Upplýsingaöflun Vinnumálastofnunar úr gagnagrunni Vegagerðarinnar - mál nr. 2013/1100

2.1.2014

Úrskurður

Á fundi stjórnar Persónuverndar þann 12. desember 2013 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. 2013/1100:

I.

Málavextir og bréfaskipti

1.

Tildrög máls

Þann 13. september 2013 barst Persónuvernd kvörtun frá [S] (hér eftir nefndur kvartandi), vegna upplýsingaöflunar Vinnumálastofnunar og eftirfarandi mats stofnunarinnar á þeim upplýsingum um kvartanda.

Nánar tiltekið kvartar kvartandi yfir upplýsingaöflun Vinnumálastofnunar úr gagnagrunni Vegagerðarinnar (nú Samgöngustofu) og bifreiðastjórafélagsins Frama. Einnig telur kvartandi að Vinnumálastofnun hafi túlkað upplýsingar úr gagnagrunninum með röngum hætti og þar af leiðandi tekið íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga.

Í umræddan gagnagrunn eru skráðar upplýsingar um akstursheimildir til handa atvinnuleyfishafa til leigubifreiðaaksturs, sem og sérstakar akstursheimildir sem leyfishafar biðja um fyrir afleysingamenn, skv. viðeigandi orlofs-, veikinda- eða afleysingaheimildum. Í tilviki kvartanda munu þær upplýsingar hafa verið skráðar um hann í gagnagrunninum að hann hefði haft heimild til aksturs leigubifreiðar sem afleysingamaður á [tilteknu tímabili á árinu] 2013.

Segir í kvörtuninni að kvartandi hafi fengið bréf frá Vinnumálastofnun, dags. 3. júlí 2013, þar sem stofnunin tilkynnir að hún hafi aflað gagna frá Vegagerðinni samkvæmt heimild í 4. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 54/2006, um þá aðila sem hafi starfað við akstur leigubifreiða í afleysingum. Á grundvelli þeirra upplýsinga hafi Vinnumálastofnun í kjölfarið tekið ákvörðun á grundvelli 60. gr. laga nr. 54/2006 um að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til kvartanda, enda hafi stofnunin talið að kvartandi hefði stundað leigubifreiðaakstur samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur og því bæri honum að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur.

Telur kvartandi að Vinnumálastofnun hafi ekki mátt meta upplýsingarnar með framangreindum hætti enda séu engar upplýsingar skráðar í gagnagrunninn um það hvort eða hvenær viðkomandi afleysingamaður hafi starfað við leigubifreiðaakstur samkvæmt þeirri heimild sem þar er skráð.

Með tölvubréfi frá kvartanda 3. október 2013, bárust Persónuvernd einnig afrit af bréfum Vinnumálastofnunar til kvartanda, dags. 3. og 30. júlí 2013 og 22. ágúst 2013. Þá bárust Persónuvernd, með tölvubréfi frá kvartanda 21. október 2013, afrit af tölvupóstum Samgöngustofu (áður Vegagerðarinnar) til kvartanda, sendum þann 2. og 7. ágúst 2013. Í þessum síðarnefndu tölvupóstum koma fram þær upplýsingar sem Vinnumálastofnun mun hafa aflað úr grunninum um kvartanda, sem og eftirfarandi svar Samgöngustofu til kvartanda:

„Áður en að sameiningu [Flugmálastjórnar Íslands, Umferðarstofu, Siglingastofnunar Íslands og Vegagerðarinnar] kom hafði Vinnumálastofnun leitað til Vegagerðar, n.t.t. þann […] sl., og óskað þess að Vegagerðin léti sér í té upplýsingar um akstur forfallabílstjóra á ákveðnu tímabili. Vegagerðin lét þær upplýsingar af hendi eins og stofnuninni er skylt að gera, samkvæmt 4. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 54/2006.

Upplýsingarnar voru keyrðar úr gagnagrunni Vegagerðar, sbr. 2. gr. laga nr. 134/2001 um leigubifreiðar, en upplýsingarnar um akstursdaga þína hafa eflaust verið skráðar í gagnagrunninn af þeirri leigubifreiðastöð sem þú ókst fyrir. Séu upplýsingarnar sem þar koma fram rangar verður þú að sýna fram á það með staðfestingu frá viðkomandi bifreiðastöð sem skráði upplýsingarnar inn í grunninn. Eftir að sú staðfesting er fram komin mun Samgöngustofa leiðrétta upplýsingarnar og senda Vinnumálastofnun athugasemd þar um.“

2.

