um skipan og síðari breytingar á stjórn og framkvæmdastjóra en tilkynningunni þurfa að fylgja fullnægjandi upplýsingar til að hægt sé að meta hvort skilyrðum 52. gr. fftl. sé fullnægt, sbr. 7. mgr. ákvæðisins. Með tilkynningunni skal fylgja upplýsingagjöf framkvæmdastjóra og stjórnarmanna eftirlitsskyldra aðila samkvæmt spurningalista Fjármálaeftirlitsins, yfirlýsing í tengslum við mat á hæfi framkvæmdastjóra og stjórnarmanna fjármálafyrirtækja samkvæmt skjali Fjármálaeftirlitsins, ferilskrá, staðfesting á starfsréttindum, ef við á, og upplýsingar um fjárhagsstöðu samkvæmt eyðublaði Fjármálaeftirlitsins, sbr. 3. gr. reglna um framkvæmd hæfismats framkvæmdastjóra og stjórnarmanna fjármálafyrirtækja.“

 

Einnig segir í bréfi Fjármálaeftirlitsins:

 

„Með lögum nr. 75/2010, um breytingu á lögum um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002, var gerð breyting á hæfisskilyrðum 52. gr. laga um fjármálafyrirtæki. Lög nr. 75/2010 breyttu m.a. 3. mgr. 52. gr. fftl. á þann veg að nú er fjárhagslegt sjálfstæði orðið eitt af hæfisskilyrðum stjórnarmanna og framkvæmdastjóra fjármálafyrirtækja. Þá er kveðið á um það í lokamálslið ákvæðisins að Fjármálaeftirlitið setji reglur um fjárhagslegt sjálfstæði og framkvæmd hæfismats. Vísað hefur verið hér að framan til umræddra reglna en þær eru nr. 627/2011 og tóku gildi þann 1. júlí 2011.

Í athugasemdum við frumvarp til laga nr. 75/2010 kemur fram að með frumvarpinu séu lögð til þrengri og skýrari ákvæði um fjárhagsstöðu, menntun, starfsreynslu og starfsferil stjórnarmanna og framkvæmdastjóra. Þá kemur fram í athugasemdunum að Fjármálaeftirlitið setji reglur um hvað skuli teljast fjárhagslegt sjálfstæði. Jafnframt kemur fram að slíkar reglur geti m.a. innihaldið ákvæði um að stjórnarmaður skuli ekki skulda fjármálafyrirtækjum verulega fjármuni, e.t.v. sem hlutfall af árstekjum hans, að hann sé ekki í verulegum ábyrgðum fyrir aðra eða að hann sé ekki eigandi eða stjórnandi fyrirtækis sem stendur fjárhagslega höllum fæti.

Í tengslum við mat Fjármálaeftirlitsins á fjárhagslegu sjálfstæði framkvæmdastjóra og stjórnarmanna fjármálafyrirtækja er óskað eftir upplýsingum um fjárhagsstöðu viðkomandi samkvæmt eyðublaði Fjármálaeftirlitsins. Tekin hefur verið ákvörðun um að umrætt eyðublað, excel skjalið sem vísað er til í kvörtun A, verði aðgangstakmarkað í skjalakerfi Fjármálaeftirlitsins og hafa einungis þeir aðilar sem koma að mati á hæfi viðkomandi aðgang að þeim upplýsingum sem þar er að finna.“

Að auki segir m.a. í bréfi Fjármálaeftirlitsins:

