Krafa um endurupptöku í máli 2013/1192, Persónuleikapróf sem hluti af framhaldsskólaprófskírteini – 2014/616
Ákvörðun
Hinn 11. apríl 2014 tók stjórn Persónuverndar svohljóðandi ákvörðun í máli nr. 2014/616:
I.
Tildrög málsins og bréfaskipti
1.
Þann 26. mars 2014 barst Persónuvernd bréf mennta- og menningarmálaráðuneytisins dags. 18. mars s.á. þar sem þess var krafist að ákvörðun stjórnar Persónuverndar frá 13. mars 2014 yrði endurupptekin. Ákvörðunin var tekin í tilefni af erindi [A], skólameistara [Z] og í henni kom fram að ákvæði laga nr. 92/2008 um framhaldsskóla fælu ekki í sér heimild til vinnslu persónuupplýsinga um annað en námsmat og vitnisburð þeirra nemenda, sem brautskráðir væru með framhaldsskólapróf, í umsögn á prófskírteini þeirra. Fyrrgreint erindi skólameistara [Z] barst Persónuvernd 7. október 2013. Í því kom fram að mennta- og menningarmálaráðuneytið hefði kynnt stjórnendum framhaldsskólans kröfur um að nemendur sem lykju framhaldsskólaprófi fengju prófskírteini sem innihéldi upplýsingar um almenna þekkingu, leikni og hæfni viðkomandi nemanda og að umræddar kröfur styddust við blaðsíður 48 og 59 í almennum hluta aðalnámskrár framhaldsskóla 2011. Í bréfi skólameistarans kom einnig fram að hann teldi erfitt að greina þá hæfni, sem hér væri um rætt, frá lífsskoðunum, gildismati og þankagangi einstaklings sem erfitt væri að veita án þess að safna viðkvæmum persónuupplýsingum, sbr. 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, um lífsskoðanir nemenda. Teldi fjölbrautaskólinn sér ekki heimilt að vinna með slíkar upplýsingar nema á grundvelli heimildar í 9. gr. sömu laga.
Bréfi skólameistarans fylgdi afrit af svarbréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins til hans, dags. 8. ágúst 2013, um sama efni. Af því bréfi virðist mega ráða að aðalnámskrá framhaldsskóla 2011 kveði á um markmið og fyrirkomulag skólastarfs á framhaldsskólastigi, sbr. 21. gr. laga nr. 92/2008 um framhaldsskóla, en í henni komi fram að framhaldsskólaprófum ljúki með „útgáfu prófskírteinis þar sem kemur fram hæfniþrep námsloka, umsögn um almenna þekkingu, leikni og hæfni nemandans, upptalningu áfanga, einkunnir eftir því sem við á og skrá um þátttöku nemandans í viðfangsefnum tengdum framhaldsskólaprófinu“.
Loks fylgdi bréfi skólameistarans jafnframt sýnishorn af tillögum, frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu, um umsagnir sem geti fylgt framhaldsskólaprófsskírteini af fyrsta hæfniþrepi.
Með bréfi, dags. 13. desember 2013, óskaði Persónuvernd skýringa frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu um það á hvaða heimild í 8. gr., og eftir atvikum 9. gr., laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, það teldi standa fyrir umræddri vinnslu auk þess sem stofnunin bauð ráðuneytinu að tjá sig um vinnsluna að öðru leyti. Var ósk Persónuverndar ítrekuð með bréfi, dags. 13. janúar sl., en í bréfinu kom fram að hefðu engin svör borist fyrir 27. janúar 2014 yrði málið tekið til efnislegrar meðerðar hjá stofnuninni.
Með bréfi, dags. 22. janúar sl., óskaði mennta- og menningarmálaráðuneytið eftir fresti til að svara bréfi Persónuverndar. Í bréfi ráðuneytisins kom fram að ráðuneytið teldi sér fært að svara stofnuninni innan tveggja vikna. Með bréfi dags. 24. janúar sl., sem jafnframt var sent með tölvubréfi þann sama dag, veitt Persónuvernd umbeðinn frest til 5. febrúar 2014 og tilkynnti jafnframt að málið yrði þá tekið til ákvörðunar. Engin frekari svör bárust innan umbeðins frests frá ráðuneytinu.
Sem fyrr segir tók stjórn Persónuverndar ákvörðun í málinu þann 13. mars 2014.
2.