Bréfaskipti

Með bréfi, dags. 8. október 2013, var Vinnumálastofnun boðið að koma á framfæri skýringum vegna kvörtunarinnar til samræmis við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var einkum óskað eftir að fram kæmi hvort Vinnumálastofnun hefði aflað upplýsinga um kvartanda úr umræddum gagnagrunni, og ef svo væri, hvernig stofnunin telji þá vinnslu samræmast ákvæði 8. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.

Í svarbréfi Vinnumálastofnunar, dags. 22. október 2013, segir eftirfarandi um heimild til vinnslu:

„Vinnumálastofnun annast eftirlit með framkvæmd laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar og skv. 9. gr. laganna skulu þeir aðilar sem nefndir eru í ákvæðinu láta Vinnumálastofnun í té upplýsingar sem nauðsynlegar eru við framkvæmd laganna.[...]

Í 3. tl. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000 er mælt fyrir um heimild til vinnslu persónuupplýsinga ef vinnslan er nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila. Þó ekki verði séð af 3. tl. 8. gr. laga nr. 77/2000 að bein lagaheimild þurfi að standa til vinnslunnar er ljóst að sérstök heimild er fyrir vinnslu í umræddu tilviki sbr. 4. mgr. 9. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Í nefndu ákvæði kemur fram að Vegagerðin skuli láta Vinnumálastofnun í té upplýsingar sem nauðsynlegar eru við framkvæmd laganna.“

Fjallar Vinnumálastofnun einnig um athugasemdir með frumvarpi því er varð að lögum nr. 103/2011 um breytingu á lögum um atvinnuleysistryggingar:

„[Í athugasemdum við frumvarp að breytingu á ákvæði 4. mgr. 9. gr. laga nr. 54/2006] segir að gert sé ráð fyrir að Vegagerðinni verði einnig gert skylt að veita Vinnumálastofnun þær upplýsingar sem stofnunin telur nauðsynlegar við eftirlit með framkvæmd laganna. Þá segir: „Er slíkt talið mikilvægt þar sem Vegagerðin hefur í umboði innanríkisráðuneytisins umsjón með ýmiss konar leyfisveitingum, svo sem útgáfu almennra rekstrarleyfa til fólks- og farmflutninga á landi sem og útgáfu atvinnuleyfa til leiguaksturs og eðalvagnaþjónustu.“

Af tilvitnuðum ummælum í frumvarpi laganna sem og á ákvæðinu sjálfu er ljóst að ótvíræð heimild er fyrir upplýsingaöflun Vinnumálastofnunar úr umræddum gagnagrunni og að tilgangur með breytingu á 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar hafi einmitt verið að heimila upplýsingaöflun, m.a. frá Vegagerðinni vegna þeirra leyfisveitinga sem hún hefur umsjón með. Á grundvelli ofangreindra heimilda aflaði Vinnumálastofnun upplýsinga úr gagnagrunni Vegagerðarinnar.“

Með bréfi, dags. 31. október 2013, var kvartanda boðið að koma á framfæri athugasemdum sínum við framkomnar skýringar Vinnumálastofnunar til samræmis við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í svarbréfi kvartanda, dags. 8. nóvember 2013, segir meðal annars að meðferð Vinnumálastofnunar á umræddum persónuupplýsingum um kvartanda hafi ekki verið í samræmi við vandaða vinnsluhætti persónuupplýsinga sbr. 1. tölul. 7. gr. laga nr. 77/2000, að þær hafi ekki verið nægilegar og viðeigandi miðað við tilgang vinnslunnar sbr. 3. tölul. 7. gr. laga nr. 77/2000 og að upplýsingarnar væru óáreiðanlegar eða ófullkomnar persónuupplýsingar í skilningi 4. tölul. 7. gr. laga nr. 77/2000, en samkvæmt hinum síðastnefnda tölulið ber að afmá eða leiðrétta slíkar upplýsingar. Þá telur kvartandi að Vinnumálastofnun hafi ekki uppfyllt ákvæði 21. gr. laga nr. 77/2000, um skyldu ábyrgðaraðila til að láta hinn skráða vita samtímis um vinnslu persónuupplýsinga þegar þeirra er aflað hjá öðrum en honum sjálfum. Loks vill kvartandi að frekari notkun upplýsinganna verði bönnuð.

