Miðlun persónuupplýsinga um hælisleitanda - mál nr. 2012/1380

23.8.2013

Úrskurður

 

Á fundi stjórnar Persónuverndar hinn 6. ágúst 2013 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. 2012/1380:

I.

Bréfaskipti

1.

Hinn 22. nóvember 2012 barst Persónuvernd kvörtun frá B hdl., dags. 21. s.m. Kvartað er yfir því að sýslumaðurinn í Kópavogi hafi veitt Útlendingastofnun upplýsingar um vegabréf A (hér eftir nefndur „kvartandi“), en um það segir m.a.:

„Hér með er kærð sú aðgerð sýslumannsins í Kópavogi að veita Útlendingastofnun upplýsingar um vegabréf skjólst.m. sem varð til þess að lögreglan kom að heimili hans og fjölskyldu hans að kvöldi 6. nóvember 2012 og krafðist afhendingar vegabréfsins. Hafði atvikið afar neikvæð áhrif á skjólst.m., unnustu hans og tvö ung börn þeirra.

Forsaga málsins er sú að skjólstæðingur minn sótti um útgáfu könnunarvottorðs til sýslumannsins í Kópavogi vegna fyrirhugaðs hjúskapar hans og unnustu hans. Var beiðni um útgáfu könnunarvottorðs synjað á grundvelli þess að hjúskaparvottorð frá [K] væri eldra en fjögurra vikna. Hefði málinu mögulega getað lokið með þeim hætti en af einhverjum ástæðum sá fulltrúi sýslumanns sig knúinn til þess að hafa af eigin frumkvæði og án nokkurs samráðs við skjólst.m. samband við Útlendingastofnun til að láta stofnunina vita af því að skjólst. minn hefði framvísað vegabréfi sínu við afgreiðslu erindis hans á skrifstofu sýslumannsembættisins.

Er hér með lagt fyrir Persónuvernd að meta hvort slík framkvæmd stenst ákvæði laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.“

Vísað er til þess í kvörtun að í rökstuðningi sýslumannsins í Kópavogi fyrir umræddri miðlun upplýsinga um kvartanda, sem veittur hafi verið framangreindum lögmanni með bréfi, dags. 8. nóvember 2012, sé vísað til 5. mgr. 46. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga sem heimildar fyrir miðluninni. Þá segir:

„Sú lagagrein sem fulltrúi sýslumanns vísar til segir: „Með umsókn um hæli skal afhenda vegabréf eða önnur ferðaskilríki sem umsækjandi hefur í fórum sínum.“ Þegar skjólst.m. kom til landsins og sótti um hæli hafði hann ekki vegabréf meðferðis en afhenti þess í stað önnur ferðaskilríki sem hann hafði í fórum sínum. Þessu hefði fulltrúi sýslumanns getað komist mjög auðveldlega að með því að hafa samband við skjólst.m. og spyrja hann út í þessa hluti ef hann á annað borð taldi sér koma þessi mál við m.v. valdsvið það sem sýslumannsembættinu hefur verið falið. Er það mat undirritaðrar að svo sé ekki og er því þessi aðgerð kærð til Persónuverndar.

Sú aðgerð sem fulltrúi sýslumannsins í Kópavogi gengst við með ofangreindum hætti varð til þess að lögreglan kom sem fyrr segir að heimili umbjóðenda minna að kvöldi 6. nóvember 2012. Þar búa umbjóðendur mínir ásamt tveimur börnum [C] og er um mikið og alvarlegt inngrip að ræða gegn friðhelgi heimilis, fjölskyldu og einkalífs.

Eftir samskipti undirritaðrar við fulltrúa lögreglu og Útlendingastofnunar virðist hafa verið fallið frá tilraunum til haldlagningar á vegabréfi umbj.m. enda var útskýrt fyrir hlutaðeigandi stjórnvöldum að hann hefði vissulega látið af hendi önnur ferðaskilríki þegar hann kom til landsins og að vegabréfið hefði hann fengið sent eftir komu til landsins. Þar sem ekki leikur vafi á því að umbj.m. sé sá sem hann segist vera er ekki lagastoð fyrir haldlagningu vegabréfsins.“