Ósk um endurupptöku
Með bréfi, dags. 18. mars 2014, sem barst þann 26. s.m., krafðist mennta- og menningarmálaráðuneytið þess að ákvörðun Persónuverndar yrði endurupptekin á grundvelli 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í bréfi ráðuneytisins segir m.a.:
„[...] Í erindi Persónuverndar virðist gengið út frá því að tiltekin söfnun persónuupplýsinga frá nemendum sé forsenda fyrir því að veitt sé umsögn um stöðu nemenda með tilliti til lokamarkmiða í námsáfanga. Hér virðist vera um að ræða einhvern misskilning að ræða af hálfu stofnunarinnar, því slík umsögn byggist á námsmati sem fer fram á grundvelli þeirra þekkingar-, leikni- og hæfniviðmiða sem tilgreind eru í lýsingu á hverjum og einum námsáfanga. Í aðalnámskrá framhaldsskóla er þannig kveðið á um að námsmat skuli byggja á margvíslegum námsmatsaðferðum og fela í sér traustar heimildir um hæfni nemenda, sbr. bls. 58. Þá segir jafnframt í námskránni að þess skuli gætt að námsmatið taki til allra þátta námsins þannig að þekking nemenda, leikni og hæfni auk framfara sé metin. Námsmatsaðferðir sem liggja til grundvallar umsögn um almenna þekkingu, leikni og hæfni nemenda geta því verið verklegar, munnlegar eða skriflegar, falið í sér sjálfsmat, jafningjamat, símat og lokamat. Um lagaheimild framhaldsskóla til að safna þeim upplýsingum sem nauðsynlegar eru vegna námsmatsins vísast til 30. gr. laga nr. 92/2008, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000.
Áður en ráðuneytið sendi framangreindar athugasemdir til Persónuverndar tók stjórn Persónuverndar málið til úrskurðar og kvað upp þann úrskurð í málinu 13. mars 2014 að framhaldsskólum væri óheimilt að vinna með persónuupplýsingar um annað en námsmat og vitnisburð þeirra nemenda sem brautskráðir eru með framhaldsskólapróf í umsögn á prófskírteini þeirra.
Mennta- og menningarmálaráðuneytið gerir alvarlegar athugasemdir við þá greiningu sem fram kemur í forsendum úrskurðar stjórnar Persónuverndar. Eins og að framan greinir leggur Persónuvernd til grundvallar þann málatilbúnað skólameistara [Z] að sýnishorn þau eru fylgdu erindi hans til Persónuverndar hafi falið í sér endanlega útfærslu af hálfu ráðuneytisins á umræddum fyrirmælum í aðalnámskrá framhaldsskóla 2011. Hið rétta er að þau sýnishorn sem fylgdu með erindi skólameistarans voru vinnuskjöl sem send höfðu verið takmörkuðum hópi kennara til nánari rýni. Ráðuneytið hefur ekki ennþá gefið út neinar fyrirmyndir eða eyðublöð um hvað tilgreina skuli í umsögn framhaldsskóla um almenna þekkingu, leikni og hæfni á prófskírteinum nemanda. Afgreiðsla stjórnar Persónuverndar byggist að þessu leyti á einhliða málflutningi skólameistarans og samræmist ekki rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þannig er því ranglega haldið fram af hálfu stjórnar Persónuverndar að mennta- og menningarmálaráðuneytið ráðgeri að leggja einhvers konar persónuleikapróf fyrir nemendur í framhaldsskólum. Ráðuneytið hefur engin slík áform og hefur aldrei haft.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er þess krafist á grundvelli 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga að úrskurður stjórnar Persónuverndar frá 13. mars 2014 verði endurupptekinn.“
II.
Ákvörðun Persónuverndar
1.
Skilyrði fyrir endurupptöku
Um endurupptöku mála er fjallað í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt henni má, að beiðni málsaðila, endurupptaka mál ef :
1. ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða
2. íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.
Í athugasemdum við 24. gr. í því frumvarpi, sem varð að stjórnsýslulögum (hér eftir ssl.), kemur fram að stjórnvald geti í fleiri tilvikum endurupptekið mál, s.s. ef ákvörðun hefur verið tekin á ófullnægjandi lagagrundvelli eða ef ekki hefur verið gætt nægilega vel að málsmeðferðarreglum og slíkt hefur haft áhrif á efni ákvörðunar. Þá ber að líta svo á að stjórnvald hafi heimild til endurupptöku þegar umboðsmaður Alþingis hefur gefið tilmæli þess efnis, sbr. b-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis.
2.
Forsendur
2.1.
Í bréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 18. mars sl., kemur fram að í erindi Persónuverndar virðist gengið út frá því að tiltekin söfnun persónuupplýsinga frá nemendum sé forsenda fyrir því að veitt sé umsögn um stöðu þeirra með tilliti til lokamarkmiða í námsáfanga. Því virðist vera um einhvern misskilning að ræða af hálfu stofnunarinnar því slík umsögn byggist á námsmati sem fer fram á grundvelli þeirra þekkingar-, leikni- og hæfniviðmiða sem tilgreind eru í lýsingu á hverjum og einum námsáfanga.
