Fjárhagsupplýsingar um foreldra fjárráða einstaklinga - mál nr. 2012/180
Úrskurður
Á fundi stjórnar Persónuverndar hinn 6. ágúst 2013 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. 2012/180:
I.
Bréfaskipti
1.
Hinn 2. febrúar 2012 barst Persónuvernd erindi frá [A] (hér eftir nefnd „kvartandi“) varðandi upplýsingasöfnun í tengslum við umsókn dóttur hennar um greiðsluaðlögun hjá umboðsmanni skuldara. Þar greinir frá því að umboðsmaður skuldara hafi farið fram á þrjá síðustu launaseðla og skattframtöl kvartanda og maka hennar fjögur ár aftur í tímann vegna umræddrar umsóknar. Með vísan til þess spyr hún hvort hún eigi einhvern rétt í málinu.
Hinn 17. október 2012 svaraði Persónuvernd erindi kvartanda. Beðist var velvirðingar á töfum í meðferð málsins, en jafnframt var hún spurð hvort líta bæri á erindi hennar sem kvörtun. Hún svaraði því játandi með tölvubréfi sama dag.
Í erindi kvartanda segir:
„Í þessu máli hefur […] dóttir mín óskað eftir greiðsluaðlögun hjá umboðsmanni skuldara. Hún er […] ára, er í skóla og á eitt barn. Hún var flutt að heiman en flutti aftur heim eftir að hún varð einstæð móðir og fjárhagsstaða hennar versnaði.
Umboðsmaður skuldara óskar eftir að hún leggi fram afrit af þremur síðustu launaseðlum ásamt staðfestu afriti af fjórum síðustu skattframtölum foreldra hennar [A] og [B].
Umboðsmaður hefur lagalega heimild til að kalla eftir gögnum varðandi fjárhag annarra heimilismanna.
Ég er ekki sátt við að það sé verið að tengja fjárhag hennar sem er sjálfráða og fjárráða við minn fjárhag þó hún búi tímabundið hjá foreldrum.
Mér finnst ekki skýrt hvernig þessi gögn verða notuð.
Mér finnst að þarna sé verið að kalla eftir gögnum bara af því að þeir hafa heimild til þess en tilgang vantar. Þarna er verið að ganga á minn rétt eða hef ég kannski engan rétt í þessu máli.
Það væri annað ef kallað væri eftir gögnum sambýlismanns.
Hef ég einhvern rétt í þessu máli?“
Með erindi kvartanda fylgdi bréf umboðsmanns skuldara til dóttur hennar, dags. 1. febrúar 2012, þar sem fjallað er um hvaða lagaheimildir umboðsmaður skuldara telur sig hafa til umræddrar upplýsingaöflunar, en nánar er fjallað um það bréf í 2. kafla hér á eftir.
2.
Með bréfi, dags. 22. október 2012, veitti Persónuvernd umboðsmanni skuldara færi á að tjá sig um erindi kvartanda. Umboðsmaður svaraði með bréfi, dags. 26. nóvember 2012. Þar er vísað til þess að með fyrrnefndu bréfi til dóttur kvartanda, dags. 1. febrúar 2012, hafi umboðsmaður svarað skriflegri ósk dótturinnar, dags. 31. janúar s.á., um skýringar á umræddri upplýsingaöflun. Í svarinu til dótturinnar er m.a. vísað til þess að samkvæmt 1. og 2. mgr. 4. gr. laga nr. 101/2010 um greiðsluaðlögun einstaklinga skuli umsækjandi um það úrræði gefa tilteknar upplýsingar um sig, auk sams konar upplýsinga um þá sem teljast til heimilis með honum. Þá segir:
„Í frumvarpi með lögum um greiðsluaðlögun kemur fram í athugasemdum við 4. gr. að leggja þurfi mat á hve háa fjárhæð skuldari geti greitt mánaðarlega til að standa skil á skuldbindingum sínum. Sú upptalning sem fram komi í 2. mgr. 4. gr. sé ekki tæmandi enda gert ráð fyrir að umboðsmaður geti krafist þess að skuldari afli frekari upplýsingar en tilgreindar eru í ákvæðinu. Upplýsingarnar skuli einnig gefa um maka skuldara og þá sem teljast til heimilis með honum telji skuldari eða umboðsmaður skuldara slíkt vera nauðsynlegt. Þá kemur fram að slíkar upplýsingar kunni eftir atvikum að varpa skýrara ljósi á rekstrarkostnað við heimilishald skuldara, jafnvel þótt ljóst sé að allir heimilismenn skuldarans beri ekki gagnkvæma framfærsluskyldu gagnvart honum og taki þátt í greiðslu skulda hans […].
