Rafræn vöktun Isavia ohf. á Keflavíkurflugvelli – mál nr. 2013/670

5.2.2014

Úrskurður

 

Á fundi stjórnar Persónuverndar þann 16. janúar 2014 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. 2013/670:

 

I.

Grundvöllur máls

Málavextir og bréfaskipti

1.

Tildrög máls

Þann 24. maí 2013 barst Persónuvernd kvörtun frá [Flugvirkjafélagi Íslands] (hér eftir nefnt kvartandi), vegna rafrænnar vöktunar. Beindist kvörtunin annars vegar að Icelandair ehf. og hins vegar að Isavia ohf. Í kvörtuninni segir m.a.:

„Kvartandi fer fram á að Persónuvernd taki til skoðunar og leggi mat á hvort að Icelandair og Isavia brjóti gegn lögum og reglum, m.a. lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og afleiddum reglum, með myndbandsupptökubúnaði sem settur hefur verið upp á svonefndu airside svæði í austurenda skýlis 8 á Keflavíkurflugvelli. Umræddur búnaður er staðsettur á starfssvæði flugvirkja Icelandair, sem eru félagsmenn kvartanda, Flugvirkjafélags Íslands.

Kvartandi telur ljóst að þeir aðilar sem kvörtun beinist að og eiga aðkomu og standa að uppsetningu eftirlitsbúnaðar hafi í engu uppfyllt þau skilyrði reglna og laga, sem og þau viðmið sem Persónuvernd hefur sett, um uppsetningu slíks búnaðar og framkvæmd eftirlits sem byggist á þeim búnaði.

Komist Persónuvernd að þeirri niðurstöðu að uppsetning myndbandsupptökubúnaðarins sé ólögmæt eða að brotið hafi verið gegn reglum við uppsetningu hans, gerir kvartandi þá kröfu að Persónuvernd beiti viðeigandi viðurlagaúrræðum í þeim tilgangi að koma í veg fyrir áframhaldandi brot. [...].“

Þá kemur fram í kvörtuninni að óljóst sé hvort tilskilin leyfi fyrir rafrænni vöktun séu til staðar eða hvort tilkynningarskylda gagnvart Persónuvernd hafi verið uppfyllt. Þá segir að hvorugur þeirra aðila sem kvartað er yfir hafi formlega tilkynnt kvartanda um uppsetningu myndbandsupptökubúnaðar. Kvartandi hafi, eftir ítrekaðar beiðnir um svör, fengið óformleg svör frá Icelandair um fyrirhugaða uppsetningu myndbandsupptökubúnaðar. Engin formleg svör hefðu þó verið veitt um tilgang vöktunarinnar eða hvort að sá tilgangur sé málefnalegur, hversu langt verði gengið í notkun myndbandsupptökubúnaðarins, hvort rafræn vöktun verði einungis viðhöfð við öryggiseftirlit eða hvort vinnuskil starfsmanna verði jafnframt vöktuð með búnaðinum. Þar sem félagsmenn kvartanda hafi þurft að undirgangast öryggisskoðun, í því rými sem hin rafræna vöktun nær til og hafi fengið aðgangsskilríki inn á flugverndarsvæði, að undangenginni bakgrunnsathugun lögregluyfirvalda, sjái kvartandi ekki í hvaða tilgangi myndbandsupptaka eigi að fara fram, til viðbótar þeim ströngu aðgangstakmörkunum sem þegar eru til staðar á umræddu svæði. Þá telur kvartandi að gengið sé lengra en nauðsynlegt sé til þess að tryggja öryggi og því sé meðalhóf brotið og með því gengið gegn stjórnarskrárvarinni friðhelgi einkalífs sem starfsmenn njóti. Einnig hafi fræðslu-, upplýsinga- og leiðbeiningaskylda samkvæmt 10. gr. reglna nr. 837/2006, um rafræna vöktun, ekki verið fullnægt og loks hafi andmælaréttur félagsmanna kvartanda verið brotinn þar sem þeim hafi ekki verið veittur andmælaréttur vegna uppsetningu búnaðarins til samræmis við 10. gr. reglna nr. 837/2006.

2.

Bréfaskipti

Með bréfi, dags. 4. júní 2013, var Isavia ohf. og Icelandair ehf. tilkynnt um kvörtunina og boðið að koma á framfæri skýringum sínum til samræmis við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Persónuvernd óskaði sérstaklega eftir upplýsingum um það hver teldist ábyrgðaraðili umræddrar vöktunar, á hvaða heimild í 8., og eftir atvikum 9., gr. laga nr. 77/2000 umrædd vinnsla byggðist, hvernig fræðsluskylda gagnvart hinum skráðu, samkvæmt 20. gr. laga nr. 77/2000, hefði verið virt og hvernig ákvæði reglna nr. 837/2006, um rafræna vöktun, einkum ákvæði 4.-7. og 10. gr., hefðu verið uppfyllt.

 

Svarbréf Icelandair, dags. 19. júní 2013, barst stofnuninni þann 20. s.m. Þar kom fram að samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 985/2011 um flugvernd væri rekstraraðili flugvallar ábyrgur fyrir flugverndarráðstöfunum á og við flugvöll. Isavia væri rekstraraðili Keflavíkurflugvallar og því sé það Isavia sem ákveði tilgang vöktunarinnar, þann búnað sem notaður væri, aðferð við vinnsluna og aðra ráðstöfun upplýsinganna sbr. 4. tölul. 2. gr. gr. laga nr. 77/2000. Því væri Isavia ábyrgðaraðili umræddrar vöktunar og hún væri á vegum Isavia en ekki Icelandair. Loks kom fram að Icelandair telji sig ekki eiga aðild að umræddu máli.

