Birting á gögnum hjá stjórnvaldi - mál nr. 2013/527

20.8.2013

Efni: Álit um heimild Viðlagatryggingar Íslands til birtingar á gögnum

I.

Álitsbeiðni

Persónuvernd vísar til bréfs Viðlagatryggingar Íslands, dags. 11. apríl 2013, ítrekaðs með bréfi, dags. 13. maí s.á. Þar segir:

„Þann 1. janúar 2013 tóku gildi upplýsingalög nr. 140/2012. Í þeim er upplýsingaskylda hins opinbera víkkuð talsvert út og í 2. mgr. 13. gr. kveðið á um skyldu hins opinbera til þess að vinna markvisst að því að gera skrár yfir mál, lista yfir málsgögn og gögnin sjálf jafnóðum aðgengileg með rafrænum hætti. Í greinargerð með frumvarpi til laganna er þó kveðið á um að þetta verði að gerast án þess að birting gangi gegn öðrum hagsmunum, þ. á m. ákvæðum laga um þagnarskyldu og persónuvernd. Viðlagatrygging Íslands vinnur nú að því að uppfylla allar skyldur sínar samkvæmt hinum nýju upplýsingalögum og óskar því eftir áliti Persónuverndar á eftirfarandi álitaefnum.

1. Álitaefni er lúta að málaskrá

a. Viðlagatrygging Íslands meðhöndlar talsverð gögn um ástand fasteigna og tekur ákvarðanir um hvort bætur skuli greiddar fyrir tjón vegna náttúruhamfara. Þessar ákvarðanir geta gefið ákveðna vísbendingu um ástand fasteigna, bæði í sérstökum tilvikum og á stærri svæðum. Snýr því þessi hluti fyrirspurnarinnar að því hvort Viðlagatryggingu sé heimilt að birta persónugreinanlegar upplýsingar þegar ákvarðanir eru birtar með rafrænum hætti í málaskrá.

b. Stjórn Viðlagatryggingar Íslands úrskurðar í ágreiningsmálum skv. 19. gr. laga nr. 55/1992 um Viðlagatryggingu Íslands. Framkvæmdin er með þeim hætti að tjónþoli sem ekki sættir sig við ákvörðun Viðlagatryggingar kærir málið til stjórnar á grundvelli 19. gr. Með sama hætti og ákvarðanir geta þessir úrskurðir gefið ákveðna vísbendingu um ástand fasteigna, bæði í sérstökum tilvikum og á stærri svæðum. Spurt er hvort Viðlagatryggingu sé heimilt að birta persónugreinanlegar upplýsingar þegar úrskurðir eru birtir með rafrænum hætti í málaskrá.

2. Álitaefni er lúta að málsgögnum:

a. Í fyrsta lagi eru tjónstilkynningar. Með þeim tilkynnir tjónþoli meint tjón og innihalda þau eyðublöð upplýsingar um það tjón sem tjónþoli telur sig hafa orðið fyrir við tjónsatburð, en raunverulegt tjón er oft metið minna.

b. Í öðru lagi eru af hálfu Viðlagatryggingar og eftir atvikum af hálfu tjónþola fengnir matsmenn til þess að gera matsskýrslur þar sem umfang tjóns er metið og hvort það hafi orðið vegna bótaskylds atburðar. Þessi gögn fela í sér talsverðar upplýsingar um ástand fasteignar sem geta haft mikil áhrif á verð hennar ef þau koma fyrir almannasjónir.

c. Í þriðja lagi hafa málsgögn oft að geyma ljósmyndir utan frá og innan úr húsum. Þessar ljósmyndir geta í sumum tilvikum sýnt innviði íbúðarhúss með nákvæmum hætti.

d. Í fjórða lagi eru andmæli tjónþola hluti af málsgögnum, en þau hafa einnig að geyma afstöðu tjónþola til ýmiss konar tjóns á fasteign.

Óskað er eftir áliti Persónuverndar á því hver af ofangreindum gögnum eru birtingarhæf samkvæmt lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Óskað er eftir sundurliðuðu svari fyrir hvern og einn lið í fyrirspurninni hér að ofan.“

II.

Álit Persónuverndar

1.

Almennt

Undir Persónuvernd heyrir að framfylgja lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Við beitingu þeirra laga getur reynst nauðsynlegt að líta til ákvæða í öðrum lögum, í þessu tilviki upplýsingalaga nr. 140/2012 sem tóku við af eldri lögum um sama efni nr. 50/1996.

Í 5. gr. upplýsingalaga er mælt fyrir um skyldu stjórnvalda til að afhenda almenningi gögn samkvæmt beiðni. Það nýmæli er að finna í 1. mgr. 13. gr. laganna að stjórnvöld skulu með reglubundnum hætti veita almenningi upplýsingar um starfsemi sína, s.s. með rafrænni útgáfu skýrslna, samantektum um mikilvæg verkefni eða útgáfu annarra gagna. Þá segir í 2. mgr. 13. gr. að stjórnvöld skuli vinna markvisst að því að gera skrár yfir mál, lista yfir málsgögn og gögnin sjálf jafnóðum aðgengileg með rafrænum hætti. Hið sama eigi við um gagnagrunna og skrár. Þess skuli gætt að birting gangi ekki gegn einka- eða almannahagsmunum.

Framangreind ákvæði 13. gr. upplýsingalaga verður að skoða í samhengi við 9. gr. sömu laga, en þar er m.a. mælt fyrir um að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.

Samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laga nr. 77/2000 takmarka þau lög ekki aðgang að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Í því felst að þegar síðarnefndu lögin mæla fyrir um skyldu stjórnvalda til að afhenda tiltekin gögn verður réttur almennings á þeim grundvelli ekki skertur með vísan til laga nr. 77/2000. Þá er til þess að líta að þegar lögin voru sett höfðu þágildandi upplýsingalög ekki að geyma ákvæði um birtingu upplýsinga að eigin frumkvæði stjórnvalda og er eðlilegt að túlka ákvæðið með hliðsjón af því. Auk þess er í umræddum ákvæðum 13. gr. ekki mælt fyrir um skyldu stjórnvalda til að birta tiltekin gögn úr starfsemi sinni heldur til að taka saman upplýsingar um starfsemina með þeim hætti sem viðkomandi stjórnvald telur ákjósanlegast, sem og til að vinna markvisst að því að gera gögn aðgengileg. Í athugasemdum við 13. gr. í greinargerð með því frumvarpi, sem varð að lögum nr. 140/2012, segir nánar:

„Í 1. mgr. felst sú stefnumörkun að stjórnvöld skuli veita almenningi með reglubundnum hætti upplýsingar um starfsemi sína, svo sem með útgáfu skýrslna, samantekta um mikilvæg verkefni eða með birtingu annarra gagna. Oft og tíðum verður að ætla að almenningur hafi ekki síður þörf fyrir slíkar almennar upplýsingar og samantektir um störf stjórnsýslunnar heldur en aðgang að gögnum einstakra mála. Almenn upplýsingagjöf af þessu tagi ryður þó engan veginn úr vegi þeim sjónarmiðum sem búa að baki reglum um aðgang almennings að gögnum einstakra mála.“

Einnig segir í umræddum frumvarpsathugasemdum:

„Niðurstaðan við gerð þessa frumvarps var að leggja ekki til lögfestingu almennrar reglu um skyldu stjórnvalda til að birta opinberlega lista yfir mál eða málsskjöl sem þau hafa undir höndum. Talið var að íslensk stjórnsýsla væri ekki búin undir svo viðamiklar breytingar á starfsháttum, en hins vegar er í ákvæðinu kveðið á um það að stjórnvöld skuli vinna markvisst að þessari birtingu.“

Af framangreindu leiðir að við umrædda birtingu ber að fara að ákvæðum laga nr. 77/2000. Í því felst m.a. að sú vinnsla persónuupplýsinga, sem felst í birtingunni, þarf að falla undir eitthvert af heimildarákvæðum 8. gr. laganna. Koma þar helst til álita ákvæði 5. og 7. tölul. 1. mgr., þess efnis að vinna má með persónuupplýsingar sé það nauðsynlegt vegna verks sem unnið er í þágu almannahagsmuna eða til að gæta lögmætra hagsmuna sem vega þyngra en grundvallarréttindi og frelsi hins skráða. Þá þarf að vera fullnægt öllum grunnkröfum 7. gr. laganna, m.a. um að persónuupplýsingar séu unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti og í samræmi við vandaða vinnsluhætti persónuupplýsinga (1. tölul.); að þær séu fengnar í yfirlýstum, skýrum, málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi (2. tölul.); að þær séu nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar (3. tölul.); og að þær séu áreiðanlegar og uppfærðar eftir þörfum, en persónuupplýsingar, sem séu óáreiðanlegar eða ófullkomnar, miðað við tilgang vinnslu þeirra, skuli afmá eða leiðrétta (4. tölul.).

2.

Svör við einstökum spurningum

Ábyrgð á því að birting gagna frá stjórnvöldum samrýmist lögum hvílir á því stjórnvaldi sem ábyrgð ber á gögnunum og hefur birtingu þeirra með höndum. Hér er ekki tekin bindandi afstaða til þess hverjar heimildir stjórnvalda séu í þeim efnum en þess í stað veittar almennar leiðbeiningar með eftirfarandi svörum við einstökum spurningum Viðlagatryggingar Íslands:

I.  Hvað varðar birtingu upplýsinga úr málaskrá um bótaákvarðanir telur Persónuvernd (a) að upplýsingar skuli eftir því sem kostur er birtar á þann veg að þær verði ekki raktar til einstaklinga, en í því felst m.a. að fylgt verði þeirri venjubundnu framkvæmd hérlendra stjórnvalda að afmá persónuauðkenni einstaklinga, s.s. nöfn og heimilisföng, auk annarra upplýsinga sem eru til þess fallnar að persónugreina einstaklinga. Þá telur Persónuvernd (b) að þessa skuli einnig gætt við birtingu úrskurða í ágreiningsmálum.

II.  Hvað varðar birtingu einstakra málsgagna telur Persónuvernd (a) að um birtingu tjónstilkynninga fari eftir því sem greinir í 1. tölul. hér að framan. Hið sama á við um birtingu (b) matsskýrslna. Hvað varðar birtingu (c) ljósmynda telur Persónuvernd að með slíku kunni að vera brotið gegn ákvæði 71. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi heimilis ef unnt er að greina af ljósmyndunum á hvaða heimili þær eru teknar. Því beri að fara mjög varlega í þeim efnum. Hvað varðar (d) birtingu andmæla tjónþola telur Persónuvernd sömu sjónarmið eiga við og rakin eru í 1. tölul.