„Þess má geta að í tengslum við vinnu við gerð reglna um framkvæmd hæfismats fór töluverð vinna í það að meta hvaða upplýsingar væru nauðsynlegar við mat á fjárhagslegu sjálfstæði framkvæmdastjóra og stjórnarmanna og í hvaða formi þær ættu að vera. Skoðað var m.a. hvort óska skyldi eftir skattframtali, staðfestingu endurskoðanda á fjárhagslegu sjálfstæði eða óska eftir upplýsingum um fjárhagsstöðu viðkomandi í öðru formi. Ekki var talið unnt að fá staðfestingu endurskoðanda á fjárhagslegu sjálfstæði þar sem Fjármálaeftirlitinu sem stjórnvaldi er falið þetta mat og getur ekki framselt það til þriðja aðila. Þá var talið að þær upplýsingar sem væri að finna í skattframtali væru ekki fullnægjandi þar sem þar væri t.d. ekki að finna upplýsingar um ábyrgðir viðkomandi. Var því farin sú leið að óska eftir að framkvæmdastjórar og stjórnarmenn fylltu út sérstakt skjal þar sem viðkomandi veitir upplýsingar um eignir, skuldir, tekjur og gjöld auk þess sem hann svarar spurningum um ábyrgðir, veðsetningar og vanskil. Þá lýsir viðkomandi aðili því yfir með undirskrift sinni að veittar upplýsingar séu réttar og að viðkomandi sé ljóst að röng eða ófullnægjandi upplýsingagjöf geti haft áhrif á hæfismatið og varðað við lög.

Þær upplýsingar sem fram koma í umræddu eyðublaði eru grundvöllur mats á fjárhagslegu heilbrigði framkvæmdastjóra og stjórnarmanns en samkvæmt 10. gr. reglna um framkvæmd hæfismats framkvæmdastjóra og stjórnarmanna er við mat á fjárhagslegu sjálfstæði litið til þess að eiginfjárstaða sé jákvæð og/eða að tekjur standi undir afborgununum af skuldum og framfærslu, að skuldir, ábyrgðir gagnvart þriðja aðila og veðsetning eigna séu ekki þess eðlis að efast megi um óhæði gagnvart lánveitanda/kröfuhafa og annarra atriða er máli geta skipt að mati Fjármálaeftirlitsins.

Þær upplýsingar sem nú er óskað eftir í umræddu eyðublaði hafa verið taldar nauðsynlegar til að unnt sé að meta hvort skilyrðum um fjárhagslegt sjálfstæði sé fullnægt. Í því sambandi má geta þess að af athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 75/2010 má ráða að löggjafinn gerir beinlínis ráð fyrir því að við mat á fjárhagslegu sjálfstæði framkvæmdastjóra og stjórnarmanna sé m.a. litið til hlutfalls skulda af árstekjum og að aðili sé ekki í verulegum ábyrgðum fyrir aðra.“

 

Stjórn Persónuverndar ræddi mál þetta á fundi sínum hinn 13. júní 2012 og ákvað að óska svars Fjármálaeftirlitsins um hvers vegna það óskaði umræddra upplýsinga um maka. Var það gert með bréfi, dags. 14. júní 2012, og svaraði Fjármálaeftirlitið með bréfi, dags. 6. júlí s.á. Þar segir m.a.:

 

„Í tengslum við framangreint vill Fjármálaeftirlitið árétta að stofnuninni er með lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki (fftl.) falið að framkvæma mat á hæfi stjórnarmanna fjármálafyrirtækja en í því mati felst m.a. mat á fjárhagslegu sjálfstæði stjórnarmanna, sbr. 1. málsl. 3. mgr. 52. gr. sömu laga. Við mat á fjárhagslegu sjálfstæði stjórnarmanna lítur Fjármálaeftirlitið m.a. til þess að eiginfjárstaða sé jákvæð og/eða tekjur maka standi undir afborgunum af skuldum og framfærslu, að skuldir, ábyrgðir gagnvart þriðja aðila og veðsetning eigna séu ekki þess eðlis að efast megi um óhæði gagnvart lánveitanda/kröfuhafa og annarra atriða en að framan greinir sem máli geta skipt að mati Fjármálaeftirlitsins, sbr. 10. gr. reglna nr. 627/2011.

 Heimild Fjármálaeftirlitsins til að afla gagna um hæfi stjórnarmanna fjármálafyrirtækja byggist á 8. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og 52. gr. fftl. Byggir Fjármálaeftirlitið öflun upplýsinga um maka stjórnarmanna í umræddu eyðublaði jafnframt á framangreindum ákvæðum.