Með tölvubréfi frá kvartanda 15. nóvember 2013 barst Persónuvernd afrit af svarbréfi bifreiðastjórafélagsins Frama til kvartanda, dags. 5. nóvember 2013, þar sem segir að félagið hafi um árabil gefið út akstursheimildir samkvæmt reglugerð nr. 397/2003 um leigubifreiðar og að slíkar heimildir séu skráðar í umræddan gagnagrunn Vegagerðarinnar (nú Samgöngustofu). Þar séu þó engar upplýsingar skráðar um það hvort umrædd akstursheimild hafi verið notuð af afleysingamanni, en þó segir að leyfishafa beri að láta vita hafi heimildin ekki verið notuð.

II.

Forsendur og niðurstaða

1.

Afmörkun úrlausnarefnis

Í máli þessu er uppi ágreiningur um hvort Vinnumálastofnun var heimilt að afla upplýsinga um kvartanda frá Vegagerðinni og hvort stofnunin mátti meta þær sem svo að kvartandi hefði nýtt sér akstursheimild, sem skráð var í gagnagrunni Vegagerðarinnar, og þar af leiðandi starfað við akstur leigubifreiða samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur. Hefur kvartandi ekki haldið því fram [að] þessar upplýsingar hafi verið rangar. Aftur á móti hefur hann lýst þeirri afstöðu sinni að þær upplýsingar hafi ekki verið nægilegar til þess að Vinnumálastofnun gæti ákveðið að svipta hann atvinnuleysisbótum, heldur hefði stofnunin þurft að afla frekari upplýsinga um hvort kvartandi hafi nýtt sér umrædda akstursheimild.

Umfjöllun um þann þátt kvörtunarinnar, er lýtur að mati Vinnumálastofnunar á umræddum upplýsingum að lokinni framangreindri upplýsingaöflun, fellur ekki í hlut Persónuverndar, enda getur hún ekki endurskoðað mat sem öðru hliðsettu stjórnvaldi er falið samkvæmt lögum. Kemur því sá þáttur kvörtunarinnar ekki til skoðunar hér en bent skal á að með 2. mgr. 11. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, er úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða falið að kveða upp úrskurði um ágreiningsefni sem kunna að rísa á grundvelli laganna.

2.

Gildissvið laga nr. 77/2000

Lög nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, gilda um sérhverja rafræna vinnslu persónuupplýsinga, sem og um handvirka vinnslu persónuupplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna.

Með hugtakinu „persónuupplýsingar“ er átt við sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar um hinn skráða, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000. Með hugtakinu „vinnsla“ er átt við sérhverja aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000. Í athugasemdum við 2. tölul. 2. gr. í því frumvarpi, sem varð að lögum nr. 77/2000, kemur fram að hver sú aðferð, sem nota má til að gera upplýsingar tiltækar, telst til vinnslu.

Af framangreindu er ljóst að mál þetta lýtur að vinnslu persónuupplýsinga sem fellur undir gildissvið laga nr. 77/2000, enda falla þar undir upplýsingar um akstursheimild kæranda sem skráðar eru í gagnagrunn Vegagerðarinnar og aflað þaðan af Vinnumálastofnun.

3.

Lögmæti vinnslu

Þegar stjórnvöld afla upplýsinga í tengslum við stjórnvaldseftirlit verður einkum talið að 3. og 6. tölul. 1. mgr. 8. gr. laganna geti átt við um upplýsingaöflunina og eftirfarandi vinnslu upplýsinganna. Samkvæmt 3. tölul. er vinnsla heimil sé hún nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila og samkvæmt 6. tölul. er vinnsla heimil sé hún nauðsynleg við beitingu opinbers valds. Við mat á því hvort slík skylda sé hér til staðar verður að líta til þeirra lagareglna sem Vinnumálastofnun starfar eftir.