 

Svarbréf Isavia, dags. 19. júní 2013, barst stofnuninni þann 21. s.m. Þar var almennt farið yfir alþjóðlegar og innlendar kröfur um eftirlit með flugi og flugvöllum og skuldbindingar íslenskra stjórnvalda þar að lútandi. Þá kom fram að Flugmálastjórn Íslands, [nú Samgöngustofa], væri það stjórnvald sem bæri ábyrgð á að innlendir aðilar, t.d. rekstraraðilar flugvalla og flugstöðva, færu að alþjóðlegum skuldbindingum er varða flugvernd. Markmið flugverndar væri að koma í veg fyrir að aðilar sem ekki hafi lögmætt erindi komist inn á haftasvæði flugvalla og um borð í loftför og að koma í veg fyrir að tæki eða efni, sem nota mætti til að valda spjöllum á mannvirki flugvalla eða granda loftförum, kæmust inn á haftasvæði flugvalla og um borð í loftfar.

 

Þá kom fram að Isavia ohf. væri rekstraraðili Keflavíkurflugvallar og bæri ábyrgð á framkvæmd flugverndar þar, sbr. 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 985/2011 um flugvernd, þ.m.t. aðgangsstýringu og eftirliti á skilgreindum svæðum sbr. 2. mgr. 7. gr. og 8. gr. reglugerðarinnar. Þá sagði að allar gátstöðvar Isavia á flugvellinum væru með myndavélavöktun og rafrænum aðgangslesurum en tilgangur eftirlitsins væri að fylgjast með framkvæmd flugverndar, þ.e. aðgangsstjórnun og skimun starfsmanna og hluta sem þeir bæru með sér. Einnig segir að nokkrar byggingar séu á svæðamörkum haftasvæðis flugverndar, þ.e. flugverndargirðing liggi að byggingunum en starfsmenn geti gengið í gegnum þær, inn og út af haftasvæði flugverndar, í samræmi við reglur þar um. Isavia bæri ábyrgð á aðgangsstjórnun og vopnaleit í gegnum þessar byggingar en starfsmenn fyrirtækjanna „sæju um framkvæmdina“, eins og það er orðað í bréfinu. Eftirliti Isavia hafi verið þannig háttað að flugöryggisverðir félagsins hafi farið reglulega í heimsókn og fylgst með framkvæmdinni en ekki hafi verið um stöðugt eftirlit að ræða.

 

Bréfi Isavia fylgdu afrit af bréfum Flugmálastjórnar Íslands (hér eftir FMS nú Samgöngustofu) til félagsins, dags. 10. ágúst 2007, 8. ágúst 2012 og 21. september 2012, en í þeim segir m.a. að aðgangsstýringu í gegnum byggingarnar hafi verið ábótavant og hafi FMS gert Isavia að setja upp myndavélavöktun á tilgreindum stöðum, n.t.t. á gátstöðvum í þeim byggingum sem liggja á mörkum haftasvæðis flugverndar og almennings, þ.m.t. í þeirri byggingu sem kvörtunin lýtur að. Því næst segir í bréfi Isavia til Persónuverndar að hin rafræna vöktun miði að eftirliti með framkvæmd flugverndar en upptökur væru notaðar til að staðfesta ef um frávik væri að ræða sem kæmi í ljós við vöktunina. Isavia hafi haldið fund þann 29. nóvember 2012 með flugverndarfulltrúum fyrirtækja í byggingum þar sem fyrirhuguð vöktun að kröfu FMS var kynnt. Á fundinum hefði verið minnst á að kynning fyrir starfsmönnum væri nauðsynleg þar sem gerð yrði grein fyrir ástæðum eftirlitsins. Gerði Isavia ráð fyrir að flugverndarfulltrúar sæju um slíka kynningu hver hjá sínu fyrirtæki. Þá hafi merkingar vegna myndavélavöktunar verið hengdar upp jafnóðum og tæknimenn félagsins tilkynntu vöktunina til flugverndardeildar Keflavíkurflugvallar um að myndavélar væru tengdar við upptökudiska. Þá segir að Isavia líti á þetta úrræði sem vægari kost en að loka aðgangi að haftasvæði flugverndar í gegnum þessar byggingar á svæðamörkum haftasvæðis og gera starfsmönnum skylt að fara í gegnum aðgangsstýrð hlið og leit annars staðar á flugvellinum.

 

Varðandi þær spurningar Persónuverndar sem settar voru fram í bréfi stofnunarinnar frá 4. júní sl. segir í svarbréfi Isavia að Flugmálastjórn Íslands teldist ábyrgðaraðili að hinni rafrænu vöktun í skilningi 4. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000 en [A], væri yfirmaður flugverndar á Keflavíkurflugvelli og bæri ábyrgð á framkvæmd hennar. Vöktunin væri liður í framkvæmd lögmælts eftirlits sem grundvallaðist á 5. tölul. 1. mgr. 8. gr. og 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laganna. Þá hafi Isavia haldið fundi með flugverndarfulltrúum fyrirtækjanna sem sæju um að upplýsa framkvæmdastjóra og starfsmenn um vöktunina auk þess sem merkingar hefðu verið settar upp. Loks kom fram að upptökur úr eftirlitsmyndavélum væru einungis notaðar í samræmi við tilgang eftirlitsins og ekki notaðar til annarrar vinnslu eða miðlunar og að trúnaður gildi um meðferð gagnanna samkvæmt 52. gr. reglugerðar nr. 985/2011. Þá væru gögnum sem safnað væri við rafræna vöktun eytt með reglubundnum hætti þegar ekki væri talin þörf fyrir þau.