Einnig er í kvörtun vísað til tilvísunar í áðurgreindum rökstuðningi sýslumannsins í Kópavogi til bréfs dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins (nú innanríkisráðuneytið), dags. 16. nóvember 2010. Það bréf var sent sýslumanninum í Reykjavík sem svar við fyrirspurn hans til ráðuneytisins, dags. 21. september s.á., um það hvort gerðar væru athugasemdir við að sýslumaður miðlaði upplýsingum um málsaðila til annarra stjórnvalda sem upplýsingarnar ættu erindi við. Gerði ráðuneytið ekki athugasemdir við að sýslumaður greindi viðeigandi stjórnvöldum frá því þegar uppi væri rökstuddur grunur um brot gegn reglum sem þau stjórnvöld ættu að framfylgja. Í aðdraganda þessa bréfs hafði ráðuneytið aflað umsagnar frá Persónuvernd, dags. 10. nóvember 2010, þar sem fram kom að ekki væru gerðar athugasemdir við slíkt. Hins vegar kom fram að ekki væri tekin afstaða til þess hvort öll þau atriði, sem talin voru upp í álitsbeiðni frá ráðuneytinu, dags. 29. október 2010, væru þess eðlis að sýslumanni væri rétt að tilkynna um þau.

Í tengslum við framangreint segir í bréfi lögmanns kvartanda:

„Ekki er stætt á að vísa í slík sjónarmið enda yfirlýst ástæða fyrir gagnasendingu sýslumannsembættisins óljósar og óréttmætar hugmyndir um að umbj.m. hafi brotið lög sem þó er ekki að nokkru leyti í verkahring sýslumannsembættisins að tryggja eftirfylgni við. Er slík forsenda gjörólík því sem fram kemur í fyrrgreindu bréfi ráðuneytis þess efnis að upplýsa megi um brot á reglum sem stjórnvöldum beri að framfylgja.“

2.

Með bréfi, dags. 28. desember 2012, veitti Persónuvernd sýslumanninum í Kópavogi færi á að tjá sig um framangreinda kvörtun. Þá var þess óskað að fram kæmi hvort upplýsingar um kvartanda hefðu verið skrásettar hjá sýslumanni og hvernig þær hefðu verið veittar, þ.e. munnlega, bréflega eða í tölvupósti, þar sem það gæti skipt máli við mat á því hvort um ræddi vinnslu persónuupplýsinga sem félli undir valdsvið Persónuverndar, sbr. 1. mgr. 3. gr. og 37. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.

Sýslumaður svaraði með bréfi, dags. 15. janúar 2013. Þar segir:

„Málsatvik voru þau að þann 29. október mættu hjónaefni til sýslumannsins í Kópavogi og lögðu fram könnunarvottorð ásamt tilskildum gögnum. Þar sem hjúskaparstöðuvottorð mannsins var rúmlega níu vikna gamalt var honum bent á 2. gr. reglugerðar nr. 326/1996 um hjónavísluskilyrði, þar sem fram kemur að vottorð um hjúskaparstöðu megi ekki vera eldra en fjögurra vikna. Maðurinn kvaðst vera búinn að sækja um hæli hér á landi þar sem ástandið í heimalandi hans væri slæmt. Maðurinn kvað það ógerlegt að útvega nýtt vottorð og óskaði því eftir að málið yrði tekið til meðferðar á grundvelli vottorðsins frá 23. ágúst 2012.

Embættið kannaði framkvæmd svipaðra mála hjá öðrum embættum og fékk þær upplýsingar að sum lönd gefa ekki út vottorð um hjúskaparstöðu en þegar lönd gæfu út slík vottorð væri iðulega hægt að fá þau innan þessa þrönga tímafrests eða fjögurra vikna, eins og áskilið er í 2. gr. reglugerðar um hjónavígsluskilyrði.

Þá var einnig haft samband við Útlendingastofnun til að athuga hvort starfsmenn þar gætu staðfest að ómögulegt væri að fá nýtt vottorð um hjúskaparstöðu frá því landi sem hér um ræðir, líkt og maðurinn hafði upplýst. Starfsmaður Útlendingastofnunar var einnig spurður að því hvort hælisleitandi hefði heimild til að hafa vegabréf á sér, með vísun til 6. mgr. 46. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002. Starfsmaðurinn kvað svo ekki vera og spurði um kennitölu mannsins sem fulltrúi sýslumanns upplýsti um í síma.

