Vinnsla Hagstofunnar samrýmdist ekki lögum nr. 77/2000 - mál nr. 2012/629

13.12.2012

Ákvörðun

Í samræmi við niðurstöðu á fundi stjórnar Persónuverndar hinn 27. nóvember 2012 hefur Persónuvernd tekið svohljóðandi ákvörðun í máli nr. 2012/629:

I.
Málavextir og bréfaskipti

1.

Hinn 4. maí 2012 barst Persónuvernd erindi frá B þar sem hún kvartar yfir aðgangshörku Hagstofu Íslands við að fá sig til þátttöku í vinnumarkaðsrannsókn og í rannsókn á notkun heimila og einstaklinga á upplýsingatækni. Hagstofan hafi ekki aðeins ítrekað sent sér beiðnir um þátttöku heldur einnig haft samband við dóttur B og borið undir hana spurningar.

B lýsir atvikum nánar svo að sér hafi borist kynningar á rannsóknunum í tveimur bréfum með um það bil viku millibili. Þar sem hún taki aldrei þátt í rannsóknum sem þessum hafi bréfunum verið hent. Hinn 2. maí sl. hafi sér borist bréf frá Hagstofunni þar sem kvartað hafi verið yfir að ekki hafi náðst í hana í síma og þess verið óskað að hún hefði samband símleiðis við tiltekinn starfsmann. Hún hafi ekki orðið við þeirri beiðni, en degi síðar hafi dóttir hennar fengið símhringingu frá Hagstofunni. Hafi þess verið óskað að hún svaraði spurningum fyrir hönd móður sinnar en hún ekki sagst geta það. Um kvöldið hafi verið hringt í dótturina tvisvar sinnum til viðbótar, í seinna skiptið um klukkan níu um kvöldið. Þess hafi verið óskað að hún myndi svara fyrir móður sína. Hún hafi neitað því og þá verið beðin um að gefa upp símanúmer móður sinnar. Því hafi hún einnig neitað þar sem hún hefði ekki heimild til þess.

Hinn 9. maí 2012 barst Persónuvernd erindi frá B sem óskað var eftir að litið yrði á sem viðbót við fyrri kvörtun. Þar segir að Hagstofan hafi enn haft samband við dótturina símleiðis vegna vinnumarkaðsrannsóknarinnar, í þetta sinn til að komast að því hver vinnuveitandi B væri svo æskja mætti svara frá honum.

2.

Með bréfi, dags. 28. júní 2012, veitti Persónuvernd Hagstofu Íslands færi á að tjá sig um umrædda kvörtun. Áður en svar barst frá Hagstofunni hafði B samband við Persónuvernd símleiðis, þ.e. hinn 12. júlí 2012, og greindi frá því að sér hefði enn borist bréf frá Hagstofunni, dags. 9. s.m., þar sem óskað væri þátttöku í vinnumarkaðsrannsókninni en þá hefði Persónuvernd þegar vakið athygli Hagstofunnar á kvörtuninni.

Hinn 20. ágúst 2012 barst Persónuvernd svar frá Hagstofunni, dags. 16. s.m. Þar segir m.a. að samkvæmt lögum nr. 163/2007, um Hagstofu Íslands, sé hún miðstöð opinberrar hagskýrslugerðar í landinu og hafi forystu um tilhögun, samræmingu og framkvæmd hennar, svo og um samskipti við alþjóðastofnanir um tölfræðimál. Umræddar rannsóknir Hagstofunnar hafi verið liður í að uppfylla þetta hlutverk hennar. Um þær gildi ríkari heimildir almennt en til markaðs- og viðhorfsrannsókna enda séu þær vegna opinberrar hagskýrslugerðar. Þær séu hluti af skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum og séu gerðar í öðrum aðildarríkjum EES. Rannsókn á notkun heimila og einstaklinga á upplýsingatækni sé framkvæmd annars vegar í þeim tilgangi að afla upplýsinga um hvers konar tækjabúnaður sé til á heimilum á Íslandi og hins vegar til að afla upplýsinga um tölvu- og netnotkun einstaklinga hérlendis. Hún nái til 2.000 einstaklinga á aldrinum 16–74 ára. Vinnumarkaðsrannsóknin hafi þann tilgang að afla sem gleggstra og ítarlegastra upplýsinga um vinnumarkaðinn, þ.m.t. atvinnu, störf, atvinnuþátttöku, atvinnuleysi og vinnutíma eftir búsetu, menntun og aldri. Frá 1991 hafi verið gerðar vinnumarkaðsrannsóknir og séu þær ein helsta undirstaða mælinga á atvinnuleysi, stærðar vinnumarkaðar og fjölda ársverka eftir atvinnugreinum, kyni og búsetu. Um vinnumarkaðsrannsóknina segir nánar:

„Rannsóknin er umfangsmikil og eru 4.000 einstaklingar 15–74 ára valdir af handahófi úr þjóðskrá ár hvert. Leitað er til hvers einstaklings í fimm skipti. Í hverjum ársfjórðungi er því hópur sem er að taka þátt í fyrsta skipti, annar sem er að taka þátt í annað skipti og svo framvegis. Ástæða þess að leitað er til sömu einstaklinganna í fleiri en eitt skipti er að þannig fæst nákvæm mynd af stöðunni hverju sinni og þróun hennar yfir tíma.“

Að auki segir í bréfi Hagstofunnar:

„Til þess að komast hjá því að spyrja alla íbúa landsins um þessi áleitnu efni eru gerðar úrtaksrannsóknir þar sem úrtakið er tekið tilviljanakennt úr þjóðskrá. Þegar tilviljun ræður hver lendir í úrtaki og nógu margir af þeim taka þátt er unnt að heimfæra niðurstöður á hópinn sem verið er að rannsaka. Ekki er hægt að skipta út þeim sem lenda í úrtaki fyrir einhverja aðra því að þá ræður tilviljun því ekki lengur hver lendir í úrtaki. Sá sem lendir í úrtaki er því mjög mikilvægur fyrir rannsóknina. Því fleiri sem taka þátt í rannsókn, því áreiðanlegri verða niðurstöðurnar.

Einstaklingar sem veljast í úrtak rannsókna fá sent kynningarbréf þar sem fram kemur að Hagstofan hyggist hringja í viðkomandi og hvatt er til þess að haft sé samband ef móttakandi hafi einhverjar athugasemdir. Með fylgja upplýsingar sem gera móttakanda kleift að hafa samband við Hagstofuna. Við framkvæmd úthringinga er stuðst við sjálfvirka leit að símanúmerum hjá þeim einstaklingum sem veljast í úrtak. Lögð er áhersla á að ná á í þá aðila sem ekki næst í með sjálfvirkri leit þar eð rannsóknir hafa sýna fram á þeir einstaklingar eru ólíkir þeim sem auðvelt er að finna eða ná í. Til að Hagstofa Íslands geti miðlað áreiðanlegum upplýsingum þarf að fanga þann fjölbreytileika sem er fyrir hendi og er leitað til fjölskyldumeðlima ef ekki finnst símanúmer á úrtaksaðila og hann svarar ekki beiðni um að hafa samband við Hagstofu Íslands.

Sérhver sem lendir í úrtaki rannsókna Hagstofu Íslands hefur óskoraða heimild til að neita þátttöku í rannsókn í heild eða að hluta. Í því tilviki sem hér um ræðir fær Hagstofa Íslands aldrei samband við úrtaksaðila né heldur hefur hann samband við stofnunina til að tilkynna ákvörðun sína um að neita þátttöku. Þar sem ákvörðun viðkomandi lá ekki fyrir hélt Hagstofan áfram tilraunum sínum við að ná sambandi enda í góðri trú um að tæknilegar ástæður lægju að baki.

Hagstofa Íslands harmar að úrtaksaðili upplifi vinnubrögð stofnunarinnar sem einelti/áreitni en ítrekar að hægt er að neita þátttöku með því að tilkynna Hagstofu Íslands með símtali, rafrænum pósti eða almennum pósti að úrtaksaðili hafi ekki áhuga á að taka þátt í rannsókn. Stofnunin tekur allar ábendingar og athugasemdir alvarlega og í framhaldi af þessari ábendingu mun hún fara yfir vinnubrögð og vinnuferli við framkvæmd rannsókna. Sérstaklega verður þar horft til kynningarefnis og hvort einstaklingar veljist í úrtak fleiri rannsókna á sama tíma.“

3.