 

Með bréfi, dags. 16. júlí 2013, var kvartanda boðið að koma á framfæri athugasemdum sínum við framkomnar skýringar Icelandair og Isavia til samræmis við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

 

Í svarbréfi kvartanda, dags. 7. ágúst sl., var það áréttað sem fram kom í kvörtun að hún beindist hvort tveggja til þess eftirlits sem fram færi með myndbandsupptöku og sem framkvæmt væri með leit og upplýsingasöfnun af hálfu starfsmanna Icelandair á staðnum. Um eftirlit starfsmanna Icelandair sagði að starfsmenn Icelandair framkvæmi handleit á starfsmönnum gefi vopnaleitartæki frá sér hljóð en umrædd eftirlitsmyndavél fylgist með þessu og fjölmörg dæmi væru um að hringt væri strax í starfsmann Icelandair, sem annist eftirlitið, ef þeim sem að með upptökunni fylgist finnist leitin ekki framkvæmd nægilega vel. Þá sagði kvartandi það ekki vera Isavia sem annist eftirlit á því svæði þar sem starfsmenn komi inn og út af flugverndarsvæði í þessu tilviki heldur starfsmenn Icelandair. Snúi eftirlitið ekki eingöngu að aðgangsstjórnun og öryggi heldur gangi það lengra en það enda safni Icelandair upplýsingum sem snerti vinnuskil og hvernig starfsmenn framkvæmi vinnu sína á svæðinu en þeim upplýsingum væri ekki safnað fyrir Isavia ohf. eða í tengslum við öryggi á flughaftasvæði. Þessu til stuðnings fylgdi bréfi kvartanda afrit af  lista yfir skráningu eftirlitsmanns Icelandair á umferð flugvirkja þann 4. og 5. júlí sl., um tilgang ferða hans og hvaða búnað hann hafi með sér inn og út af haftasvæði. Eru flugvirkjar og eftirlitsmaður í hverju tilviki nafngreindir í slíkri dagbók en nöfn þeirra hefðu verið hreinsuð í afriti til Persónuverndar. Þá ítrekaði kvartandi að hann hefði ekki upplýsingar um hverjir hefðu aðgang að myndbandsupptökubúnaði og upptökum úr honum og að starfsmönnum hefði ekki verið tilkynnt formlega um uppsetningu búnaðarins auk þess sem engar reglur hefðu verið settar af ábyrgðaraðila um búnaðinn og það eftirlit sem framkvæmt væri. Þá mótmælti kvartandi því sjónarmiði Icelandair og Isavia að Icelandair gæti ekki verið aðili að kvörtunarmálinu. Fyrrgreint eftirlit Icelandair færi fram í byggingu Icelandair á Keflavíkurflugvelli, hvar upptökubúnaður væri einnig staðsettur og taldi kvartandi engan vafa leika á því að Icelandair safni á staðnum persónugreinanlegum upplýsingum um starfsmenn. Sé Icelandair þannig sjálfstæður vinnsluaðili persónuupplýsinga og hljóti að teljast ábyrgðaraðili í skilningi laga um persónuvernd. Sú kynning sem Isavia vísaði til í bréfi sínu, og gerði ráð fyrir að flugverndarfulltrúar sæju um, hefði ekki átt sér stað. Þá sjái starfsmenn Icelandair um að framkvæma eftirlit á staðnum en slíkt sé á skjön við venjubundna framkvæmd slíks eftirlits t.d. vopna- og öryggisleit farþega og áhafna í Leifsstöð. Loks segir að kvartandi fái ekki séð af hvaða ástæðu einkaaðila, þ.e. Icelandair, sé falið að framkvæma slíkar skoðanir í stað þess að sá aðili er annist öryggiseftirlit á flugvellinum framkvæmi eftirlitið.

 

Þann 8. nóvember sl. óskaði Persónuvernd frekari skýringa frá Icelandair ehf. um það hvort félagið framkvæmdi eftirlit með starfsmönnum í skýli 8 á Keflavíkurflugvelli og ef svo væri, í hverju slíkt eftirlit fælist, á grundvelli hvaða heimildar í 8. gr., og eftir atvikum 9. gr., laga nr. 77/2000 slík vinnsla byggðist, hvernig skilyrðum 6. gr. reglna nr. 837/2006 um rafræna vöktun hefði verið fullnægt ef umrætt eftirlit færi fram í þeim tilgangi að vakta vinnuskil starfsmanna, hvernig fræðslu- og upplýsingaskylda samkvæmt 10. gr. reglna 837/2006 hefði verið fullnægt og hvort Icelandair hefði aðgang að því myndefni úr eftirlitsmyndavél þeirri sem kvörtun þessi lyti að, og ef svo væri með hvað hætti sá aðgangur væri veittur og nýttur og í hvaða tilgangi. Loks óskaði Persónuvernd eftir afriti af vinnslusamningi hefði Isavia falið Icelandair að framkvæma rafræna vöktun fyrir sína hönd.

