Úrlausnir

Öflun upplýsinga úr málaskrá lögreglu í tengslum við starfsumsókn

1.6.2006

Hinn 24. maí 2005 kvað stjórn Persónuverndar upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. 2005/23:

Hinn 29. desember 2004 kvartaði A (hér á eftir nefnd kvartandi) yfir öflun tollstjóraembættisins í Reykjavík á upplýsingum úr málaskrá lögreglu og tollgæslu í tengslum við starfsumsókn hennar. Telur kvartandi umrædda vinnslu persónuupplýsinga vera í bága við 7.-9. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga og krefst þess að látið verði af vinnslunni. Jafnframt krefst kvartandi þess að umræddum upplýsingum um hann verði eytt án tafar.

I.
Tildrög máls og bréfaskipti

Framangreind kvörtun var lögð fram með bréfi, dags. 29. desember 2004. Kvartandi lýsir málavöxtum með eftirfarandi hætti:

,,Þann 28. október 2004 var auglýst laust til umsóknar starf þjónustufulltrúa í lögfræðideild á innheimtusviði tollstjórans í Reykjavík. Kvartandi sótti formlega um þessa stöðu 4. nóvember sl. Í framhaldi af þessu var kvartandi boðaður í starfsmannaviðtal vikuna 6.-10. desember sl. og voru viðstaddir það viðtal [B], forstöðumaður starfsmannasviðs, og [D], forstöðumaður innheimtusviðs. Í því viðtali verður að telja að kvartanda hafi verið stillt upp við vegg og honum gert að undirrita yfirlýsingu þess efnis að hann heimilaði tollstjóra að afla ofangreindra upplýsinga.

Kvartandi er ólöglærður og gat ekki getið sér til um hvaða þýðingu þetta ,,samþykki" hefði. Var honum í engu gerð grein fyrir réttaráhrifum undirritunarinnar né þess að hann gæti afturkallað þetta samþykki sitt. Taldi kvartandi að hann væri í raun að heimila könnun á sakaskrá en ekki málaskrá.

Þann 21. desember var kvartandi síðan boðaður til fundar með [E] tollstjóra og [D] og honum gerð grein fyrir því að hann fengi ekki starfið. Byggðist höfnunin á því sjónarmiði að við skoðun á færslum úr málaskrám lögreglu hefði nafn hans komið upp. Kvartandi tjáði þá ofangreindum aðilum að hann væri ekki á sakaskrá en því þá svarað að viðkomandi væri í vondum félagsskap. Rétt er að geta þess að kvartandi er starfsmaður í lögfræðideild tollstjórans og hefur verið síðustu sex árin."

Í erindinu kemur síðan fram að kvartandi telur þessa vinnslu persónuupplýsinga fara í bága við 7. og 9. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Lagaheimild skorti til vinnslunnar, enda uppfylli samþykki það sem veitt var ekki skilyrði laga nr. 77/2000, og miðað við eðli umrædds starfs sé farið offari í öflun persónuupplýsinga. Þá telur kvartandi að brotið sé gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins og að þær ályktanir sem dregnar hafi verið af upplýsingum í málaskrá lögreglu séu ekki í samræmi við vandaða vinnsluhætti persónuupplýsinga. Að lokum dregur kvartandi í efa að tollstjórinn í Reykjavík uppfylli þau skilyrði sem kveðið er á um í 5. mgr. 11. gr. laga nr. 77/2000.

Kvartandi fer síðan fram á að tollstjóra verði með úrskurði gert að láta af umræddri vinnslu persónuupplýsinga og að embættinu verði gert að eyða þegar í stað upplýsingum um hann.

Í tilefni af framangreindri kvörtun óskaði Persónuvernd eftir afstöðu tollstjórans í Reykjavík, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í svarbréfi tollstjóra, dags. 17. febrúar sl., er fyrst fjallað almennt um öflun upplýsinga úr málaskrá lögreglu af hálfu embættisins og síðan sérstaklega um þá tilteknu kvörtun sem hér um ræðir.

Í svarbréfinu kemur fram að við endurskoðun ráðningarferlis í september 2003 hafi embættið tekið upp þá vinnureglu, að falast eftir undirritaðri heimild umsækjenda til að afla upplýsinga um þá úr málaskrám lögreglu og tollgæslu, við ráðningu í öll störf embættisins. Þó sé aðeins falast eftir slíkri heimild frá aðilum sem boðaðir eru í viðtal og þannig sé leitast við að takmarka eins mikið og unnt er öflun viðkvæmra persónuupplýsinga um umsækjendur. Um nauðsyn slíkrar upplýsingaöflunar segir:

,,Er það sjónarmið embættisins að slík upplýsingaöflun sé nauðsynleg eðli starfa embættisins vegna og byggist sú krafa einkum á sjónarmiðum um vammleysi ríkisstarfsmanna, sbr. 14. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996. Kemur þar m.a. fram að viðkomandi skuli ,,forðast að hafast nokkuð það að í starfi sínu eða utan þess sem er honum til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á það starf eða þá starfsgrein er hann vinnur við." Er það því ekki aðeins starfið sem hann vinnur við heldur starfsgreinin sem slík sem átt er við. Hér verður að horfa til viðfangsefna embættisins að halda uppi lögum á sviði tolla- og fíkniefnamála. Hafi umsækjandi haft afskipti af slíkum málum verður að telja líklegt að það geti haft neikvæð áhrif á starfsemi stofnunarinnar, þ. á m. í samskiptum við annað starfsfólk og aðra sem stofnunin á samskipti við vegna viðfangsefna sinna."