 Þess ber að geta að við mat á fjárhagslegu sjálfstæði stjórnarmanna ber stofnuninni m.a. að meta hvort tekjur stjórnarmanns standi undir afborgunum af skuldum og framfærslu viðkomandi, sbr. 10. gr. reglna nr. 627/2011. Í tengslum við framangreint mat er nauðsynlegt að afla, auk upplýsinga um tekjur og skuldir stjórnarmanns, upplýsinga um fjölskyldustærð og tekjur maka. Leiðir það af því að kostnaður vegna framfærslu er mismunandi eftir stærð fjölskyldu og fer m.a. eftir því hvort stjórnarmaður eigi maka en samkvæmt 3. gr. og 46. gr. hjúskaparlaga nr. 31/1993 bera hjón sameiginlega ábyrgð á framfærslu fjölskyldunnar. Þá geta upplýsingar um maka stjórnarmanns haft áhrif á skuldbindingar stjórnarmanns vegna óskiptrar ábyrgðar hjóna á greiðslu skatta sem á þau eru lagðir, sbr. 116. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt.

 Eins og fram kemur í bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 28. desember 2011, er eyðublað stofnunarinnar sem notað er til upplýsingaöflunar samkvæmt e-lið 2. gr. reglna nr. 627/2001 í stöðugri endurskoðun innan Fjármálaeftirlitsins. Hefur eyðublaðinu nú verið breytt þannig að nú er óskað eftir á bls. 4 að maki framkvæmdastjóra og stjórnarmanns veiti samþykki sitt fyrir öflun og notkun fjárhagsupplýsinga um hann. Í viðhengi er endurbætt eyðublað Fjármálaeftirlitsins.“

 Framangreind bréf FME hafa verið kynnt A, en engar efnislegar athugasemdir borist.

 

II.

Ákvörðun

Forsendur og fyrirmæli

1.

Um gildissvið o.fl.

Lög nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga gilda um sérhverja rafræna vinnslu persónuupplýsinga og handvirka vinnslu persónuupplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna. Persónuupplýsingar eru skilgreindar í 1. tölul. 2. gr. laganna sem sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar um hinn skráða, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi. Hugtakið Vinnsla er skilgreint sem sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr. laganna. Af þessu öllu er ljóst að mál þetta lýtur að vinnslu persónuupplýsinga sem fellur undir valdsvið Persónuverndar.

 

2.

Heimildarákvæði

Öll vinnsla persónuupplýsinga verður að eiga sér stoð í lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Í því felst m.a. að ávallt verður að vera fullnægt einhverju af skilyrðum 8. gr. laganna.

2.1.

Samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. er sú vinnsla heimil sem er nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila. Á Fjármálaeftirlitinu hvíla m.a. þær skyldur er fram koma í lögum um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002. Samkvæmt þeim á Fjármálaeftirlitið að taka við tilkynningum fjármálafyrirtækja um skipan og síðari breytingar á félagsstjórn og framkvæmdastjóra, en þeim tilkynningum eiga að fylgja fullnægjandi upplýsingar til að hægt sé að meta hvort skilyrðum greinarinnar sé fullnægt, sbr. 7. mgr. 52. gr. laga nr. 161/2002, eins og þeim var breytt með lögum nr. 75/2010.

Þau skilyrði sem vísað er til lúta m.a. að fjárhagslegu sjálfstæði og setur Fjármálaeftirlitið reglur þar að lútandi. Eru þær nr. 627/2011. Í 10. gr. þeirra segir m.a. að við mat á fjárhagslegu sjálfstæði skuli m.a. líta til þess hvort eiginfjárstaða sé jákvæð og/eða að tekjur standi undir afborgunum af skuldum og framfærslu, að skuldir, ábyrgðir gagnvart þriðja aðila og veðsetning eigna séu ekki þess eðlis að efast megi um óhæði gagnvart lánveitanda/kröfuhafa og annarra atriða sem geti skipt máli að mati Fjármálaeftirlitsins.