 

Félagið skráði hins vegar verkfæri og önnur aðföng í eigu félagsins sem starfsmenn færu með inn og út af svæðinu í þeim tilgangi að hvetja til agaðrar og skipulagðrar umgengni um verkfæri en slíkt sé alvanalegt á lagerum og vinnustöðum þar sem dýr aðföng fara um hendur starfsmanna. Sá listi sem fylgdi bréfi kvartanda frá 7. ágúst 2013 væri aðeins yfirlit yfir inn- og útskráningu aðfanga og annað markvert sem gerðist á vakt hvers öryggisvarðar. Ekki væri um eftirlit með starfsmönnum að ræða heldur með aðföngum félagsins. Slíkt félli ekki undir hugtökin persónuupplýsingar eða vinnsla samkvæmt 1. og 2. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000. Ekki sé um vinnslu persónuupplýsinga að ræða en þótt svo væri teldist hún heimil á grundvelli 7. tölul. 1. mgr. 8. gr. enda væri tilgangur hennar að gæta lögmætra fjárhagslegra hagsmuna Icelandair sem felist í verðmæti þeirra hluta sem skráðir væru en slíkt skerti ekki frelsi hins skráða. Ekki sé um vöktun með vinnuskilum að ræða enda ekki skráð hvernig aðföng eru nýtt, hvaða verk starfsmaður vinni, hvað það taki langi tíma eða hvert starfsmaður fari o.s.frv. Þá kom einnig fram að engin fræðslu- eða upplýsingaskylda hvíli á Icelandair þar sem ekki sé um eftirlit með starfsmönnum að ræða. Þá benti Icelandair á að allir starfsmenn fengju útgefinn flugvallarpassa og þurfi að undirgangast svokallað flugverndarvitundarnámskeið en þar sé m.a. farið yfir tilhögun flugverndar á flugvellinum, m.a. myndavélaeftirlit. Loks kom fram að Icelandair hefði ekki aðgang að því myndefni sem safnaðist við rafræna vöktun með notkun eftirlitsmyndavélar, Icelandair óskaði ekki eftir að umrædd vöktun færi fram og „hefur ekki falið Isavia að framkvæma hana“ svo sem segir í svarbréfinu. Því næst segir: „Isavia gerði það að skilyrði fyrir starfsemi Icelandair á svæðinu að Isavia væri með myndavélavöktun. Icelandair hefur því engin úrræði til að hafna því eða banna að vöktunin fari fram. Isavia lætur Icelandair ekki í té afrit af myndefni og félagið hefur ekki aðgang að því með öðrum hætti.“

 

Með bréfi, dags. 12. desember 2013 bauð Persónuvernd Isavia ohf. að tjá sig um framkomin svör kvartanda, sbr. bréf hans dags. 7. ágúst 2013, og Icelandair, sbr. bréf dags. 21. nóvember sl. Jafnframt óskaði Persónuvernd eftir frekari skýringum varðandi þá vöktun sem framkvæmd væri af Isavia, n.t.t. hvort fram færi upptaka með eftirlitsmyndavél þeirri sem kvörtunin lúti að, hver framkvæmdi þá vöktun, hefði aðgang að myndefninu og í hvaða tilgangi sá aðgangur væri veittur. Jafnframt óskaði Persónuvernd upplýsinga um það hvort starfsmenn Icelandair hefðu aðgang að því myndefni sem safnaðist við hina rafrænu vöktun og ef svo væri, í hvaða tilgangi. Loks var óskað eftir upplýsingum um það hvort Isavia hefði samið við annan aðila um að annast vinnslu persónuupplýsinga, sem fælist í umræddri vöktun, fyrir félagið og ef svo væri hvort gerður hefði verið vinnslusamningur þess efnis til samræmis við ákvæði 13. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.

 

Svarbréf Isavia, dags. 6. janúar 2014, barst þann 9. s.m. Þar kemur m.a. fram að tilgangur eftirlits á Keflavíkurflugvelli, sem fari m.a. fram með myndavélavöktun, sé að fylgjast með framkvæmd flugverndar þ.e. aðgangsstjórnun og skimun starfsmanna og hluta sem þeir bæru með sér en reglur um aðgang að viðkæmasta haftasvæði flugverndar geri ráð fyrir „100% skimun þeirra sem fara inn á svæðið“. Einnig sagði í bréfinu að hver og einn rekstraraðili á flugvellinum hefði sérstakt hlutverk og bæri ábyrgð á ákveðnum þáttum hennar við framkvæmd starfsemi sinnar. Þá kom fram að Isavia bæri ábyrgð á aðgangsstjórnun og vopnaleit í gegnum byggingar sem eru á svæðamörkum, þ.e. að hluta til innan haftasvæðis og að hluta til utan, en starfsmenn fyrirtækja sjái um framkvæmdina í samræmi við flugverndaráætlun Íslands enda hafi þau viðurkenningu Samgöngustofu (áður Flugmálastjórnar Íslands). Þá segir að eftirliti félagsins með framkvæmd flugverndar sé þannig háttað að flugöryggisverðir þess hafi farið í heimsókn til að fylgjast með framkvæmd aðgangsstjórnunar og vopnaleitar auk þess sem eftirlit fari fram með myndavélavöktun að kröfu Samgöngustofu en upptökur séu notaðar til að „fylgjast með framkvæmdinni og staðfesta frávik, ef um þau er að ræða.“. Að lokum kom fram að eftirlitsmyndavél í skýli 8, sem kvörtun beinist að, sé á stöðugri upptöku og starfsmenn stjórnstöðvar flugverndar á Keflavíkurflugvell, eftirlitsmenn flugverndardeildar, aðalvarðstjórar og varðstjórar hefðu aðgang að upptökunum. Tilgangur skoðunar á upptökum væri að staðreyna hvort framkvæmd vopnaleitar og aðgangsstjórnunar hefði verið í samræmi við kröfur ef ábending bærist um að framkvæmd væri ekki í takt við kröfur. Þá sagði að upptaka gæti verið notuð til að sýna flugverndarfulltrúa viðkomandi fyrirtækis atvik eða aðstæður þar sem ekki hefði verið farið að reglum um flugvernd. Einnig kom fram að starfsmenn Icelandair hefðu ekki aðgang að upptökunum en óskuðu þeir eftir að fá að sjá upptöku til að staðreyna frávik þá hefði verið á það fallist. Þá kom að lokum fram að ekki hefði verið gerður vinnslusamningur við þriðja aðila um vinnslu persónuupplýsinga fyrir hönd Isavia.