Í svarbréfinu er því næst gerð grein fyrir því hlutverki tollstjórans í Reykjavík að sporna við ólöglegum innflutningi fíkniefna til landsins og koma í veg fyrir dreifingu þeirra og neyslu hér á landi. Embættið telur, með vísan til þessa hlutverks síns, að ,,verulegir hagsmunir [séu] í húfi fyrir embættið, árangur þess og trúverðugleika að starfsmenn þess tengist á engan hátt ólöglegri starfsemi." Þá segir að lykilatriði í því að ná árangri í þeim verkefnum sem embætti tollstjóra eru falin sé að hlúa vel að starfsfólki embættisins og skapa því umhverfi sem því líður vel í. Um það segir síðan nánar:

,,Felst í því að móta liðsheild innan embættisins sem er umfangsmikið og mannmargt. Hefur því mikil vinna verið lögð í að auka upplýsingaflæði og samskipti á milli starfssviða m.a. með innleiðingu innra nets, auknum viðburðum (s.s. fyrirlestrum fyrir alla starfsmenn, árshátíð, nýársfagnaði og vorskemmtun) þar sem allir starfsmenn embættisins og í sumum tilvikum makar þeirra koma saman. Það getur því grafið undan slíkri vinnu er starfmenn vantreysta hvorir öðrum vegna hátternis utan vinnu og/eða félagslegra tengsla hvors annars. Tollverðir, svo nefna megi dæmi, eru merktir sérstökum númerum á einkennisfötum sínum svo þeir þurfi ekki að standa frammi fyrir þeim aðilum er þeir þurfa að standa gegn í starfi undir eigin nafni. Er það liður í að tryggja starfsöryggi þeirra. Geta tollverðir, sem og aðrir starfsmenn embættisins, lent í því að starfa þeirra vegna verði þeir fyrir aðkasti eða jafnvel hótunum utan vinnu sinnar. Hefur embættið, einnig þessara hluta vegna, tekið þá ákvörðun að nöfn almennra starfsmanna komi ekki fram á netsíðu embættisins heldur einungis á innri vef. Á innri vef koma einnig fram ýmsar reglur er lúta að vinnuumhverfi og aðferðum sem óæskilegt er að utanaðkomandi aðilar hafi aðgang að. Starfsumhverfi tollstjóra er því með þeim hætti að tollverðir, embættismenn er sinna löggæsluhlutverki, vinna samhliða almennu starfsfólki og þurfa að geta treyst því og liðið vel í þeirra návist. Styrkir það ennfremur þá stefnu tollstjóra að vanda valið við ráðningu starfsmanna og í því felst að ganga úr skugga um að þeir séu ekki viðriðnir ólöglega háttsemi eða tengist þeim málaflokkum sem tollstjóri hefur með að gera, sérstaklega fíkniefnaheiminum."

Því næst er vikið sérstaklega að meðferð umsóknar kvartanda. Þar segir að í auglýsingu þeirri sem kvartandi svaraði hafi ekki komið fram að embætti tollstjóra færi hugsanlega fram á að fá heimild til upplýsingaöflunar úr málaskrá lögreglu og tollgæslu. Því er hins vegar hafnað að kvartanda hafi verið stillt upp við vegg í atvinnuviðtali og gert að undirrita heimildina. Honum hafi verið kynnt yfirlýsingin og verið bent á að lesa textann yfir áður en hann undirritaði og það hafi hann gert án nokkurra spurninga. Jafnframt er því hafnað að kvartandi hafi ekki skilið hvað hann undirritaði og að túlkun þeirra upplýsinga sem embætti tollstjóra bárust frá lögreglu séu ómálefnalegar. Þá eru greind sjónarmið tollstjóra um meint brot á ákvæðum laga um persónuvernd. Þar segir:

,,Tollstjórinn í Reykjavík telur eðlilegast að fá samþykki þeirra umsækjenda fyrir vinnslunni þar sem um viðkvæmar persónuupplýsingar er að ræða. Verður að telja að samþykki hafi verið gefið með undirritun kvartanda á yfirlýsingunni og að um upplýst samþykki hafi verið að ræða eins og rakið er hér að framan. Má nefna, í því sambandi, að í 1. tl. 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr 322/2001 er tekið fram að heimilt sé fyrir önnur stjórnvöld að fá upplýsingar úr málaskrá lögreglu gegn samþykki hins skráða.

Eins og að framan er rakið fer tollstjóri með löggæsluvald í sínu umdæmi varðandi innflutning. Ítrekað hefur verið greint frá hinu veigamikla starfi embættisins við að sporna við innflutningi fíkniefna til landsins og samstarfi við lögregluna í þeim efnum. Embættið fer því með opinbert vald skv. tollalögum og ber að sporna við innflutningi ólöglegs varnings á þann hátt sem lög og reglur heimila. Þá fer hann með samræmingarhlutverk í tollamálum á landsvísu.