Með vísun til framangreinds er Fjármálaeftirlitinu heimilt að fá og varðveita þær persónuupplýsingar um stjórnarmenn og framkvæmdastjóra fjármálafyrirtækja sem því eru nauðsynlegar til að geta lagt mat á fjárhagslegt sjálfstæði viðkomandi, sbr. 52. gr. laga nr. 161/2002, sbr. lög nr. 75/2010, og 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr 77/2000.

2.2.

Kemur þá til skoðunar hvort Fjármálaeftirlitinu sé einnig heimilt að óska fjárhagsupplýsinga um maka stjórnarmanna og framkvæmdastjóra fjármálafyrirtækja.

Í þeim efnum ber að líta til þess að gildandi hjúskaparréttur byggir að meginreglu á efnahagslegu sjálfstæði hjóna. Reglan endurspeglast víða í settum lögum, m.a. í ákvæðum varðandi forræði eigna og skuldaábyrgð og um samningsfrelsi hjóna, m.a. sín á milli. Í því sambandi má t.d. benda á 4. og 67. gr. laga nr. 31/1993. Frá meginreglunni er nokkrar lögmæltar undantekningar. Til dæmis segir í 116. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt að hjón beri óskipta ábyrgð á greiðslum skatta sem á þau eru lagðir. Þá bera hjón sameiginlega ábyrgð á heimili og fjölskyldu. Komi til skilnaðar, eða ef annað þeirra andast, gildir sú almenna regla að skírri hjúskapareign hvors um sig skuli skipt til helminga, svo sem nánar segir í lögum nr. 31/1993. Þá er hjónum samkvæmt 2. mgr. 3. gr. sömu laga skylt að veita hvort öðru upplýsingar um efnahag sinn og afkomu.

Þannig er ljóst að þótt stofnun hjúskapar haggi samkvæmt meginreglunni ekki hinu efnahagslega sjálfstæði hjóna þá falla fjárhagslegir hagsmunir þeirra jafnan saman og eru á margan hátt samofnir. Í því ljósi verður að mati Persónuverndar ekki staðhæft að ná megi þeim málefnalegu markmiðum sem stefnt er að með 52. gr. laga nr. 161/2002, sbr. 75/2010, nema með því að afla einnig vissra fjárhagsupplýsinga um maka viðkomandi. Samkvæmt því gæti söfnun og skráning slíkra upplýsinga þá samrýmst 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr 77/2000 og verið heimil að því marki sem hún er nauðsynleg svo Fjármálaeftirlitið geti fullnægt þeirri lagaskyldu sem á því hvílir.

Sá sem miðlar slíkum upplýsingum til Fjármálaeftirlitsins þarf hins vegar einnig að hafa leyfi til þess, s.s. sérstakt umboð frá maka sínum eða aðra heimild. Hvorki eru til staðar skýrar heimildir í lögum nr. 161/2002 né öðrum lögum til þess að knýja maka, gegn vilja sínum, til að veita Fjármálaeftirlitinu upplýsingar um fjármál sín. Í bréfi Fjármálaeftirlitsins til Persónuverndar, dags. 6. júlí s.á., segir að það hafi ákveðið að byggja slíka vinnslu framvegis á samþykki maka. Verði það gert mun sú vinnsla samrýmast 1. tölul. 1. mgr. 8. gr. og þar með verða heimil.

 

3.

Meginreglur um vandaða vinnsluhætti

Auk þess sem vinnsla almennra persónuupplýsinga þarf að vera heimil samkvæmt 1. mgr. 8. gr. verður hún að fullnægja grunnkröfum 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000. Í því felst m.a. að persónuupplýsingar skulu fengnar í yfirlýstum, skýrum, málefnalegum tilgangi og ekki vera unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi (2. tölul.); og að persónuupplýsingar skulu vera nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar (3. tölul.). Við framkvæmd athugana á fjárhagslegu sjálfstæði verður að fara að öllum framangreindum kröfum, en í þeim felst í stuttu máli að við vinnslu persónuupplýsinga skal gæta meðalhófs og þess að þær upplýsingar, sem liggja mati til grundvallar, séu sem réttastar. Þá skal gæta þess að vinnslan sé sanngjörn, vönduð og málefnaleg.