 

Með bréfi, dags. 12. desember 2013 bauð Persónuvernd kvartanda að koma á framfæri athugasemdum við svarbréf Icelandair frá 21. nóvember sl. auk þess sem stofnunin óskaði eftir nánari skýringum frá kvartanda um það hvaða upplýsingar, sem finna mætti í lista yfir skráningu verkfæra og aðfanga sem kvartanda hefði sent stofnuninni afrit af með bréfi sínu frá 7. ágúst sl., kvartandi teldi varða annað en inn- og útskráningu verkfæra og fæli þar af leiðandi í sér vöktun með vinnuskilum kvartanda, eins og hann hafði áður haldið fram.

 

Í svarbréfi kvartanda, dags. 9. janúar 2014, var því mótmælt að listi yfir skráningu verkfæra og aðfanga sem Icelandair innihéldi einungis yfirlit yfir inn- og útskráningu verkfæra og annarra aðfanga. Fæli hann í sér eftirlit með athöfnum og ferðum kvartanda innan vinnustaðar. Þá kom einnig fram að kvartandi teldi Icelandair vakta vinnuskil kvartanda með framangreindri skráningu og með vopnaleit. Jafnframt kom fram í bréfinu að kvartandi mótmælti því sem Icelandair hefði haldið fram, að engin fræðslu- og upplýsingaskylda hvíldi á félaginu að því er varðaði rafræna vöktun en Icelandair annaðist eftirlit með vopnaleit í öryggishliði. Þá benti kvartanda einnig á að listi yfir inn- og útskráning verkfæra færi fram á sama tíma og för kvartanda inn og úr út vopnaleit ætti sér stað og því væru ferðir og viðvera á einstökum stöðum vinnustaðarins skráðar og tímasettar undir nafni í fyrrnefndri eftirlitsskrá. Af þeirri ástæðu væri hægt að fylgjast með ferðum kvartanda og hvort hann sinnti vinnu á tilteknum stöðum á vinnustaðnum á hverjum tíma en slíkt fæli í sér vöktun með vinnuskilum. Sem dæmi um slíkt benti kvartandi á eftirfarandi færslu úr lista yfir inn- og útskráningar verkfæra frá 4. júlí 2013, en þar sagði:

„kl. 11:01, 4. júlí 2013 - „Flugvirki frá [Keili] kemur í skýli, að tala við [...] á mótor verkstæði og [...]“.

Loks kom fram í bréfi kvartanda að unnið væri með persónuupplýsingar kvartanda í vopnaleit með stöðugri myndbandsupptöku auk þess sem skráð væri hvort kvarandi færi í handleit og skráðar uppýsingar í „eftirlitsskrá“, n.t.t. lista yfir inn- og útskráningar verkfæra. Þá tók kvartandi fram að hann vissi til þess að Isavia hefði veitt yfirmönnum flugvirkja hjá Icelandair persónugreinanlegar upplýsingar úr vopnaleit um kvartanda.

 

II.

Forsendur og niðurstaða

1.

Afmörkun úrlausnarefnis

Kvörtun Flugvirkjafélags Íslands beinist jöfnum höndum að Icelandair ehf. og Isavia ohf. Nánar tiltekið snýr kvörtunin annars vegar að rafrænni vöktun með eftirlitsmyndavél í skýli 8 á Keflavíkurflugvelli á vegum Isavia og því eftirliti sem framkvæmt er með vopnaleit og eftir atvikum handleit. Hins vegar snýr kvörtunin að inn- og útskráningum öryggisvarðar Icelandair í sama skýli á þeim verkfærum og aðföngum félagsins sem félagsmenn kvartanda nota við vinnu sína.

 

Í kvörtun er vísað til þess að ekki liggi fyrir hvort tilskilinna leyfa til myndbandsupptöku hafi verið aflað eða hvort tilkynningarskylda gagnvart Persónuvernd hafi verið uppfyllt. Í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, er veitt heimild til rafrænnar vöktunar að ákveðnum skilyrðum uppfylltum m.a. því að hún fari fram í öryggis- og eignavörsluskyni sbr. 1. tölul. 2. mgr. 9. gr. Fram hefur komið að sú rafræna vöktun sem kvörtun þessi lýtur að, af hálfu Isavia, fari fram í slíkum tilgangi. Ekki þarf því að afla sérstaks leyfis Persónuverndar fyrir henni. Þá segir í 7. gr. reglna nr. 712/2008, um tilkynningarskylda og leyfisskylda vinnslu persónuupplýsinga, að ekki þurfi að senda Persónuvernd tilkynningu um vöktun  sé hún nauðsynleg og fari einungis fram í öryggis- og eignavörsluskyni, hafi þeir sem henni sæta fengið fræðslu um hana til samræmis við 20. gr. laga nr. 77/2000 og aðrir fengið viðvaranir til samræmis við 24. gr. sömu laga. 

