Krafa félagsmálanefndar um þvagsýni í tilefni af ósk um fjárhagsaðstoð – mál nr. 2013/1131

28.1.2014

Úrskurður

Á fundi stjórnar Persónuverndar þann 16. janúar 2014 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. 2013/1131:

 

I.

Grundvöllur máls

Málavextir og bréfaskipti

1.

Tildrög máls

Þann 7. september 2013 barst Persónuvernd kvörtun frá [A] (hér eftir nefndur kvartandi), vegna kröfu félagsþjónustu Fljótsdalshéraðs um þvagsýni frá kvartanda í tengslum við umsókn hans um fjárhagsaðstoð. Þar kemur m.a. fram að kvartað sé yfir kröfu félagsþjónustunnar um þvagsýni frá kvartanda í hvert skipti sem hann sækti um fjárhagsaðstoð.

Með bréfi, dags. 25. september sl., óskaði Persónuvernd eftir nánari skýringum frá kvartanda um erindi hans. Hann kom frekari skýringum á framfæri munnlega með símtali við starfsmann Persónuverndar þann 30. september sl. Í símtalinu kom fram að hann teldi að vinnsla persónuupplýsinga um hann hefði átt sér stað þegar hann var beðinn um þvagsýni í tengslum við umsókn hans um fjárhagsaðstoð. Þann 15. nóvember sl. var bréf Persónuverndar, dags. 25. september sl., sent kvartanda á nýjan leik á annað heimilisfang en hann hafði gefið upp í kvörtun sinni, þar sem það hafði ekki borist honum. Þann 21. nóvember kom kvartandi á framfæri frekari skýringum á málinu nánar tiltekið að hann hefði verið beðinn um að skila þvagsýni til félagsþjónustu Fljótsdalshéraðs [á árinu 2013]. Hefði hann orðið við því í fyrsta skiptið [...] en síðan þá hefði hann neitað að gefa þvagsýni og hefði af þeim sökum verið synjað um fjárhagsaðstoð frá þeim tíma.

 

2.

Bréfaskipti

Með bréfi, dags. 21. nóvember sl., var félagsþjónustu Fljótsdalshéraðs boðið að koma á framfæri skýringum vegna kvörtunarinnar til samræmis við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var sérstaklega óskað eftir skýringum um það á hvaða heimild í 8. og 9. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, umrædd vinnsla persónuupplýsinga byggðist.

Svarbréf [B f.h. félagsþjónustu] Fljótsdalshéraðs, dags. 5. desember 2013, barst stofnuninni þann 6. s.m. Þar kemur fram [að á árinu] 2013 hafði félagsþjónustan ástæðu til að ætla að mögulegt væri að kvartandi væri í neyslu fíkniefna. Í tilefni af umsókn hans um fjárhagsaðstoð til framfærslu í [...] og [...] 2013 hefði verið óskað eftir að kvartandi skilaði inn þvagsýni. Samkvæmt [bréfinu] var sú ósk borin fram í símtali til samræmis við 8. gr. reglna félagsmálanefndar Fljótsdalshéraðs um fjárhagsaðstoð en þar væri heimild til að synja umsækjendum um fjárhagsaðstoð væru þeir í neyslu áfengis eða annarra vímuefna. Þá kemur fram í bréfinu að í umrætt sinn hafi ekki mælst fíkniefni í sýni kvartanda og hefði hann því fengið greidda fjárhagsaðstoð [fyrir tiltekið tímabil]. Í [bréfinu] kom einnig fram að kvartandi hefði óskað munnlega eftir fjárhagsaðstoð þann [...] og að félagsþjónustan hefði óskað eftir þvagsýni frá kvartanda í tengslum við hana en kvartanda var boðið að hitta ráðgjafa á heilsugæslu [...] næsta dag ef hann vildi skila inn þvagsýni en kvartandi hefði ekki mætt. Þá sagði að þann [...] hefði kvartandi óskað eftir fjárhagsaðstoð fyrir tímabilið [...] til og með [...] 2013 en ákveðið hefði verið að synja um umsóknina varðandi [...]-mánuð þar sem kvartandi hefði „ekki verið tilbúinn til að afsanna að hann væri í neyslu fíkniefna með því að skila inn þvagsýni“. Þá sagði að vegna umsóknar kvartanda um fjárhagsaðstoð fyrir [...]-mánuð hefði félagsþjónustan farið fram á að kvartandi skilaði inn vottorði frá Vinnumálastofnun um virka atvinnuleit og staðfestingu á því að hann ætti ekki rétt á atvinnuleysisbótum sbr. 10. gr. reglna félagsþjónustu Fljótsdalshéraðs um fjárhagsaðstoð. Í kjölfarið hefði borist veikindavottorð um óvinnufærni kvartanda frá því í byrjun [...] 2013 og hefði félagsþjónustan kannað rétt kvartanda til sjúkradagpeninga fyrir framangreint tímabil og var ákvörðun um greiðslu framfærslustyrks fyrir [...]-mánuð frestað af þeim sökum, þar til niðurstaða Sjúkratrygginga Íslands um sjúkradagpeninga lægi fyrir. Þá sagði í bréfinu að í umsókn kvartanda fyrir tímabilið [...] hefði einnig verið óskað eftir greiðslu vasapeninga á meðan kvartandi væri í meðferð á sjúkrahúsinu Vogi. Eftir að staðfesting hafði borist frá Vogi voru kvartanda greiddar 10.000 krónur í vasapening á meðferðartímanum [...] á árinu 2013. Þá hafi flugfargjald fyrir kvartanda frá Reykjavík til [...] verið greitt að meðferð lokinni ásamt hálfri framfærslu fyrir tímabilið [...] þar sem kvartandi var á þessum tíma búsettur hjá foreldrum sínum sbr. 6. gr. reglna félagsþjónustu Fljótsdalshéraðs.