Með bréfi, dags. 31. ágúst 2012, veitti Persónuvernd B færi á að tjá sig um svar Hagstofu Íslands. B svaraði með tölvubréfi hinn 21. september 2012. Þar segir m.a.:

„Fyrir mér er EES ekkert mikilvægari til að beygja kné sín fyrir í þessum efnum en Hagstofan sjálf – svo óþarft er fyrir Hagstofuna að leita stuðnings í EES samningnum til réttlætingar óboðlegum vinnubrögðum Hagstofufólksins við tvær síðustu kannanir sem kvartanir mínar byggja á. Í kynningarbréfum frá Hagstofunni varðandi umræddar kannanir var EES ekki getið í þessu samhengi – af hverju er þá EES getið til réttlætingar óboðlegum vinnubrögðum starfsfólks Hagstofunnar? Í réttlætingarbréfi Hagstofunnar er þess getið að mikilvægt sé fyrir áreiðanleika rannsóknarinnar að úrtaksþolandi svari könnunum og þá virðist einu gilda hvort það er þriðji aðili, í mínu tilviki dóttir mín sem leituð var uppi úti í bæ af Hagstofunni, eða þá fjórði aðili, vinnuveitandi, sem svari fyrir úrtaksþola. Ég leyfi mér að setja stór spurningamerki við slíkar „áreiðanleika“ aðferðir.“

4.

Með bréfi, dags. 5. október 2012, óskaði Persónuvernd þess að Hagstofa Íslands upplýsti hvort hún hefði sett sér verklagsreglur um hvernig óska skuli eftir þátttöku einstaklinga í rannsóknum hennar, þ. á m. um hversu oft skuli haft samband við þá svari þeir ekki. Hagstofan svaraði með bréfi, dags. 18. október 2012. Þar segir m.a.:

„Í því tilviki sem hér um ræðir hafði Hagstofan ekki upplýsingar um að viðkomandi einstaklingur neitaði þátttöku fyrr en með bréfi Persónuverndar frá 28. júní 2012, sem móttekið var 9. júlí 2012. Tilraunum til að ná sambandi var áframhaldið í góðri trú um að aðrar ástæður lægju að baki allt til móttöku bréfsins en þá var þeim hætt.

Rétt er að árétta að úrtaksrannsóknir fylgja fastmótaðri aðferðafræði sem miða að því að upplýsingabyrði samfélagsins sé lágmörkuð án þess að stefna í hættu gæðum þeirra upplýsinga sem stjórnvöld þurfa til ákvarðanatöku og stefnumótunar. Til að geta miðlað áreiðanlegum hagtölum þarf Hagstofan að fanga fjölbreytileikann í íslensku samfélagi og leggja sig sérstaklega fram við að fá til þátttöku þá aðila sem ekki næst auðveldlega samband við enda hafa rannsóknir sýnt að þeir eru ólíkir þeim einstaklingum sem er auðvelt að finna og ná til.“

Með bréfi Hagstofunnar fylgdu verklagsreglur frá 15. október 2012 um úthringingar í heimilis- og einstaklingsrannsóknum. Í 3. mgr. 3. gr. þeirra segir að hringt sé að hámarki tíu sinnum í hvern einstakling sem lendi í úrtaki á 20 daga tímabili, sem sé hæsti fjöldi hringidaga. Í sérstökum tilvikum sé vikið frá þessari reglu. Í 1. mgr. 4. gr. er gert ráð fyrir að hringt sé í vinnuveitendur til að fá símanúmer fólks. Hringt sé einu sinni í hvern og einn vinnustað.  Þá er hringt í þá sem hafa neitað þátttöku til að fá þá til að skipta um skoðun. Hringt er í þá ef þeir hafa gefið svokallaða „mjúka neitun.“ Hringt er einu sinni í hvern. Samkvæmt 5. mgr. 4. gr. eru hringd ítrekunarsímtöl ef gögn berast ekki á tilskildum tíma. Hringt er þrisvar á fjögurra vikna tímabili, allt að þrisvar á dag. Í 5. gr. er gert ráð fyrir að sá sem þekki hinn skráða vel, þ.e. náinn fjölskyldumeðlimur, ættingi eða maki, svari fyrir hann – geti hann ekki svarað sjálfur. Þá segir í 6. gr. að takist ekki að ná sambandi séu mönnum send ítrekunarbréf og þeir beðnir um að hafa samband við Hagstofuna.

5.

Hinn 28. nóvember 2012, óskaði Persónuvernd staðfestingar á þeim skilningi sínum að dóttir kvartanda hafi ekki einungis verið spurð um símanúmer hennar heldur einnig svör við spurningum í könnununum, sem og að Hagstofan hafi spurt um vinnuveitanda hennar til að bera undir hann sömu spurningar. Kvartandi staðfesti það sama dag. Í svari Hagstofunnar, dags. 29. nóvember 2012, segir að dóttir kvartanda hafi verið spurð hvort hún gæti gefið upp símanúmer B vegna þátttöku í vinnumarkaðsrannsókn Hagstofunnar. Hún hafi svarað því neitandi og þá verið hún spurð hvort hún treysti sér til að svara í stað hennar sem hún svaraði neitandi.