 

Einnig er vísað til þess í kvörtun, með vísan til upplýsingaskorts um tilgang og afmörkun hinnar rafrænu vöktunar, að með eftirlitsbúnaðinum sé farið á svig við stjórnarskrárvarða friðhelgi einkalífs félagsmanna kvartanda samkvæmt 71. gr. stjórnarskrárinnar.

 

Þá er ágreiningur um að hvaða marki Isavia annars vegar og Icelandair hins vegar hafi verið heimil vinnsla persónuupplýsinga um félagsmenn kvartanda, m.a. með rafrænni vöktun, og hvort sú vinnsla hafi verið í samræmi við ákvæði laga nr. 77/2000 ásamt því hvort fræðsluskyldu samkvæmt 20. gr. hafi verið fullnægt.

 

2.

Gildissvið laga nr. 77/2000

Gildissvið laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 1. mgr. 3. gr. þeirra laga, og þar með valdsvið Persónuverndar, sbr. 1. og 2. mgr. 37. gr. laganna, nær til sérhverrar rafrænnar vinnslu persónuupplýsinga, sem og handvirkrar vinnslu slíkra upplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá. Persónuupplýsingar eru sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölul. 2. gr. laganna; og vinnsla er sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr. Í athugasemdum við 2. tölul. 2. gr. í því frumvarpi, sem varð að lögum nr. 77/2000, kemur fram að hver sú aðferð, sem nota má til að gera upplýsingar tiltækar, telst til vinnslu.

 

Rafræn vöktun er vöktun sem er viðvarandi eða endurtekin reglulega og felur í sér eftirlit með einstaklingum með fjarstýrðum eða sjálfvirkum búnaði og fer fram á almannafæri eða á svæði sem takmarkaður hópur fólks fer um að jafnaði, sbr. 6. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000. Hugtakið tekur til vöktunar sem leiðir, á að leiða eða getur leitt til vinnslu persónuupplýsinga og sjónvarpsvöktunar sem fram fer með notkun sjónvarpsmyndavéla, vefmyndavéla eða annars samsvarandi búnaðar, án þess að fram fari söfnun myndefnis eða aðrar aðgerðir sem jafngilda vinnslu persónuupplýsinga.

 

Af framangreindu er ljóst að hér ræðir um meðferð persónuupplýsinga sem fellur undir valdsvið Persónuverndar.

 

3.

Lögmæti vinnslu

3.1.

Lögmæti vinnslu hjá Isavia ohf.

Til að rafræn vöktun sé heimil verður að vera fullnægt skilyrðum 1. mgr. 4. gr. laga nr. 77/2000. Þar er kveðið á um að rafræn vöktun sé ávallt háð því skilyrði að hún fari fram í málefnalegum tilgangi. Rafræn vöktun svæðis, þar sem takmarkaður hópur fólks fer um að jafnaði, er jafnframt háð því skilyrði að hennar sé sérstök þörf vegna eðlis þeirrar starfsemi sem þar fer fram. Einnig verður m.a. að gæta að því við rafræna vöktun að með merki eða á annan áberandi hátt sé gert glögglega viðvart um vöktunina og hver sé ábyrgðaraðili, sbr. 24. gr. laganna.

 

Eins og fram hefur komið er hér um að ræða rafræna vöktun sem leiðir til vinnslu persónuupplýsinga. Svo að vinnsla slíkra upplýsinga sé heimil verður einhverju þeirra skilyrða, sem kveðið er á um í 8. gr. laga nr. 77/2000, að vera fullnægt. Að því marki sem hér kann að vera um viðkvæmar persónuupplýsingar að ræða, s.s. um grun um refsiverða háttsemi, sbr. a-lið 8. tölul. 2. gr. sömu laga, verður einnig að líta til 9. gr. laganna, en þar er mælt fyrir um viðbótarskilyrði fyrir vinnslu slíkra upplýsinga. Þarf vinnslan þá að fullnægja einhverju þeirra skilyrða, auk einhvers skilyrðanna í 8. gr.

 

Það ákvæði 8. gr., sem hér kemur einkum til álita, er 3. tölul. 1. mgr. 8. gr., þess efnis að vinna megi með persónuupplýsingar sé það nauðsynlegt til að fullnægja lagaskyldu. Af ákvæðum 9. gr. kemur einkum til álita 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. um heimild til vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga standi sérstök heimild til vinnslunnar samkvæmt öðrum lögum. 

 

Isavia ohf. hefur m.a. það hlutverk að annast rekstur og uppbyggingu flugvalla sbr. 5. gr. laga nr. 102/2006 um stofnun opinbers hlutafélags um flugleiðsöguþjónustu og flugvallarekstur Flugmálastjórnar Íslands. Í 7. gr. reglugerðar nr. 985/2011 um flugvernd segir að rekstraraðili flugvallar sé ábyrgur fyrir flugverndarráðstöfunum á og við flugvöll, aðgangsstýringu inn á flugvöllinn, eftirliti og eftirlitsferðum á skilgreindum svæðum sem eru hluti af flugvellinum. Þá hefur fram komið af hálfu Isavia, sbr. bréf félagsins dags. 19. júní sl., að félagið sé rekstraraðili Keflavíkurflugvallar og beri ábyrgð á framkvæmd flugverndar þar, þ.m.t. aðgangsstýringu og eftirliti á skilgreindum svæðum m.a. í gegnum byggingar á svæðamörkum haftasvæðis flugverndar Keflavíkurflugvallar.