Í kjölfar umsóknar þinnar um greiðsluaðlögun óskaði embættið eftir fjórum síðustu skattskýrslum og þremur síðustu launaseðlum frá foreldrum þínum, [A] og [B]. Á grundvelli þeirra lagaákvæða sem að framan voru rakin er það mat embættisins að upplýsingar sem þessar séu þarfar til að vinna umsókn þína um greiðsluaðlögun. Þar sem þú ert búsett hjá foreldrum þínum kunna umbeðin gögn að varpa skýrara ljósi á rekstrarkostnað við heimilishald þitt og fjárhagsaðstæður þínar almennt, jafnvel þó ljóst sé að foreldrar þínir bera ekki framfærsluskyldu gagnvart þér. Er því tilgangur umræddrar upplýsingaöflunar að uppfylla rannsóknarskyldu sem á embættinu hvílir, sbr. 5. gr. framangreindra laga. Ekki verður séð að önnur gögn séu betur til þess fallin að staðfesta þær upplýsingar sem leggja þarf fram á grundvelli 2. mgr. 4. gr. en eins og að framan greinir ber samkvæmt 3. mgr. 4. gr. að styðja þessar upplýsingar með gögnum.“
Einnig segir í bréfi umboðsmanns skuldara að ítarlegar upplýsingar um fjárhagsstöðu og rekstrarkostnað viðkomandi skuldara þurfi að vera fyrir hendi við meðferð umsóknar um greiðsluaðlögun, enda byggi niðurstaða samningsumleitana m.a. á þeim upplýsingum.
3.
Með bréfi, dags. 3. desember 2012, ítrekuðu með bréfum, dags. 6. febrúar og 27. mars 2013, var kvartanda veitt færi á að tjá sig um framangreint svar umboðsmanns skuldara. Í síðara ítrekunarbréfinu var vakin athygli á því að ef viðbrögð bærust ekki yrði litið svo á að fallið hefði verið frá málinu og yrði þá afskiptum Persónuverndar af því lokið.
Kvartandi svaraði með tölvubréfi hinn 15. apríl 2013, en þar segir:
„Ég árétta fyrra erindi mitt til Persónuverndar, dags. 2. febrúar 2012.Ég er ósátt við svar og skýringar umboðsmanns skuldara og ítreka því fyrri kvörtun.
Ég lít þannig á að ég hafi verið þvinguð til að gefa persónulegar upplýsingar um sjálfa mig því annars hefði dóttir mín ekki fengið umbeðna úrlausn sinna mála hjá umboðsmanni skuldara.
Dóttir mín var fjárráða, komin yfir tvítugt á þessum tíma, hafði flutt að heiman, verið í sambúð og átti eitt barn en flutti til mín tímabundið vegna fjárhagserfiðleika eftir sambúðarslitin.
Ef dóttir mín hefði verið fimmtug í þessari aðstöðu og ég sjötug hefði ég þá þurft að gefa þessar upplýsingar?
Ef ég hefði skotið skjólshúsi yfir frænku mína í þessum aðstæðum, hefði ég þá þurft að gefa þessar upplýsingar?“
Með bréfi til umboðsmanns skuldara, dags. 13. febrúar 2013, var vísað til þess að framangreint svar hefði borist frá kvartanda og að í ljósi þess yrði leyst efnislega úr málinu. Þá var umboðsmanni skuldara veitt færi á að koma að frekari athugasemdum, en þær bárust ekki.
II.
Forsendur og niðurstaða
1.
Gildissvið laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 1. mgr. 3. gr. þeirra laga, og þar með valdsvið Persónuverndar, sbr. 1. og 2. mgr. 37. gr. laganna, nær til sérhverrar rafrænnar vinnslu persónuupplýsinga, sem og handvirkrar vinnslu slíkra upplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá. Persónuupplýsingar eru sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölul. 2. gr. laganna; og vinnsla er sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr. Í athugasemdum við það ákvæði í því frumvarpi, sem varð að lögum nr. 77/2000, kemur fram að hver sú aðferð, sem nota má til að gera upplýsingar tiltækar, telst til vinnslu. Af þessu öllu er ljóst að hér ræðir um meðferð persónuupplýsinga sem fellur undir valdsvið Persónuverndar.