II.
Forsendur og niðurstaða
1.

Gildissvið laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 1. mgr. 3. gr. þeirra laga, og þar með valdsvið Persónuverndar, sbr. 1. og 2. mgr. 37. gr. laganna, nær til sérhverrar rafrænnar vinnslu persónuupplýsinga, sem og handvirkrar vinnslu slíkra upplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá.

Öll vinnsla persónuupplýsinga verður að eiga sér stoð í lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Í því felst m.a. að ávallt verður að vera fullnægt einhverju af skilyrðum 8. gr. laganna. Þegar um ræðir vinnslu persónuupplýsinga á vegum stjórnvalda reynir einkum á 3., 5. og 6. tölul. 1. mgr. 8. gr. laganna, þess efnis að vinna megi með persónuupplýsingar sé það nauðsynlegt (a) til að fullnægja lagaskyldu, (b) vegna verks sem unnið er í þágu almannahagsmuna eða (c) við beitingu opinbers valds.

Þar sem opinber hagskýrslugerð þjónar mikilvægum almannahagsmunum er ýmis vinnsla persónuupplýsinga vegna hennar heimil með stoð í 5. tölul. Þá þurfa stjórnvöld sjaldnast, vegna ákvæða 3. og 6. tölul., að byggja vinnslu almennra persónuupplýsinga á samþykki sé hún þeim nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu sem á þeim hvílir, en þegar þeim heimildum sleppir þarf vinnslan almennt að styðjast við samþykki hins skráða.

2.

Úrlausnarefni máls þessa er tvíþætt. Annars vegar lýtur það að lögmæti þeirrar vinnslu persónuupplýsinga um B sem var liður í undirbúningi Hagstofu fyrir söfnun persónuupplýsinga um B vegna umræddra rannsókna Hagstofunnar. Hins vegar að heimild Hagstofu til að safna, án samþykkis B, upplýsingum um hana frá tengdum aðilum.

2.1.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 163/2007 um Hagstofu Íslands er það hennar hlutverk að vinna að opinberri hagskýrslugerð. Samkvæmt 8. gr. laganna skal Hagstofan afla nauðsynlegra hagskýrslugagna um einstaklinga og heimili úr opinberum skrám og á grundvelli stjórnsýslugagna eftir því sem kostur er, en að öðru leyti skal afla persónubundinna upplýsinga beint frá einstaklingum.  

Í ljósi þessa hlutverks Hagstofunnar hefur hún heimild,  í skilningi 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000, til þeirrar vinnslu persónuupplýsingar sem henni er nauðsynleg til úrtaksgerðar og til að undirbúa gerð umræddra rannsókna. Þessi undirbúningsvinnsla verður hins vegar einnig að samrýmast grunnkröfum 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000, þ. á m. skilyrði 1. tölul. um vandaða vinnsluhætti. Setning verklagsreglna er liður í því að uppfylla það skilyrði.

Hagstofan hefur nú sett sér verklagsreglur um úthringingar í fólk. Af reglunum verður ráðið að þeim sé ætlað að hindra að gengið verði of langt við að þrýsta á fólk um að taka þátt í spurningakönnunum og gefa um sig persónuupplýsingar sem nýttar verði í þágu rannsókna og hagskýrslugerðar.

Í verklagsreglunum eru m.a. ákvæði um hvernig fá eigi menn sem hafi neitað þátttöku til að endurskoða hug sinn. Þar er m.a. gert ráð fyrir að hringt sé í þá sem gefið hafi „mjúka neitun“ og að hringd séu ítrekunarsímtöl þegar gögn berist ekki á tilskildum tíma. Hringt sé þrisvar á fjögurra vikna tímabili, allt að þrisvar á dag. Þá er m.a. gert ráð fyrir öflun svara frá fjölskyldumeðlimum svari viðkomandi ekki sjálfur.

Við mat á því hvort framangreint samrýmist vönduðum vinnsluháttum, í skilningi 1. tölul. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000, má hafa hliðsjón af 7. gr. reglna Persónuverndar nr. 170/2001 um vísindarannsóknir á heilbrigðissviði. Þar segir að kanna megi vilja sjúklinga til þátttöku í tiltekinni vísindarannsókn munnlega eða skriflega og heimilt sé að fylgja málum eftir annað hvort með einu öðru bréfi eða með einu símtali. Segir að þegar kannaður sé vilji manns til þátttöku í vísindarannsókn skuli gæta nærfærni og ekki beita beinum eða óbeinum þrýstingi til þátttöku.