Þegar hjúskaparskilyrði eru könnuð eru upplýsingar um framlögð gögn, þ. á m. ljósrit af vegabréfi útlendinga, skráðar á eyðublað sem notað er við könnunina og tilkynningu um hjónavígslu til Þjóðskrár Íslands. Sýnishorn af eyðublaðinu er meðfylgjandi. Þá er málið skráð í málaskrárkerfi embættisins.

Sýslumaðurinn í Kópavogi telur sér hafa verið rétt og skylt að gefa Útlendingastofnun upp kennitölu mannsins. Þar er annars vegar vísað til meðfylgjandi bréfs dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins dags. 16. nóvember 2010 og hins vegar til 114. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 53/2003. Að ósk Útlendingastofnunar var henni sent ljósrit af vegabréfi kvartanda 27. nóvember sl.“

3.

Með bréfi, dags. 24. janúar 2013, ítrekuðu með bréfum, dags. 28. febrúar og 8. apríl s.á., var lögmanni kvartanda veitt færi á að tjá sig um framangreint svar sýslumannsembættisins í Kópavogi. Í síðara ítrekunarbréfinu var tekið fram að ef svar bærist ekki fyrir tiltekinn dag yrði litið svo á að fallið hefði verið frá kvörtun.

Svar barst frá lögmanninum með tölvubréfi hinn 18. apríl 2013. Þar segir m.a. að þau sjónarmið, sem fram koma í bréfi sýslumannsins í Kópavogi, dags. 15. janúar 2013, breyti engu um grundvöll kvörtunar og telji kvartandi að embætti sýslumanns hafi með öllu verið óheimilt að miðla upplýsingum til Útlendingastofnunar um vegabréf hans.

Með bréfi til sýslumannsins í Kópavogi, dags. 13. maí 2013, var honum greint því að í ljósi framangreinds svars frá lögmanninum væri þess að vænta að leyst yrði efnislega úr málinu. Kysi sýslumaður að koma á framfæri frekari athugasemdum væri þeirra óskað fyrir tiltekinn dag. Ekki bárust frekari athugasemdir.

II.

Forsendur og niðurstaða

1.

Gildissvið laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 1. mgr. 3. gr. þeirra laga, og þar með valdsvið Persónuverndar, sbr. 1. og 2. mgr. 37. gr. laganna, nær til sérhverrar rafrænnar vinnslu persónuupplýsinga, sem og handvirkrar vinnslu slíkra upplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá. Persónuupplýsingar eru sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölul. 2. gr. laganna; og vinnsla er sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr. Í athugasemdum við það ákvæði í því frumvarpi, sem varð að lögum nr. 77/2000, kemur fram að hver sú aðferð, sem nota má til að gera upplýsingar tiltækar, telst til vinnslu.

Þeim upplýsingum, sem hér um ræðir, var miðlað símleiðis frá sýslumanninum í Kópavogi til Útlendingastofnunar. Svo að meðferð upplýsinga falli undir lög nr. 77/2000 verða þær að vera á einhverju skráðu formi og er því hér sérstakt álitaefni hvort um hafi verið að ræða vinnslu sem fellur undir lög nr. 77/2000. Við mat á því er til þess að líta að upplýsingar um kvartanda voru skráðar í málaskrá sýslumannsins í Kópavogi. Af því leiðir að í umræddu símtali var miðlað upplýsingum sem falla undir gildissvið laga nr. 77/2000 og ber að líta á símtal sem þátt í vinnslu þeirra upplýsinga. Er því hér um að ræða vinnslu persónuupplýsinga sem fellur undir lög nr. 77/2000.

2.

Svo að vinna megi með persónuupplýsingar þarf ávallt að vera fullnægt einhverju þeirra skilyrða sem mælt er fyrir um í 8. gr. laga nr. 77/2000. Þegar um ræðir vinnslu á vegum stjórnvalda reynir þá einkum á 3., 5. og 6. tölul. 1. mgr., þess efnis að vinna má með persónuupplýsingar sé það nauðsynlegt til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila, vegna verks sem unnið er í þágu almannahagsmuna eða við beitingu opinbers valds.