2.
Svo að vinna megi með persónuupplýsingar þarf ávallt að vera fullnægt einhverju þeirra skilyrða sem mælt er fyrir um í 8. gr. laga nr. 77/2000. Þegar um ræðir vinnslu á vegum stjórnvalda reynir þá einkum á 3., 5. og 6. tölul. 1. mgr., þess efnis að vinna má með persónuupplýsingar sé það nauðsynlegt til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila, vegna verks sem unnið er í þágu almannahagsmuna eða við beitingu opinbers valds. Þá er áskilið í 2. tölul. 1. mgr. 7. gr. laganna að þess skuli ávallt gætt við meðferð persónuupplýsinga að þær séu fengnar í yfirlýstum, skýrum, málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi.
Við mat á því hvort vinnsla persónuupplýsinga geti talist stjórnvöldum heimil verður að líta til þess að samkvæmt hinni almennu lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins ber stjórnvöldum að starfa innan þess ramma sem lög setja þeim. Eins og hér háttar til reynir einkum á ákvæði laga nr. 100/2010 um umboðsmann skuldara og 101/2010 um greiðsluaðlögun einstaklinga.
Í 3. gr. laga nr. 100/2010 er fjallað um upplýsingasöfnun umboðsmanns skuldara. Í 1. mgr. greinarinnar er kveðið á um rétt umboðsmanns til að krefja stjórnvöld, fyrirtæki og samtök um upplýsingar sem hann telur nauðsynlegar til að hann geti sinnt hlutverki sínu. Þá segir í 2. mgr. greinarinnar:
„Upplýsingasöfnun umboðsmanns skuldara er háð því skilyrði að hún sé nauðsynleg og í samræmi við samþykki skuldara fyrir vinnslunni […].“
Í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 101/2010 eru taldar upp þær upplýsingar sem fram skulu koma í umsókn skuldara um greiðsluaðlögun, en á meðal þeirra eru ítarlegar upplýsingar um eignir, skuldir og tekjur hans. Samkvæmt 2. mgr. skulu með umsókn einnig fylgja sams konar upplýsingar um maka skuldara og „þá sem teljast til heimilis með honum“, eins og segir í ákvæðinu. Þá eru í 3. mgr. tilgreind gögn sem skulu fylgja umsókninni, þ. á m. síðustu fjögur skattframtöl skuldara. Tekið er fram í 1. mgr. 5. gr. að umboðsmaður skuldara skuli ganga úr skugga um að í umsókn hans komi fram allar nauðsynlegar upplýsingar og geti hann, ef þörf krefur, krafist þess að skuldari staðfesti upplýsingarnar með skriflegum gögnum. Af framangreindum ákvæðum laga nr. 100 og 101/2010 verður sá vilji löggjafans ráðinn að umboðsmaður skuldara hafi víðtækar heimildir til öflunar upplýsinga um skuldara sjálfan. Þá kemur fram í fyrrnefndu ákvæði 2. mgr. 4. gr. laga nr. 101/2010 að hann geti einnig óskað upplýsinga frá skuldaranum um „þá sem teljast til heimilis með honum“. Hvorki er í ákvæðinu né í greinargerð með því frumvarpi sem varð að lögunum vikið að því hverjir skuli teljast til heimilis með skuldara. Svo sem bent var á í bréfi umboðsmanns skuldara, dags. 22. október 2012, segir þó í greinargerð með því ákvæði sem varð að 2. mgr. 4. gr. að slíkar upplýsingar kunni eftir atvikum:
„að varpa skýrara ljósi á rekstrarkostnað við heimilishald skuldara, jafnvel þótt ljóst sé að allir heimilismenn skuldarans beri ekki gagnkvæma framfærsluskyldu gagnvart honum og taki þátt í greiðslu skulda hans, enda ber hvorki maki hans né aðrir sem halda heimili með honum ábyrgð á skuldbindingum hans nema það leiði annaðhvort af lögum, svo sem vegna samábyrgðar hjóna á greiðslu vissra skatta, eða þess að viðkomandi hafi gengist í ábyrgð fyrir skuld.“
Verður af þessu orðalagi bæði ráðið:
– að upplýsingaskyldan taki til fleiri en þeirra sem framfærsluskyldu bera gagnvart skuldara og
– að upplýsingaöflunin þarf að rúmast innan þess tilgangs að „varpa skýrara ljósi á rekstrarkostnað við heimilishald skuldara“.