Á þeim tíma sem atvik máls þessa gerðust var verklagsreglum um úthringingar ekki til að dreifa og er óumdeilt að í tilviki B gekk Hagstofan mun lengra en reglur nr. 170/2001 miða við. Það er mat Persónuverndar að Hagstofan hafi ekki sýnt fram á að hún hafi, við umrædda undirbúningsvinnslu, gætt þeirra meðalhófssjónarmiða sem vera skyldi og eru liður í vönduðum vinnsluháttum. Er það því niðurstaða hennar að vinnslan hafi ekki samrýmst 1. tölul. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000.

2.2.

Seinni þátturinn varðar söfnun persónuupplýsinga um B, þ. á m. um notkun hennar á upplýsingatækni, um atvinnuþátttöku og önnur þau atriði sem spurt er um við gerð vinnumarksrannsókna. Söfnun upplýsinga er ein tegund af vinnslu sem m.a. tekur til þess þegar stjórnvald aflar upplýsinga frá hinum skráða með viðræðum við hann á fundi, símtali eða með því að fá hann til að fylla út eyðublað. Slík upplýsingasöfnun þarf að eiga sér sjálfstæða vinnsluheimild.

Í framangreindu ákvæði 8. gr. laga nr. 163/2007 er gert ráð fyrir að Hagstofan afli hagskýrslugagna úr opinberum skrám og á grundvelli stjórnsýslugagna, en afli að öðru leyti persónubundinna upplýsinga beint frá einstaklingum. Telja verður að hér sé átt við hina skráðu sjálfa en ekki aðra einstaklinga, s.s. börn þeirra, maka eða vinnuveitendur. Samkvæmt B reyndi Hagstofan hins vegar að fá upplýsingar um tölvunotkun B og þátttöku hennar á vinnumarkaði frá dóttur hennar, auk þess sem Hagstofan bað dótturina um að upplýsa um vinnuveitanda B svo að leita mætti upplýsinganna hjá honum. Þessu hefur ekki verið andmælt af hálfu Hagstofunnar og er því byggt á framangreindri lýsingu B á málsatvikum.

Að mati Persónuverndar þarf Hagstofan að byggja söfnun sína á persónubundnum upplýsingum um einstaklinga á samþykki. Í máli þessu liggur fyrir, eins og að framan greinir, að Hagstofan óskaði svara frá dóttur B og spurði um vinnuveitanda B til að geta leitað upplýsinga hjá honum. Verður ekki séð að Hagstofan hafi haft heimild, samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000, til slíkrar söfnunar á persónuupplýsingum um B.

2.3.

Samkvæmt framangreindu liggur í fyrsta lagi ekki fyrir að undirbúningur að gerð umræddra rannsókna hafi samrýmst 1. tölul. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000. Með vísun til 5. tölul. 3. mgr. 37. gr. laga nr. 77/2000 er Hagstofunni leiðbeint um að yfirfara verklagsreglur sínar með tilliti til þess.

Í öðru lagi er leiðbeint um skyldu Hagstofunnar samkvæmt 20. gr. laga nr. 77/2000. Þar segir að þegar ábyrgðaraðili aflar persónuupplýsinga hjá hinum skráða sjálfum skuli hann veita honum fræðslu um þau atriði sem þar eru talin upp. Ef vinnsla persónuupplýsinga á að vera með sanngjörnum hætti verður hinn skráði að geta fengið áreiðanlegar og fullar upplýsingar með hliðsjón af aðstæðum við söfnun, þegar upplýsingar eru fengnar frá honum.

Í þriðja lagi er leiðbeint um að persónuupplýsingalögin eru byggð á þeim grunnrökum að virða ber forræði einstaklings á upplýsingum um sjálfan sig. Ef vinnsla er háð hans samþykki ber m.a., sbr. 7. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000, að gæta þess að honum er heimilt að afturkalla samþykki sitt o.s.frv.,

Á k v ö r ð u n a r o r ð:

Hagstofu Íslands skorti heimild til að safna, í þágu vinnumarkaðsrannsóknar og rannsóknar á notkun á upplýsingatækni, persónuupplýsingum um B frá dóttur hennar eða vinnuveitanda. Sú undirbúningsvinnsla, sem fór fram áður en eiginleg söfnun persónuupplýsinga í þágu umræddra rannsókna hófst, uppfyllti ekki skilyrði um vandaða vinnsluhætti.