Hér að framan hafa verið færð rök fyrir mikilvægi gagnkvæms trausts á milli starfsmanna embættisins. Má því einnig geta þess að nauðsynlegt er að traust ríki á milli starfsmanna tollstjórans í Reykjavík og starfsmanna lögreglunnar varðandi samstarf í þeim viðkvæma málaflokki sem þeim ber að starfa saman í. Getur það verulega rýrt trúverðugleika embættisins og haft neikvæð áhrif á samstarf lögreglu og tolls ef starfsmenn tengjast á einhvern hátt þeim brotum sem eftirlit þessara embætta tekur til.

Eins og fram hefur komið verður að teljast eðlilegt að allir starfsmenn sem sinna störfum hjá embættinu séu ekki í tengslum við neina vafasama starfsemi hver svo sem hún getur talist eða séu í verulegum fjárhagsörðugleikum. Er það því álit undirritaðs að umræddra upplýsinga sé aflað á grundvelli málefnalegrar og lögmætrar ástæðu, þ.e. vegna eðli þeirrar starfsemi sem fram fer hjá embættinu. Tilgangur upplýsinganna er að koma í veg fyrir að ekki ráðist til starfa aðilar sem hafa gerst sekir um að tengjast brotastarfsemi.

Út frá framansögðu telur tollstjórinn í Reykjavík sig hafa fullnægt 7., 8. og 9. gr. laga nr. 77/2000 við öflun upplýsinga úr málaskrá lögreglu og tollgæslu við ráðningar í störf hjá embættinu og í tilviki kvartanda. Um er að ræða málefnalega vinnslu gagna sem nauðsynleg eru fyrir embættið að hafa undir höndum við ákvörðun um ráðningu. Tollstjórinn fer með opinbert vald í tollalögunum og verður því að telja að það falli undir 3. og 6. tl. 1. mgr. 8. gr. Þá lá fyrir samþykki kvartanda þannig að, í hennar tilviki, var skilyrði 1. tl. 1. mgr. 9. gr. fullnægt auk þess sem samþykkisheimildin kemur einnig fram í 8. gr. laganna.

Að lokum dregur kvartandi í efa að tollstjórinn í Reykjavík uppfylli skilyrði laganna um varðveislu gagnanna. Er einkum vitnað í 5. mgr. 11. gr. Er því til að svara að embættið hefur ekki enn sett skriflega öryggisstefnu, gert skriflegt áhættumat eða skráð lýsingu á öryggisráðstöfunum og eru þau mál í vinnslu hjá embættinu."

Í tilefni af svarbréfi tollstjóra ritaði Persónuvernd embættinu bréf, dags. 21. febrúar sl., þar sem m.a. kom fram að samþykki getur ekki orðið grundvöllur lögmætis vinnslu sem ekki samrýmist kröfum 7. gr. laga nr. 77/2000. Um það sagði:

,,Við mat á því hvort öflun upplýsinga úr málaskrá lögreglu og tollgæslu í tengslum við starfsumsóknir samrýmist kröfum 7. gr. laga nr. 77/2000 þarf að líta til eðlis þess starfs sem um ræðir. Fyrir liggur að starf það sem [kvartandi] sótti um felst í að sinna móttöku, viðtölum og leiðbeiningum til gjaldenda auk þess að sjá um gerð greiðsluáætlana við gjaldendur, sbr. það sem fram kemur í skriflegum rökstuðningi embættis yðar fyrir ráðningu í starfið, dags. 4. febrúar sl. Með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er þess hér með óskað að embætti yðar rökstyðji frekar, miðað við eðli starfa þjónustufulltrúa í lögfræðideild á innheimtusviði, hvers vegna nauðsynlegt er að afla umræddra upplýsinga. Þá er þess óskað að tilgreint verði hvernig háttað sé aðgangi þeirra sem þessu starfi gegna að persónuupplýsingum hjá embættinu, þ.e. hversu víðtækur hann er, hvers eðlis upplýsingarnar eru o.s.frv."

Í svarbréfi tollstjóra, dags. 7. mars sl. eru aftur reifaðar kröfur embættisins til vammleysis starfsmanna sinna og taldar upp þær tegundir upplýsinga sem þjónstufulltrúi í lögfræðideild hefur aðgang að. Það eru upplýsingar í TBR og TBI tekjubókhaldskerfum ríkissjóðs, vanskilainnheimtukerfi, upplýsingakerfi ríkisskattstjóra, fasteigna-, skipa- og ökutækjaskrá, vanskilaskrá Lánstrausts hf. og þjóðskrá. Fram kemur að við vinnu sína að sérstökum innheimtuúrræðum séu þjónustufulltrúar í nánu samstarfi við tollverði og sé því nauðsynlegt að traust ríki á milli þessara starfsmanna. Nauðsyn upplýsingaöflunar úr málaskrá lögreglu er síðan rökstudd frekar með eftirfarandi hætti:

,,Eins og fram kom í fyrra bréfi embættisins til yðar dags. [17.] febrúar sl. hefur þjónustufulltrúi, sem og aðrir starfsmenn aðgang að innra neti embættisins þar sem fram koma nöfn allra starfsmanna og hvaða störfum þeir gegna. Getur þjónustufulltrúi þannig séð nöfn allra þeirra tollvarða er vinna hjá embættinu og gegna skyldum embættisins, þ.m.t. baráttunni gegn innflutningi, dreifingu og neyslu fíkniefna. Það er því hægur leikur að fletta viðkomandi tollvörðum upp í þjóðskrá og sjá hvar viðkomandi býr, hver maki hans/hennar og börn eru. Eins og fram kemur í ofangreindu bréfi hefur það því miður gerst að starfsmenn embættisins, starfa sinna vegna, hafa orðið fyrir aðkasti og jafnvel hótunum utan starfsins og einmitt þessara hluta vegna eru tollverðir einkenndir með númerum en ekki nafni.

Má það því vera ljóst að þeir aðilar er gegna störfum þjónustufulltrúa í lögfræðiinnheimtu innheimtusviðs hafa mjög víðtækan aðgang að viðkvæmum persónulegum upplýsingum hvort heldur er um að ræða einstaklinga eða fyrirtæki. Er ekki aðeins um að ræða lesaðgang heldur einnig aðgang til að breyta og skrá upplýsingar inn í mörg af þessum kerfum og þ.a.l. að hafa áhrif á framgang innheimtumála.

Þessar upplýsingar, lentu þær í röngum höndum, gætu haft mjög alvarlegar afleiðingar á starfsemi og trúverðugleika embættisins. Jafnframt er hægt að færa rök fyrir því að ákveðnir aðilar gætu nýtt sér slíkar upplýsingar til ólöglegrar háttsemi, s.s. ólöglegan innflutning.

Er það því sjónarmið embættisins að þeir aðilar er gegna störfum þjónustufulltrúa séu traustir aðilar sem ekki hafa verið grunaðir eða ákærðir fyrir auðgunarbrot, brot á tolla- og fíkniefnalöggjöf eða hegningarlöggjöf. Jafnframt er mikilvægt að þeir séu ekki á neinn hátt háðir eða í mjög nánum tengslum við aðila sem eru á málaskrá tollgæslu og lögreglu vegna sömu brota.

Einnig vill undirritaður ítreka það sem fram kom í fyrra erindi embættisins til Persónuverndar dags. [17.] febrúar sl. að starfa embættisins vegna er talið að upplýsingaöflun sú er um ræðir sé nauðsynleg til að tryggja góða samvinnu starfsmanna stofnunarinnar og heildarárangur hennar. Gera þeir starfsmenn sem að þessari upplýsingaöflun koma sér fyllilega grein fyrir að um viðkvæmar persónuupplýsingar er að ræða og gæta ýtrustu varkárni við öflun og meðhöndlun þeirra. Er það því skoðun embættisins að öllum skilyrðum 7. gr. laga nr. 77/2000 um Persónuvernd [svo] hafi verið fullnægt og að þ.a.l. sé 1. tölul. 1. mgr. 8. gr. sömu laga fullnægt. Einnig telur embættið 9. gr. sömu laga fullnægt þar sem hinn skráði ([A]) heimilaði vinnsluna."

Afstaða tollstjóraembættisins til þeirrar kröfu kvartanda að umræddum upplýsingum verði tafarlaust eytt kemur fram í bréfi, dags. 25. apríl sl., þar sem segir að gögnin verði að liggja fyrir á meðan mál þetta er til meðferðar hjá Persónuvernd en eftir það verði þeim eytt.

Með bréfi, dags. 28. apríl sl., barst Persónuvernd afrit af undirritaðri yfirlýsingu kvartanda varðandi aðgang að persónuupplýsingum í málaskrá lögreglu og tollgæslu og afrit af svari lögreglunnar í Reykjavík til tollstjóra varðandi upplýsingar um kvartanda í málaskrá. Í svari lögreglunnar í Reykjavík kemur fram að kvartandi eigi engan sérstakan feril í skrám lögreglu, en hafi þó komið við sögu vegna mála sem tengjast sambýlismanni hennar.

II.
Forsendur og niðurstaða

1. Gildissvið laga nr. 77/2000

Lög nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga gilda um sérhverja rafræna vinnslu persónuupplýsinga og einnig um handvirka vinnslu persónuupplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna. Með persónuupplýsingum er átt við sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000. Með hugtakinu vinnslu er átt við sérhverja aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr. laganna. Af þessu er ljóst að öflun tollstjórans í Reykjavík á upplýsingum úr málaskrá lögreglu og tollgæslu fellur undir gildissvið laga nr. 77/2000 og þar með undir valdsvið Persónuverndar, sbr. 2. mgr. 37. gr. laganna.