Samkvæmt 4. mgr. 9. gr. laga nr. 54/2006 um vinnumarkaðsgerðir skal Vegagerðin meðal annarra láta Vinnumálastofnun í té upplýsingar sem eru nauðsynlegar við framkvæmd laganna. Með lögum nr. 103/2011 voru gerðar breytingar á lögum nr. 54/2006 um vinnumarkaðsaðgerðir. Meðal helstu breytinga var að fleiri aðilum var gert skylt að veita Vinnumálastofnun upplýsingar sem teljast nauðsynlegar til að hægt væri að framfylgja lögunum, þar á meðal Vegagerðinni. Með breytingunni var aðgangur Vinnumálastofnunar að gögnum aukinn til muna og stofnuninni gert betur kleift að hafa eftirlit með réttmæti umsókna um bætur. Þá sagði einnig í athugasemdum með ákvæði 4. mgr. 9. gr. í frumvarpi að lögum nr. 103/2011 að gert væri ráð fyrir að Vegagerðinni yrði einnig gert skylt að veita Vinnumálastofnun þær upplýsingar sem stofnunin teldi nauðsynlegar við eftirlit með framkvæmd laganna. Var slíkt talið mikilvægt þar sem Vegagerðin hefði í umboði innanríkisráðuneytisins umsjón með ýmiss konar leyfisveitingum, svo sem útgáfu almennra rekstrarleyfa til fólks- og farmflutninga á landi sem og útgáfu atvinnuleyfa til leiguaksturs og eðalvagnaþjónustu.

Með vísun til framangreinds telur Persónuvernd að Vinnumálastofnun hafi verið heimilt að afla upplýsinga um kvartanda frá Vegagerðinni í þeim tilgangi að rækja lögboðið hlutverk sitt. Af þeirri ástæðu telst upplýsingaöflun Vinnumálastofnunar uppfylla skilyrði 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000.

4.

Gagnsæi vinnslu og fræðsla til kvartanda

Öll vinnsla persónuupplýsinga verður einnig að samrýmast öllum skilyrðum 7. gr. laga nr. 77/2000. Þar er meðal annars mælt fyrir um að þess skuli gætt við vinnslu persónuupplýsinga að þær séu unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti og að öll meðferð þeirra sé í samræmi við vandaða vinnsluhætti persónuupplýsinga (1. tölul.); að þær séu fengnar í yfirlýstum, skýrum, málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi (2. tölul.); auk þess að þær séu nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar (3. tölul.). Í þessum kröfum felst m.a. að aldrei má ganga lengra við öflun upplýsinga um einstaklinga er þiggja atvinnuleysisbætur en nauðsynlegt er vegna eftirlits Vinnumálastofnunar. Þá felur fyrstnefnda krafan í sér að vinnsla persónuupplýsinga skal vera gagnsæ gagnvart hinum skráða. Af fyrirliggjandi gögnum þessa máls verður ekki séð að Vinnumálastofnun hafi aflað frekari upplýsinga frá Vegagerðinni en nauðsynlegt var í þessu tilviki eða að vinnslan hafi ekki verið gagnsæ gagnvart kvartanda.

Samkvæmt ákvæði 1. mgr. 21. gr. laga nr. 77/2000 ber ábyrgðaraðila að láta hinn skráða vita samtímis af því þegar hann aflar persónuupplýsinga frá öðrum en hinum skráða. Aftur á móti segir í 3. tölul. 4. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. gildi ekki ef lagaheimild stendur til skráningar eða miðlunar upplýsinganna. Í því tilviki sem hér um ræðir er ljóst að Vegagerðinni (nú Samgöngustofu) var skylt að afhenda Vinnumálastofnun upplýsingar sem það taldi nauðsynlegar við framkvæmd laga nr. 54/2006. Af framangreindu ákvæði 3. tölul. 4. mgr. 21. gr. laga nr. 77/2000 leiðir að Vinnumálastofnun var ekki skylt að láta kvartanda vita samtímis um umrædda upplýsingaöflun.

Ú r s k u r ð a r o r ð:

Vinnumálastofnun var heimilt að afla upplýsinga um kvartanda frá Vegagerðinni í þeim tilgangi að rækja lögboðið hlutverk sitt.