Hvað varðar fyrra atriðið skal bent á að í 5. mgr. 4. gr. laganna er rætt um samþykki „annars heimilisfólks“, í e-lið 1. mgr. 11. gr. um „vörur eða þjónustu sem skuldari þarf á að halda vegna framfærslu sinnar eða heimilismanna“, í b-lið 1. mgr. 12. gr. um „vöru og þjónustu sem er nauðsynleg [skuldara] eða heimili hans til lífsviðurværis eða eðlilegs heimilishalds“ og í 4. mgr. 16. gr. um „að skuldari haldi eftir svo miklu af tekjum sínum að dugi til að sjá honum og heimilisfólki hans farborða og þeim einstaklingum sem hann hefur framfærsluskyldu við samkvæmt lögum“. Af þessum ákvæðum verður ekki ráðið að orðalag 2. mgr. 4. gr. laganna um „þá sem teljast til heimilis með [skuldara]“ taki til allra þeirra sem búa í sama húsnæði og skuldari heldur sé bundið við þá sem halda með honum heimili og hafa af þeim sökum við hann fjárhagsleg tengsl. Ef skilja ætti umrædd ákvæði sem heimild til öflunar upplýsinga um heimilismenn umsækjanda sem ekki eiga við hann slík tengsl þyrftu lög að vera afdráttarlaus um það, en svo er ekki.
Hvað síðara atriðið áhrærir verður ekki séð að upplýsingar af launaseðlum eða skattframtölum einstaklinga sem skuldari býr tímabundið hjá en reka ekki með honum heimili, jafnvel þótt um sé að ræða foreldra uppkomins skuldara, séu nauðsynlegar í skilningi 2. mgr. 3. gr. laga nr. 100/2010 til að fyrrgreindum tilgangi með vinnslunni verði náð, þ.e. að varpa skýrara ljósi á „rekstrarkostnað við heimilishald skuldara“.
Samkvæmt tilvitnuðu ákvæði 2. mgr. 3. gr. laga nr. 100/2010 skal upplýsingaöflun umboðsmanns skuldara samrýmast samþykki skuldara fyrir vinnslunni. Ekki er í ákvæðinu vikið að samþykki annarra en skuldara sjálfs, en þó skal hér litið til þess hvort slíkt samþykki geti komið til greina sem lögmætisgrundvöllur, sbr. og 1. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000 sem tilgreinir samþykki sem eina af þeim heimildum sem geta rennt stoðum undir vinnslu persónuupplýsinga. Í þessu sambandi ber að líta til þess sem fyrr greinir um lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, en af henni leiðir að stjórnvöldum er óheimil gagnaöflun sem ekki fellur undir þann lagaramma sem þau starfa eftir. Það að aflað sé samþykkis haggar því ekki. Eins og áður segir verður sú löggjöf, sem umboðsmaður skuldara starfar eftir, ekki túlkuð á þann veg að hann hafi heimild til öflunar gagna með persónuupplýsingum um aðra en skuldara sjálfan eða þá sem teljast til heimilis með honum. Þegar af þeirri ástæðu að umrædd upplýsingaöflun fellur ekki undir 3., 5. og 6. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000 er því ekki þörf á að taka afstöðu til þess hvort skilyrðum til samþykkis samkvæmt 1. tölul. sömu málsgreinar sé fullnægt, né heldur hvort önnur ákvæði 8. gr. eigi við.
Með vísan til framangreinds er niðurstaða Persónuverndar sú að umboðsmanni skuldara hafi verið óheimilt að afla gagna um kvartanda. Með vísan til 1. mgr. 25. gr. laga nr. 77/2000 er því mælt fyrir um að gögnum, sem umboðsmaður skuldara hefur aflað um kvartanda, þ.e. skattskýrslum og launaseðlum, verði eytt.
Ú r s k u r ð a r o r ð:
Öflun umboðsmanns skuldara á skattframtölum og launaseðlum [A] samrýmdist ekki lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Skal umboðsmaður skuldara eyða þeim gögnum.