Um miðlun lögreglunnar til tollstjóra á upplýsingum úr málaskrá gilda ákvæði reglugerðar nr. 322/2001 um meðferð persónuupplýsinga hjá lögreglu, en þar sem erindi kvartanda snýr að embætti tollstjórans í Reykjavík eingöngu verður lögmæti þeirrar miðlunar ekki tekið til umfjöllunar.

Úrlausnarefni málsins eru tvö; Annars vegar hvort öflun tollstjórans í Reykjavík á upplýsingum úr málaskrá lögreglu í tengslum við starfsumsókn kvartanda hafi verið lögmæt; Hins vegar hvort eyða skuli umræddum upplýsingum.

2. Lögmæti vinnslunnar

2.1 Heimildarákvæði 8. og 9. gr. laga nr. 77/2000

Samkvæmt b-lið 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000 teljast upplýsingar um það, hvort maður hafi verið grunaður, kærður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, til viðkvæmra persónuupplýsinga. Vinnsla slíkra persónuupplýsinga er því aðeins heimil að uppfyllt sé eitthvert af skilyrðum 1. mgr. 8. gr. og ennfremur eitthvert skilyrða 1. mgr. 9. gr. laganna.

Í svarbréfum tollstjóra, dags. 17. febrúar og 7. mars sl., kemur fram að embættið telur sig hafa haft heimild til vinnslunnar á grundvelli samþykkis kvartanda, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 8. gr. og 1. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000.

Samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000 er vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga heimil ef hinn skráði samþykkir vinnsluna. Er þá átt við að hinn skráði gefi sérstaka, ótvíræða yfirlýsingu af fúsum og frjálsum vilja um að hann sé samþykkur vinnslu tiltekinna upplýsinga um sig og að honum sé kunnugt um tilgang hennar, hvernig hún fari fram, hvernig persónuvernd verði tryggð, um að honum sé heimilt að afturkalla samþykki sitt o.s.frv., sbr. 7. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000. Þá er í 1. tölul. 1. mgr. 8. gr. kveðið á um að vinnsla persónuupplýsinga sé heimil á grundvelli ótvíræðs samþykkis hins skráða eða samþykkis samkvæmt 7. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000.

Í málinu liggur fyrir að kvartandi undirritaði yfirlýsingu sem heimilaði embætti tollstjóra aðgang að upplýsingum um kvartanda í málaskrá lögreglu. Hins vegar verður að telja að samþykki geti ekki orðið grundvöllur lögmætis vinnslu sem ekki samrýmist kröfum 7. gr., sbr. það sem fram kemur í athugasemdum við 1. tölul. 1. mgr. 8. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 77/2000. Því verður að kanna hvort öll skilyrði þess ákvæðis hafi verið uppfyllt af hálfu tollstjóra.

2.2 Meginreglur 7. gr. laga nr. 77/2000 um gæði gagna og vinnslu

7. gr. laga nr. 77/2000 kveður á um meginreglur um gæði gagna og vinnslu. Þar kemur m.a. fram að persónuupplýsingar skuli unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti (1. tölul.), að þær skuli fengnar í skýrum, yfirlýstum og málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi (2. tölul.), að þær skuli vera nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar (3. tölul.), að þær skuli vera áreiðanlegar (4. tölul.) og að þær skuli ekki varðveittar á persónugreinanlegu formi lengur en þörf krefur miðað við tilgang vinnslunnar (5. tölul.).

a. Sanngirni og fyrirsjáanleiki

Samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 7. gr. skal þess gætt að persónuupplýsingar séu unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti. Ákvæði þetta er sett til samræmis við a-lið 1. mgr. 6. gr. tilskipunar 95/46/EB um vernd einstaklinga í tengslum við vinnslu persónuupplýsinga og um frjálsa miðlun slíkra upplýsinga. Í formálsorðum tilskipunarinnar er þessi krafa skýrð nánar, en í 38. lið þeirra segir m.a. að ef vinnsla persónuupplýsinga eigi að vera með sanngjörnum hætti verði hinn skráði að geta fengið vitneskju um að vinnsla fari fram. Í þessu felst því skilyrði um ákveðinn fyrirsjáanleika og gagnsæi vinnslu.

Ákvæði 1. tölul. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000 er þannig í nánum tengslum við 20. gr. laganna sem fjallar um fræðsluskyldu þegar afla skal upplýsinga hjá hinum skráða sjálfum. Þar er kveðið á um að fræða skuli hinn skráða um nánar tiltekin atriði, þ. á m. upplýsingar að því marki sem þær séu nauðsynlegar, með hliðsjón af þeim sérstöku aðstæðum sem ríki við vinnslu upplýsinganna, svo hann geti gætt hagsmuna sinna. Verður að telja að þar undir falli fræðsla um að afla eigi upplýsinga úr málaskrá lögreglu, svo hinn skráði geti gætt hagsmuna sinna, s.s. hætt við að sækja um starf strax í upphafi.