Fjármálaeftirlitið hefur svigrúm til mats um það hve langt er gengið við slíka upplýsingaöflun og hversu víðtæk slík athugun þarf að vera, en það verður í þeim efnum að fara að framangreindum grunnkröfum. Sem ábyrgðaraðila ber því m.a. að gæta hófs í upplýsingasöfnun sinni, afla ekki ónauðsynlegra upplýsinga og aðeins þeirra sem geta haft áhrif á niðurstöðu mats á fjárhagslegu sjálfstæði. Þá skal gæta sjónarmiða um sanngirni og vandaða vinnsluhætti, en til þess þarf m.a. að tryggja gagnsæi svo menn viti fyrirfram og áður en þeir taka við starfi hvaða upplýsingum Fjármálaeftirlitið muni kalla eftir, taki þeir að sér slík trúnaðarstörf.

Í 35. gr. þess frumvarps, sem varð að lögum nr. 75/2010, er að finna tillögu að breytingu á 52. gr. laga nr. 161/2002. Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð með frumvarpinu segir m.a. að reglur Fjármálaeftirlitsins um fjárhagslegt sjálfstæði geti innihaldið ákvæði um að stjórnarmaður skuli ekki skulda fjármálafyrirtækjum verulega fjármuni í hlutfalli við árstekjur sínar, að hann sé ekki í verulegum ábyrgðum fyrir aðra og að hann sé ekki eigandi eða stjórnandi fyrirtækis sem stendur fjárhagslega höllum fæti.

 Við mat Fjármálaeftirlitsins á fjárhagslegu sjálfstæði framkvæmdastjóra og stjórnarmanna fjármálafyrirtækja er notað eyðublað sem nefnt er „Fjárhagslegt sjálfstæði.xlsx“. Með því er óskað ítarlegra upplýsinga, bæði um viðkomandi framkvæmdastjóra og stjórnarmann og maka hans. Þar eru engin takmörk eða viðmið sett, s.s. um verulega fjármunir eða ábyrgðir í þeim skilningi sem vísað er til í framangreindum athugasemdum, né um eðli og umfang skulda. Til dæmis virðist þurfa með sama hætti að greina FME frá óverulegum meðlagsskuldum og milljónalánum vegna hlutabréfakaupa. Að mati Persónuverndar þarf, svo vinnslan samrýmist grunnreglum 7. gr. laga nr. 77/2000, að afmarka með mun skýrari hætti en nú er gert hvaða persónuupplýsingar eru nauðsynlegar vegna mats á fjárhagslegu sjálfstæði framkvæmdastjóra og stjórnarmanna fjármálafyrirtækja.

 Reglur FME nr. 627/2012, um framkvæmd hæfismats, eru mjög almennar. Til að tryggja að þær samrýmist grunnkröfum 7. gr. laga nr. 77/2000 er nauðsynlegt að setja skýr efnisákvæði og viðmið um hvaða upplýsingar séu nauðsynlegar og verði lagðar til grundvallar mati Fjármálaeftirlitsins á fjárhagslegu sjálfstæði manna. Setja þarf ramma bæði varðandi upplýsingaöflun um framkvæmdastjóra og stjórnarmenn og um maka þeirra. Með vísan til 1. tölul. 3. mgr. 37. gr. leggur Persónuvernd fyrir Fjármálaeftirlitið að endurskoða umræddar reglur í ljósi framangreinds.

 

Á k v ö r ð u n a r o r ð:

Fjármálaeftirlitið skal afmarka hvaða persónuupplýsingar því er nauðsynlegt að fá, annars vegar um framkvæmdastjóra og stjórnarmenn fjármálafyrirtækja og hins vegar um maka þeirra, fyrir mat sitt á fjárhagslegu sjálfstæði þeirra fyrrnefndu og haga upplýsingaöflun sinni til samræmis við þá afmörkun.