 

Einnig hefur komið fram af hálfu Isavia að rafræn vöktun sé viðhöfð á öllum gátstöðvum félagsins á Keflavíkurflugvelli og að hún miði að eftirliti með framkvæmd flugverndar, þ.e. aðgangsstjórnun og skimun starfsmanna og hluta sem þeir bera með sér. Þá hafi Flugmálastjórn Íslands, nú Samgöngustofa, talið að aðgangsstýring í gegnum byggingar Isavia á svæðamörkum haftasvæðis Keflavíkurflugvallar hefði verið ábótavant og af þeirri ástæðu gert Isavia að setja upp myndavélavöktun á gátstöðvum í umræddum byggingum, m.a. í þeirri byggingu sem kvörtunin lýtur að sbr. afrit af bréfi Flugmálastjórnar Íslands frá 8. ágúst 2012 (tilvísunarnr. FMS12070285). Myndefni sem safnast við rafræna vöktun er einungis notað til staðfestingar ef frávik koma í ljós við vöktunina.

 

Í reglugerð nr. 125/2006 um innleiðingu reglugerða á sviði flugverndar, sbr. reglugerð framkvæmdastjórnar EB nr. 1138/2004 um sameiginlega skilgreiningu á viðkvæmustu hlutum haftasvæða flugverndar á flugvöllum, sbr. og 70. og 145. gr. laga nr. 60/1998 um loftferðir, hvílir sú skylda á Samgöngustofu og Isavia ohf. að hafa eftirlit með aðgangi að tilteknum svæðum á flugvellinum. Samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000 er heimilt að vinna með persónuupplýsingar sé vinnslan nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila. Samkvæmt 6. tölul. sömu málsgreinar er vinnsla auk þess heimil sé hún nauðsynleg við beitingu opinbers valds sem ábyrgðaraðili, eða þriðji maður, sem upplýsingum er miðlað til, fer með.

 

Persónuvernd gerir ekki athugasemdir við framangreindan tilgang vöktunarinnar til að hafa eftirlit með framkvæmd flugverndar á og við flugvöll og með aðgangsstýringu inn á flugvöllinn, eftirliti og eftirlitsferðum á skilgreindum svæðum sem eru hluti af flugvellinum og verndun mannvirkja í ljósi ákvæða reglugerðar nr. 125/2006 sbr. og 7. gr. reglugerðar nr. 985/2011. Í ljósi þess og alls framangreinds telur Persónuvernd umrædda vinnslu Isavia ohf. samrýmast lögum nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Þar sem vöktunin hvílir á lagaheimild og hún hefur lögmætan tilgang, auk þess sem ekki verður séð að hún gangi of langt til að ná markmiði sínu, verður ekki fallist á að hún sé í andstöðu við 71. gr. stjórnarskrárinnar.

 

3.2.

Fræðsluskylda til hins skráða

Í kvörtuninni er einnig vikið að því að ábyrgðaraðili hafi ekki rækt fræðsluskyldu sína samkvæmt 20. gr. laga nr. 77/2000. Þar segir m.a. að þegar ábyrgðaraðili afli persónuupplýsinga hjá hinum skráða sjálfum skuli hann fræða hinn skráða um þau atriði sem hann þarf að vita, með hliðsjón af þeim sérstöku aðstæðum sem ríkja við vinnslu upplýsinganna, svo að hinn skráði geti gætt hagsmuna sinna. Í 10. gr. reglna nr. 837/2006 um rafræna vöktun er sömuleiðis að finna ákvæði um fræðslu sem veita ber þeim sem sæta rafrænni vöktun. Segir þar m.a. að þeim skuli veitt fræðsla um tilgang vöktunar, hverjir hafi eða kunni að fá aðgang að þeim upplýsingum sem safnast og hversu lengi þær verði varðveittar.

 

Í máli þessu hefur komið fram af hálfu kvartanda að fræðsla hafi ekki verið veitt. Sönnunarbyrði um það hvort fræðsla hafi verið veitt með fullægjandi hætti hvílir á ábyrgðaraðila. Af hans hálfu hefur komið fram að hin rafræna vöktun sem kvörtun þessi lýtur að miði að eftirliti með framkvæmd flugverndar og að upptökur séu notaðar til að staðfesta frávik sem komi í ljós við vöktunina. Hafi Isavia hafi haldið fund þann 29. nóvember 2012 með flugverndarfulltrúum fyrirtækja í flugrekstri í umræddum byggingum, á svæðamörkum haftasvæða, þar sem umrædd vöktun var kynnt. Þá hefur jafnframt komið fram af hálfu Isavia að á umræddum fundi hefði verið minnst á að kynning fyrir starfsmönnum væri nauðsynleg þar sem gerð yrði grein fyrir ástæðum eftirlitsins og að Isavia „hafi gert ráð fyrir að flugverndarfulltrúar sæju um slíka kynningu hver hjá sínu fyrirtæki.“ Að öðru leyti hefur Isavia ekki sýnt fram á að fræðsluskyldu samkvæmt 20. gr. laga nr. 77/2000, sbr. einnig 10. gr. reglna nr. 837/2006, hafi verið fullnægt.