Í bréfi tollstjóra, dags. 17. febrúar sl., kemur fram að í auglýsingu þeirri sem kvartandi svaraði hafi ekki komið fram að embættið færi hugsanlega fram á að fá heimild til upplýsingaöflunar úr málaskrá lögreglu og tollgæslu. Kvartandi var því ekki fræddur um að þessara upplýsinga yrði aflað fyrr en í atvinnuviðtali og verður að telja að það sé of seint til að hann geti gætt hagsmuna sinna samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 20. gr. Þær upplýsingar sem um ræðir geta verið afar viðkvæmar og teljast til viðkvæmra persónuupplýsinga í skilningi laga nr. 77/2000. Því verður að telja að umrædd upplýsingaöflun hafi ekki verið í samræmi við sanngirniskröfur 1. tölul. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000.

b. Málefnalegur tilgangur

Samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000 skal þess gætt við vinnslu persónuupplýsinga að þær séu fengnar í yfirlýstum, skýrum og málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi.

Með skilyrðinu um málefnalegan tilgang er átt við að ekki megi vinna með persónuupplýsingar í hvaða tilgangi sem er, jafnvel þótt hann sé skýr og yfirlýstur. Vinnslan verður að samrýmast eðli viðkomandi starfsemi og verður að helgast af lögmætum hagsmunum. Vinnsla upplýsinga í ómálefnalegum tilgangi er óheimil jafnvel þótt hinn skráði veiti samþykki sitt til hennar.

Tollstjórinn í Reykjavík hefur ekki tilkynnt umrædda vinnslu til Persónuverndar. Yfirlýstur tilgangur vinnslunnar liggur því ekki fyrir nema í gögnum málsins, en þar kemur fram að upplýsinganna sé einkum aflað í því skyni að koma í veg fyrir að aðilar sem tengjast tilteknum afbrotum ráðist til starfa við embættið. Í bréfi tollstjóra, dags. 17. febrúar sl., kemur fram að það sé vinnuregla hjá embættinu að óska eftir undirritaðri heimild þeirra umsækjenda sem boðaðir eru í atvinnuviðtal til að afla upplýsinga um þá úr málaskrám lögreglu og tollgæslu við ráðningu í öll störf embættisins. Nauðsyn þessa er einkum rökstudd með vísan til eðlis embættisins, ákvæða í lögum um vammleysi ríkisstarfsmanna og þess að tollverðir vinna samhliða almennu starfsfólki embættisins og þurfa að geta treyst því.

Sýnishorn af samþykkisyfirlýsingum þeim sem umsækjendur eru nú beðnir að undirrita fylgdu bréfi tollstjóraembættisins, dags. 28. apríl sl. Þær bera með sér að heimildin tekur til allra brotaflokka síðastliðin fimm ár þegar sótt er um almenn tollvarðastörf, deildarstjórastörf, forstöðumannastörf og önnur ábyrgðarstörf, en til brota á hegningarlöggjöf, fíkniefnalöggjöf, skattalöggjöf og auðgunarbrota þegar um er að ræða önnur störf hjá embættinu. Samþykkisyfirlýsing sú sem kvartandi undirritaði bar hins vegar ekki með sér nánari tilgreiningu þeirra brota sem ætlunin var að afla upplýsinga um úr málaskrá.

Við ráðningar í störf getur verið málefnalegt að líta til þess hvort umsækjandi hafi gerst brotlegur við lög. Slíkt ræðst af eðli þess starfa sem um ræðir og verður að meta hverju sinni, auk þess sem rétt getur verið að takmarka upplýsingaöflunina við tiltekna brotaflokka. Þannig eiga yfirmenn skóla, leikskóla, sumardvalarheimila, íþrótta- og tómstundamiðstöðva og annarra slíkra stofnana eða staða þar sem börn koma saman eða dveljast um lengri eða skemmri tíma, rétt til upplýsinga úr sakaskrá um það hvort tiltekinn maður, sem sótt hefur um störf á þeirra vegum, hefur hlotið dóm vegna brota á ákvæðum XXII. kafla almennra hegningarlaga, að fengnu samþykki hans, sbr. 3. mgr. 36. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2001. Önnur störf þar sem málefnalegt getur verið að óska upplýsinga um brotaferil eru t.d. lögreglustörf, öryggisvarsla og störf þar sem farið er með fjárreiður.

Að öllu jöfnu er brotaferill umsækjanda kannaður með þeim hætti að hann er beðinn um að leggja fram sakavottorð sem gefið er út samkvæmt 8. gr. reglugerðar nr. 569/1999 um sakaskrá ríkisins. Í slíkum vottorðum er ekki að finna allar þær upplýsingar sem skráðar eru í sakaskrá, sbr. 2. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar. Vilji vinnuveitandi fá nánari upplýsingar, t.d. um niðurstöður mála, aðrar en fangelsisdóma, sem eru orðnar eldri en þriggja ára, verður hann að byggja það á ákvæðum IV.-VI. kafla reglugerðar nr. 569/1999.