Um heimild til vinnslu persónuupplýsinga samkvæmt 1. mgr. 8. og 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000 [var af hálfu félagsþjónustu] Fljótsdalshéraðs [vísað] til 1. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, en ákvæðið kveður á um markmið laganna sem sé m.a. að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa sveitarfélags á grundvelli samhjálpar en þess skuli gætt við framkvæmd félagsþjónustunnar að hvetja einstakling til ábyrgðar á sjálfum sér og öðrum, virða sjálfsákvörðunarrétt hans og styrkja hann til sjálfshjálpar. Þá var einnig vísað til 2. gr. laganna um inntak félagsþjónustu og 11. gr. um hlutverk félagsmálanefnda og var hlutverk félagsmálanefnda samkvæmt greininni tíundað. Einnig [var vakin] athygli á 12. gr. laganna en samkvæmt ákvæðinu skuli sveitarfélag sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Þá segir einnig í ákvæðinu að aðstoð og þjónusta skuli jöfnum höndum vera til þess fallin að bæta úr vanda og koma í veg fyrir að einstaklingar og fjölskyldur komist í þá aðstöðu að geta ekki ráðið fram úr málum sínum sjálf. Loks var vísað […] til 20. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu, en þar segir að um skyldur sveitarfélags til að veita fjárhagsaðstoð gildi almenn ákvæði um félagsþjónustu samkvæmt IV. kafla laganna.

Í ljósi framangreinds [var af hálfu félagsþjónustu] Fljótsdalshéraðs [bent] á að vinnsla persónuupplýsinga um kvartanda byggðist á 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000, þar sem sérstök heimild stæði til hennar samkvæmt lögum og að fyrrnefnd ákvæði laga nr. 40/1991 geri ráð fyrir að upplýsingar um félagslega stöðu skjólstæðinga væru til hjá félagsþjónustum sveitarfélaga. Að lokum [var vakin] athygli á lögbundnu hlutverki félagsþjónustustofnana um aðstoð til áfengissjúkra og vegna vímuefnavarna og bendir á að 20. gr. laga nr. 40/1991, sbr. 12. gr. þeirra, geri beinlínis ráð fyrir að reglur um fjárhagsaðstoð bæti m.a. úr vanda fólks t.d. varðandi úrræði um vímuefnameðferð sbr. XIII. kafla laganna og á grundvelli framangreinda ákvæði [teldi félagsþjónusta Fljótsdalshérað] eðlilegt að afla sem traustastra gagna um félagslega stöðu skjólstæðinga stofnunarinnar.