 

Liggur því ekki fyrir að félagsmönnum kvartanda hafi verið veitt fræðsla svo sem skylt er samkvæmt 20. gr. laga nr. 77/2000. Ábyrgðaraðila ber að veita hinum skráðu, sem sæta hinni rafrænu vöktun, fræðslu, t.a.m. með útgáfu starfsmannahandbókar sem kynnt verði starfsmönnum sérstaklega, þar sem fram komi þau atriði sem talin eru upp í 10. gr. reglna nr. 837/2006, sbr. 20. gr. laga nr. 77/2000.

 

3.3.

Lögmæti vinnslu hjá Icelandair ehf.

Svo að vinna megi með persónuupplýsingar þarf ávallt að vera fullnægt einhverju skilyrðanna í 8. gr. laga nr. 77/2000. Samkvæmt 7. tölul. 1. mgr. 8. gr. er vinnsla persónuupplýsinga heimil sé hún nauðsynleg til að gæta lögmætra hagsmuna nema grundvallarréttindi og frelsi hins skráða vegi þyngra.

 

Að auki verður vinnsla persónuupplýsinga að samrýmast öllum grunnkröfum 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000. Þar er mælt fyrir um að þess skuli gætt við meðferð persónuupplýsinga að þær séu unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti og í samræmi við vandaða vinnsluhætti persónuupplýsinga (1. tölul.); fengnar í yfirlýstum, skýrum, málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi (2. tölul.) og að þær séu nægilegar og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar (3. tölul.).

 

Af hálfu kvartanda er því haldið fram að vinnsla persónuupplýsinga á vegum Icelandair, n.t.t. leit og upplýsingasöfnun af hálfu öryggisvarðar Icelandair í skýli 8, fari fram í þeim tilgangi að vakta vinnuskil og meta hvernig félagsmenn kvartanda framkvæma vinnu sína á svæðinu. Af hálfu Icelandair ehf. hefur þeirri fullyrðingu verið mótmælt og því haldið fram að Icelandair skrái eingöngu þau verkfæri og aðföng í eigu félagsins sem starfsmenn fari með inn og út af umræddu svæði í þeim tilgangi að gæta lögmætra fjárhagslegra hagsmuna félagsins og telji Icelandair umrædda vinnslu heimila á grundvelli 7. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000. Í umrædda skrá sem Persónuvernd hefur borist sýnishorn af eru einungis skráðar tímasetningar og inn- og útskráning tiltekinna verkfæra. Í einstaka tilvikum er tiltekið nafn þess starfsmanns sem fær tiltekið verkfæri. Persónuvernd fær ekki séð að þar séu skráðar upplýsingar um tilgang ferða félagsmanna kvartanda.

 

Þá er markmið flugverndar að stuðla að auknu öryggi í flugi með bættri flugvernd og viðeigandi ráðstöfunum til að koma í veg fyrir ólöglegar aðgerðir sem beinast gegn almenningsflugi sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 985/2011 m.a. að koma í vef fyrir að aðilar sem ekki hafi lögmætt erindi komist inn á haftasvæði flugvalla og um borð í loftör og að koma í veg fyrir að tæki eða efni, sem nota megi til að valda spjöllum á mannvirkjum flugvalla eða granda loftförum, komist inn á haftasvæði flugvalla og um borð í loftför eins og fram kemur í bréfi Isavia, dags. 19. júní 2013.

 

Með vísan til framangreinds telur Persónuvernd vinnslu Icelandair á upplýsingum um inn- og útskráningar aðfanga Icelandair fara fram í málefnalegum tilgangi og að þær séu ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar og samrýmist hún því 7. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.

 

3.4.

Framsal Isavia á eftirlitsheimild til þriðja aðila

Í máli þessu liggur ekki fyrir að Isavia hafi falið Icelandair að framkvæma vinnslu persónuupplýsinga fyrir sig, með rafrænni vöktun eða á annan hátt. Engu að síður kemur fram í bréfi Isavia, dags. 19. júní 2013, að Isavia beri ábyrgð á aðgangsstjórnun og vopnaleit í gegnum byggingar á haftasvæði flugverndar en „starfsmenn fyrirtækja sjái um framkvæmdina“. Af því tilefni skal bent á að af þeim lagaheimildum sem Isavia hefur vísað til, sem heimild fyrir umræddri vinnslu persónuupplýsinga, verður ekki ráðið að Isavia, sem opinberum eftirlitsaðila, sé heimilt að framselja tilteknum samkeppnisaðilum í flugrekstri að framkvæma eftirlit fyrir sína hönd án skýrrar lagaheimildar.

 

Ú r s k u r ð a r o r ð:

Isavia ohf. er heimilt að viðhafa rafræna vöktun í skýli 8 á Keflavíkurflugvelli í þeim tilgangi að tryggja flugverndarráðstafanir á og við flugvöll og hafa eftirlit  á skilgreindum svæðum. Lagt er fyrir Isavia ohf. að fræða hina skráðu um vöktunina í samræmi við 10. gr. reglna nr. 837/2006, sbr. 20. gr. laga nr. 77/2000. Fyrir 1. mars 2014 skal Persónuvernd berast staðfesting frá Isavia á því að slík fræðsla hafi verið veitt.

Vinnsla Icelandair hf. á upplýsingum um inn- og útskráningu aðfanga félagsins hjá starfsmönnum þess samrýmist lögum nr. 77/2000.