Stjórnarformaður og starfsmaður Persónuverndar áttu fund með starfsmönnum ríkislögreglustjórans þann 28. apríl sl. og kynntu sér uppbyggingu miðlægs tölvukerfis lögreglunnar þar sem m.a. er að finna málaskrá. Samkvæmt upplýsingum frá ríkislögreglustjóranum er heildarfjöldi skráðra einstaklinga í miðlægum gagngrunni lögreglunnar 253.854, og er þá miðað við alla þá sem einhvern tímann hafa verið skráðir í gagnagrunn lögreglu frá árinu 1988. Af tæknilegum ástæðum kann að vera að útlendingar séu tvískráðir í kerfinu, en skráðir Íslendingar eru 201.278 talsins, sé miðað við dagsetninguna 13. maí 2005. Það er því ljóst að í málaskrá lögreglu er að finna persónuupplýsingar um mjög breiðan hóp manna. Ennfremur er ljóst að í málaskrá lögreglu er að finna mun víðtækari persónuupplýsingar en í sakaskrá ríkisins. Þar er að finna upplýsingar um staðfest brot af hálfu einstaklinga sem ekki fara í sakaskrá, t.d. ýmsar sáttargerðir, en þar er einnig að finna upplýsingar um mál þar sem ekki hefur verið tilefni til að gefa út ákæru í og upplýsingar um óstaðfestar grunsemdir um refsivert athæfi. Einnig getur verið að finna upplýsingar um einstakling í tengslum við mál þar sem hann hefur sjálfur ekki legið undir grun, t.d. ef hann hefur verið gestkomandi í húsi þar sem fundist hafa fíkniefni og af þeim sökum verið tilgreindur í lögregluskýrslu. Eðli málsins samkvæmt er því um að ræða skráningu persónuupplýsinga sem geta verið óáreiðanlegar og jafnvel villandi. Lögreglan hefur sérstakar heimildir að lögum til að vinna með slíkar upplýsingar í þágu starfa sinna, en reisa verður skorður við því að aðrir aðilar, þ.m.t. önnur stjórnvöld, hafi aðgang að þeim og noti þær. Er þá höfð hliðsjón af þeirri meginreglu laga nr. 77/2000 að persónuuplýsingar skuli vera áreiðanlegar og er það sérlega mikilvægt þegar um er að ræða viðkvæmar persónuupplýsingar sem t.d. varða refsivert athæfi.

Starfssvið tollstjóraembættisins er einkum tvíþætt; Annars vegar sér embættið um innheimtu opinberra gjalda, hins vegar sér það um tollamál, þ. á m. tollgæslu. Eins og fram kom í niðurstöðu úttektar á söfnun og meðferð persónuupplýsinga við ráðningu í störf tollvarða (mál 2004/204) telur Persónuvernd að öflun upplýsinga um brotaferil umsækjenda um störf tollvarða geta samrýmst kröfum 7. gr. laga nr. 77/2000, enda sé rannsóknarreglan og andmælareglan í hvívetna virt áður en lagt er mat á þýðingu upplýsinganna. Þar sem tollverðir fara með lögregluvald er starf þeirra þess eðlis að gera ber ríkar kröfur til vammleysis þeirra. Öðru máli kann hins vegar að gegna um önnur störf embættisins. Eðli þess starfs sem um ræðir verður að gefa tilefni til þess að viðkvæmra upplýsinga sem þessara sé aflað og verður að meta það hverju sinni. Við slíkt mat ber að líta til þess að friðhelgi einkalífs er stjórnarskrárvarinn réttur og 71. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 leggur þá skyldu á ríkið að forðast afskipti af einkalífi manna og persónulegum högum. Það verður því engan veginn fallist á þau rök sem tollstjórinn í Reykjavík hefur fært fyrir því að afla þurfi upplýsinga úr málaskrá lögreglu um hvern einasta umsækjanda sem boðaður er í atvinnuviðtal. Ef fallist væri á svo almenn rök mætti beita þeim með sama hætti um störf á fjölmörgum sviðum atvinnulífsins og með því væri verið að veita atvinnurekendum rúmar heimildir til að ganga nærri einkalífi starfsmanna sinna.

Þá ber einnig að líta til þess að samkvæmt 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrár skal hver sá sem borinn er sökum um refsiverða háttsemi talinn saklaus uns sekt er sönnuð. Þessi grundvallarregla er í samræmi við 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem hefur verið lögfestur hér á landi með lögum nr. 62/1994, og 2. mgr. 14. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um borgaraleg og stjórnamálaleg réttindi. Hún bindur ekki eingöngu dómstóla, heldur einnig aðra handhafa ríkisvaldsins, og felur því í sér að stjórnvöldum er óheimilt að byggja réttindi og skyldur manns á því að hann hafi gerst sekur um refsiverða háttsemi ef háttsemin er ekki sönnuð með dómi. Öflun upplýsinga úr málaskrá lögreglu í slíkum tilgangi uppfyllir því ekki skilyrði 2. tölul. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000 um að vera málefnaleg nema í algjörum undantekningartilfellum.

Með bréfi, dags. 21. febrúar sl, óskaði Persónuvernd eftir frekari rökstuðningi á nauðsyn umræddrar upplýsingaöflunar miðað við eðli þess starfs sem kvartandi hafði sótt um. Í bréfi tollstjóra, dags. 7. mars sl. er sú nauðsyn einkum rökstudd með vísan til aðgengis að innra neti embættisins og þar með að nöfnum tollvarða, aðgengis að tilteknum upplýsingum, bæði til að lesa, breyta og skrá, og þar með hafa áhrif á innheimtuferli og þess að í starfi sínu myndi kvartandi vinna náið með tollvörðum.