Með bréfi, dags. 17. desember sl., var kvartanda boðið að koma á framfæri athugasemdum sínum við framkomnar skýringar félagsþjónustu Fljótsdalshéraðs til samræmis við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var svarfrestur veittur til 8. janúar 2014. Þann 3. janúar 2014 hringdi kvartandi á skrifstofu Persónuverndar og kom á framfæri athugasemdum við svarbréf félagsþjónustu Fljótsdalshéraðs. Kvartandi lýsti þeirri afstöðu sinni að í bréfinu viðurkenni félagsþjónustan að hún sé að brjóta lög með því að setja sér sínar eigin reglur um fjárhagsaðstoð og telur kvartandi að um persónunjósnir sé að ræða. Kvartandi lýsti því enn fremur yfir að hann hefði orðið fyrir verulegum fjárhagslegum skaða vegna málsins og synjunar félagsþjónustu Fljótsdalshéraðs á fjárhagsaðstoð til hans og hann væri af þeim sökum orðinn gjaldþrota.

 

II.

Forsendur og niðurstaða

1.

Gildissvið laga nr. 77/2000

Lög nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, gilda um sérhverja rafræna vinnslu persónuupplýsinga, sem og um handvirka vinnslu persónuupplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna.

Með hugtakinu „persónuupplýsingar“ er átt við sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar um hinn skráða, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000. Með hugtakinu „vinnsla“ er átt við sérhverja aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000.

Af framangreindu er ljóst að öflun upplýsinga, sem unnar eru úr þvagsýni kvartanda, um meinta vímuefnanotkun hans, í tengslum við umsókn hans um fjárhagsaðstoð, fellur undir gildissvið laga nr. 77/2000.

 

2.

Lögmæti vinnslu

Samkvæmt lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga verður vinnsla almennra persónuupplýsinga, þ.á m. öflun og varðveisla slíkra upplýsinga, ávallt að falla undir einhverja af heimildum 1. mgr. 8. gr. laganna. Þegar um ræðir vinnslu persónuupplýsinga, sem fram fer á vegum stjórnvalda, geta einkum átt við 3. og 6. tölul. 1. mgr. ákvæðisins, þess efnis að vinnsla persónuupplýsinga er heimil sé hún nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu eða við beitingu opinbers valds. Sé um viðkvæmar persónuupplýsingar að ræða verður einnig að uppfylla eitthvert af skilyrðum 9. gr. sömu laga. Upplýsingar um heilsuhagi, þ. á. m.áfengis- og vímuefnanotkun, teljast viðkvæmar persónuupplýsingar sbr. 8. tölul. 1. mgr. 2. gr. laganna.

Öll vinnsla persónuupplýsinga verður að eiga sér stoð í lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Þar er greint á milli almennra persónuupplýsinga og viðkvæmra. Talsvert strangari kröfur eru gerðar til lögmætis vinnslu persónuupplýsinga sem teljast viðkvæmar í skilningi laga nr. 77/2000 en til vinnslu annarra persónuupplýsinga. Upplýsingar um heilsuhagi, þ. á. m. áfengis- og vímuefnanotkun, teljast viðkvæmar persónuupplýsingar sbr. 8. tölul. 1. mgr. 8. gr. laganna. Til að vinnsla þeirra teljist heimil þarf hún að uppfylla eitthvert skilyrða 1. mgr. 8. gr. sem og eitthvert skilyrða 1. mgr. 9. gr. laganna.

Að auki verður, eins og ávallt við vinnslu persónuupplýsinga, að vera fullnægt öllum grunnkröfum 7. gr. laga nr. 77/2000, m.a. að þess skuli gætt að þær séu unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti og að öll meðferð þeirra sé í samræmi við vandaða vinnsluhætti persónuupplýsinga (1. tölul.); að þær séu fengnar í yfirlýstum, skýrum, málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi (2. tölul.); og að þær séu nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar (3. tölul.).

Þegar stjórnvöld afla upplýsinga í tengslum við meðferð stjórnsýslumála verður einkum talið að 3. og 6. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000 geti átt við um upplýsingaöflunina og eftirfarandi vinnslu upplýsinganna sbr. einnig 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laganna. Samkvæmt 3. tölul. 8. gr. og 2. tölul. 9. gr. er vinnsla heimil sé hún nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila. Hefur félagsmálastofnun Fljótsdalshéraðs vísað til framangreindar töluliða sem heimildar fyrir umræddri vinnslu um kvartanda, n.t.t. kröfu um þvagsýni kvartanda í tengslum við umsókn hans um fjárhagsaðstoð. Við mat á því hvort slík skylda sé hér til staðar verður að líta til þeirra lagareglna sem félagsmálastofnun Fljótsdalshéraðs starfar eftir. Þá verður einnig að líta til þess að samkvæmt hinni almennu lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins ber stjórnvöldum að starfa innan þess ramma sem lög setja þeim. Eins og hér háttar til reynir einkum á ákvæði laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu.