Sé unnið með viðkvæmar persónuupplýsingar, s.s. um grun um refsiverða háttsemi, sbr. b-lið 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000, þarf einnig að vera fullnægt einhverju viðbótarskilyrðanna fyrir vinnslu slíkra upplýsinga sem mælt er fyrir um í 9. gr. laganna. Samkvæmt 6. mgr. 46. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga skal með umsókn um hæli afhenda vegabréf eða önnur ferðaskilríki sem umsækjandi hefur í fórum sínum, en af a-lið 1. mgr. 57. gr. sömu laga leiðir að misbrestur á því getur varðað refsingu. Fyrir liggur að upplýsingum um kennitölu kvartanda var miðlað frá sýslumanninum í Kópavogi til Útlendingastofnunar í tengslum við fyrirspurn sýslumanns varðandi vegabréf sem hælisleitendur hefðu í fórum sínum. Af samhenginu mátti Útlendingastofnun því vera ljóst að um væri að ræða kennitölu hælisleitanda sem hefði undir höndum slík skilríki. Þá verður af gögnum málsins ráðið að hún hafi haft grun um að varsla skilríkjanna færi í bága við framangreind ákvæði laga nr. 96/2002, en af því leiðir jafnframt að um viðkvæmar persónuupplýsingar var að ræða. Af ákvæðum 9. gr. laga nr. 77/2000 kemur þá eingöngu 7. tölul. 1. mgr. til álita sem vinnsluheimild, þess efnis að vinna má með slíkar upplýsingar sé það nauðsynlegt til að krafa verði afmörkuð, sett fram eða varin vegna dómsmáls eða annarra slíkra laganauðsynja.

Samkvæmt 114. gr. reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, sbr. m.a. 58. gr. laga nr. 96/2002, skulu stjórnvöld samkvæmt beiðni láta Útlendingastofnun í té upplýsingar um nafn útlendings og heimili til nota í máli samkvæmt lögunum. Ekki er mælt fyrir um skyldu til að veita kennitölu. Hvað varðar miðlun slíkra upplýsinga ber að líta til 10. gr. laga nr. 77/2000 þar sem mælt er fyrir um að notkun kennitölu sé heimil eigi hún sér málefnalegan tilgang og sé nauðsynleg til að tryggja örugga persónugreiningu. Af ákvæðum reglugerðar nr. 53/2003 verður ráðið að við auðkenningu málsaðila hjá Útlendingastofnun sé notast við kennitölu, sbr. m.a. 111. gr., þar sem mælt er fyrir um að ráðningarskrifstofur og vinnumiðlanir skuli tilkynna Útlendingastofnun um m.a. kennitölu þeirra sem leita aðstoðar við atvinnuleit eða er miðlað í störf. Þá kemur fram í 112. gr. að Þjóðskrá skuli tilkynna Útlendingastofnun um útlendinga sem þar eru skráðir eða teknir af skrá, en skráning hjá Þjóðskrá byggist einkum á kennitölum. Er þetta í samræmi við það almenna stjórnsýsluviðhorf, sem réttarframkvæmdin byggist á, að stjórnvöld, sem vinna með skrár um einstaklinga til að fjalla um réttindi þeirra og skyldur, notist við kennitölu til að girða fyrir ranga auðkenningu, s.s. í samskiptum við önnur stjórnvöld varðandi viðkomandi einstaklinga innan ramma laga.

Þegar litið er til alls framangreinds telur Persónuvernd að sýslumanninum í Kópavogi hafi, í ljósi m.a. fyrrnefndra ákvæða 8. og 9. gr. laga nr. 77/2000, verið heimilt að miðla upplýsingum um kennitölu kvartanda til Útlendingastofnunar og jafnframt þeim upplýsingum, sem ráða mátti af samhenginu, að hann hefði vegabréf sitt undir höndum. Að öðru leyti skal tekið fram, í tengslum við það sem fram kemur í kvörtun um aðgerðir lögreglu í framhaldi af þessari miðlun, að álitaefni um hvort meðalhófs hafi verið gætt í tengslum við slíkar aðgerðir, sem og málsmeðferð stjórnvalda að öðru leyti, má bera undir umboðsmann Alþingis eða dómstóla.

 

Ú r s k u r ð a r o r ð:

Miðlun sýslumannsins í Kópavogi á upplýsingum um kennitölu A til Útlendingastofnunar, og jafnframt um að hann hefði vegabréf sitt undir höndum, var heimil samkvæmt lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.