Fyrir liggur að starf það sem kvartandi sótti um felst í að sinna móttöku, viðtölum og leiðbeiningum til gjaldenda auk þess að sjá um gerð greiðsluáætlana fyrir gjaldendur. Einnig er ljóst að þær upplýsingar sem eru aðgengilegar þeim sem sinnir því starfi eru fjárhagslegs eðlis og varða innheimtu. Persónuvernd telur að öflun upplýsinga um staðfestan brotaferil umsækjenda úr sakaskrá um það starf sem kvartandi sótti um geti samrýmst kröfum 2. tölul. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000 um málefnalegan tilgang. Hins vegar verður að telja að öflun upplýsinga úr málaskrá lögreglu falli ekki þar undir og er þá höfð hliðsjón af því að skráning viðkvæmra persónuupplýsinga í málaskrá lögreglu er í senn víðtækari og óáreiðanlegri en skráning persónuupplýsinga í sakaskrá. Umrædd öflun upplýsinga um kvartanda úr málaskrá lögreglu telst því fara í bága við kröfu 2. tölul. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000 um málefnalegan tilgang.

c. Annar og ósamrýmanlegur tilgangur

Eins og fram hefur komið skal þess gætt við vinnslu persónuupplýsinga að þær séu fengnar í yfirlýstum, skýrum og málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000.

Þeirra upplýsinga, sem skráðar eru í málaskrá lögreglu, er upphaflega aflað í löggæslutilgangi. Þær eru notaðar við rannsókn mála og til að upplýsa brot. Um meðferð þeirra gilda ákvæði reglugerðar nr. 322/2001 um meðferð persónuupplýsinga hjá lögreglu. Tollstjórinn í Reykjavík aflar upplýsinganna hins vegar í öðrum tilgangi, þ.e. til að meta umsækjendur um störf hjá embættinu með það fyrir sjónum að starfsmenn þess tengist ekki tilteknum afbrotum.

Vinnsla í öðrum tilgangi en þeim sem upphaflega var ákveðinn verður að fullnægja einhverju af skilyrðum 1. mgr. 8. gr. og 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000 til að teljast heimil. Eins og fram hefur komið byggir tollstjórinn í Reykjavík heimild sína til vinnslunnar á samþykki kvartanda, en samþykki getur ekki orðið grundvöllur lögmætis vinnslu sem ekki samrýmist kröfum 7. gr. laganna. Ekki verður talið að aðrar heimildir standi til vinnslunnar samkvæmt lögum nr. 77/2000. Því verður ekki séð að gild heimild standi til vinnslu umræddra persónuupplýsinga í öðrum tilgangi en þeirra var upphaflega aflað í og fer vinnslan því í bága við 2. tölul. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000.

3. Eyðing upplýsinganna

Samkvæmt 25. gr. laga nr. 77/2000 hvílir sú skylda á tollstjóranum í Reykjavík að eyða eða leiðrétta persónuupplýsingar sem skráðar hafa verið án tilskilinnar heimildar. Ef eyðing eða breyting er óheimil samkvæmt ákvæðum annarra laga getur Persónuvernd bannað notkun upplýsinganna.

Í bréfi tollstjóraembættisins, dags. 25. apríl sl., kemur fram að á meðan mál kvartanda sé til meðferðar hjá Persónuvernd þurfi þessi gögn að liggja fyrir, en þegar umfjöllun um mál hans er lokið verði þeim eytt.

Persónuvernd gerir ekki athugasemdir við að umræddum gögnum verði haldið til haga á meðan mál kvartanda eru til meðferðar hjá yfirvöldum eða dómstólum, að því gefnu að öryggi þeirra sé tryggt með ráðstöfunum sem koma í veg fyrir óleyfilegan aðgang að þeim, sbr. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 77/2000.

4. Öryggi persónuupplýsinga hjá tollstjóranum í Reykjavík

Í gögnum málsins kemur fram að embætti tollstjóra hefur ekki enn sett sér skriflega öryggisstefnu, gert skriflegt áhættumat eða skráð lýsingu á öryggisráðstöfunum. Af því tilefni minnir Persónuvernd á ákvæði 5. mgr. 11. gr. laga nr. 77/2000, sem og 3. gr. reglna nr. 299/2001 um öryggi persónuupplýsinga.

Úrskurðarorð:

Tollstjóranum í Reykjavík var óheimilt að afla upplýsinga um A úr málaskrá lögreglu í tengslum við umsókn hennar um starf þjónustufulltrúa í lögfræðideild á innheimtusviði embættisins. Persónuvernd gerir ekki athugasemdir við að umræddum gögnum verði haldið til haga á meðan mál kvartanda eru til meðferðar hjá yfirvöldum eða dómstólum, að því gefnu að öryggi þeirra sé tryggt með ráðstöfunum sem koma í veg fyrir óleyfilegan aðgang að þeim, sbr. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 77/2000.

Var efnið hjálplegt? Já Nei