Í IV. kafli laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu, er að finna almenn ákvæði um rétt íbúa til félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga. VI. kafli sömu laga fjallar um rétt til fjárhagsaðstoðar og skyldu sveitarfélags til að veita slíka fjárhagsaðstoð en um skyldur sveitarfélagsins fari samkvæmt IV. kafla laganna. Þá segir í 21. gr. laganna að sveitarstjórn skuli setja reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar.

Félagsmálastofnun Fljótsdalshéraðs hefur vísað til 8. gr. reglna um fjárhagsaðstoð hjá félagsþjónustu Fljótsdalshéraðs en þar segir:

„Heimilt er að synja umsækjendum um fjárhagsaðstoð séu þeir í neyslu áfengis- eða annarra vímuefna, en bjóða aðstoð til að fara í áfengis/vímuefnameðferð s.s. með greiðslu ferðakostnaðar og vasapeninga til einstaklinga sem eru að fara í áfengismeðferð og/eða aðra vímuefnameðferð og aðstoð vegna dvalargjalds á áfangaheimili“

Ekki kemur fram í reglum þessum á hvaða lagastoð þær eru byggðar en gera má ráð fyrir að þá stoð sé að finna í 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu, þar sem sveitarstjórnum er boðið að setja reglur „um framkvæmd fjárhagsaðstoðar […] að fengnum tillögum félagsmálanefndar“.

Í 24. gr. laganna segir hins vegar:

„Skylt er að veita félagsmálanefndum hverjar þær upplýsingar úr skattskýrslum þeirra sem leita fjárhagsaðstoðar eða hafa fengið hana. Sama gildir um upplýsingar úr skattskýrslum lögskylds framfæranda.
Atvinnurekendum er skylt að láta félagsmálanefndum í té upplýsingar um laun þess sem fjárhagsaðstoðar leitar og framfærenda hans.“

Í XIII. kafla laganna er fjallað um aðstoð við áfengissjúka og vímugjafavarnir m.a. um að félagsmálanefndir skuli stuðla að forvörnum í áfengis- og vímugjafamálum sbr. 49. gr., að þær skuli hlutast til um að áfengissjúkir og þeir sem misnoti áfengi eða aðra vímugjafa fái viðeigandi meðferð og aðstoð ásamt því sem veita skuli aðstandendum og fjölskyldum áfengissjúkra ráðgjöf og aðstoð sbr. 50. gr. og að þær skuli stuðla að því að áfengissjúkir og misnotendur vímugjafa, sem fengið hafi meðferð og læknishjálp, fái nauðsynlegan stuðning og aðstoð til að lifa eðlilegu lífi að meðferð lokinni.

Hvorki er í framangreindum ákvæðum né öðrum ákvæðum laganna að finna heimild til öflunar viðkvæmra persónuupplýsinga um íbúa í tengslum við fjárhagsaðstoð sem félagsmálanefnd veitir þeim á grundvelli VI. sbr. IV. kafla laga nr. 40/1991. Þvert á móti kemur fram í 24. gr. laganna hvaða upplýsingar félagsmálanefndir geti aflað um einstaklinga sem leita fjárhagsaðstoðar eða hafa fengið hana en það eru annars vegar upplýsingar úr skattskýrslum viðkomandi umsækjanda og lögskylds framfæranda hans og hins vegar upplýsingar frá atvinnurekendum um laun umsækjandans „og framfærenda hans“, eins og segir í ákvæðinu. 

Í ljósi framangreinds og með vísan til lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, sem felur í sér að íþyngjandi ákvarðanir stjórnvalds skuli reistar á skýrri lagaheimild og þess að félagsmálanefnd Fljótsdalshéraðs hefur ekki bent á aðra heimild fyrir umræddri vinnslu í 8. og 9. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga er það mat Persónuverndar að umrædd vinnsla persónuupplýsinga um kvartanda, og öflun þvagsýnis frá honum í tengslum við umsókn hans um fjárhagsaðstoð, hafi ekki verið í samræmi við lög nr. 77/2000.

 

Ú r s k u r ð a r o r ð:

Krafa félagsmálanefndar Fljótsdalshéraðs um afhendingu þvagsýnis frá kvartanda í tengslum við umsókn hans um fjárhagsaðstoð, var ekki í samræmi við lög nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.