Í ákvörðun Persónuverndar, dags. 13. mars 2014, kemur fram að samkvæmt c-lið 2. mgr. 21. gr. laga nr. 92/2008, um framhaldsskóla, skuli almennur hluti aðalnámskrár innihalda viðmið um námskröfur og námsframvindu og að svo virtist sem ætlunin væri að vinnsla persónuupplýsinga um almenna þekkingu, leikni þeirra og hæfni nemenda fælist m.a. í því að lagt yrði mat á hvort nemandi gæti „tjáð hugsanir sínar og tilfinningar í rökréttu samhengi“, hefði tileinkað sér „jákvætt viðhorf til náms“, hefði „skýra sjálfsmynd“ og tæki „ábyrga afstöðu til eigin velferðar líkamlegrar og andlegrar“ en framangreind atriði væru eðlisólík hefðbundnu námsmati og vitnisburði sem ákvæði laga nr. 92/2008, sbr. d-lið 2. mgr. 21. gr. laganna, gera ráð fyrir að mat verði lagt á við námslok. Hvergi er í ákvörðun Persónuverndar vikið að því að söfnun tiltekinna persónuupplýsinga sé forsenda þess að veitt sé umsögn um stöðu nemenda með tilliti til lokamarkamið í námsáfanga. Er því ekki unnt að fallast á þá túlkun, sem fram kemur í erindi mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 18. mars sl., að ákvörðun Persónuverndar frá 13. mars sl. grundvallist á þeirri forsendu að aflað sé tiltekinna viðbótarupplýsinga frá nemendum sem umsögn um þekkingu, leikni og hæfni þeirra byggi á. Þá er rétt að taka fram að ákvörðunin felur í sér almenna skýringu á því að hvaða marki lög nr. 92/2008 heimila vinnslu persónuupplýsinga í tengslum við námsmat og vitnisburð nemenda.
2.2.
Í bréfi ráðuneytisins er jafnframt gerð athugasemd við það að stjórn Persónuverndar hafi tekið mál þetta til úrskurðar áður en ráðuneytið hafði sent athugasemdir sínar til stofnunarinnar vegna þess. Fyrst er áréttað að ákvörðun Persónuverndar fól ekki í sér úrskurð byggðan á þeirri forsendu að tiltekinna persónuupplýsinga væri aflað frá nemendum. Ljóst er að Persónuvernd upplýsti ráðuneytið ítrekað um fram komið erindi skólameistara [Z], fyrst með bréfi, dags. 13. desember 2013 og óskaði þá skýringa þess sbr. 1. mgr. 38. gr. og 3. mgr. 37. gr. laga nr. 77/2000. Var erindi stofnunarinnar ítrekað með bréfi, dags. 13. janúar 2014 og svarfrestur veittur til 27. janúar 2013. Jafnframt var tekið fram að málið yrði tekið til efnislegrar meðferðar að þeim fresti loknum. Með bréfi, dags. 22. janúar 2014 óskaði ráðuneytið eftir tveggja vikna framlengingu á áðurnefndum svarfresti sem stofnunin hafði veitt, en ráðuneytið tók fram að það teldi sér fært að svara erindi stofnunarinnar innan þess tímafrests. Með bréfi, sem jafnframt var staðfest með tölvubréfi, þann 24. janúar sl., féllst Persónuvernd á framlengingu umrædds svarfrests til 5. febrúar sl. og tók fram að málið yrði tekið til ákvörðunar þann dag. Engin frekari svör bárust. Var mál þetta tekið fyrir á fundi stjórnar Persónuverndar þann 13. mars sl., tæpum 6 vikum eftir að stofnunin hafði tilkynnt ráðuneytinu um að það yrði tekið til ákvörðunar, en engin frekari svör höfðu borist þann dag. Af framangreindu má ráða að stofnunin tilkynnti ráðuneytinu um umrætt erindi og bauð því að koma á framfæri sjónarmiðum sínum vegna þess. Þá tilkynnti stofnunin jafnframt um að málið yrði tekið til efnislegrar afgreiðslu í tvígang, sbr. bréf stofnunarinnar frá 13. janúar og 24. janúar sl. Er því ekki unnt að fallast á þá umkvörtun að ákvörðun hafi verið tekin í málinu áður en ráðuneytið kom á framfæri athugasemdum sínum.
2.3.
Í bréfi ráðuneytisins er kvartað undan því að Persónuvernd leggi til grundvallar þann málatilbúnað skólameistara [Z], sem fram kom í upphaflegu erindi hans til stofnunarinnar vegna málsins, að sýnishorn af tillögum frá ráðuneytinu, um umsagnir sem geti fylgt framhaldsskólaprófsskírteini af fyrsta hæfniþrepi, hafi falið í sér endanlega útfærslu af hálfu ráðuneytisins á umræddum fyrirmælum í aðalnámskrá framhaldsskóla 2011. Í ákvörðun Persónuverndar frá 13. mars sl. er einmitt vísað til þess að umrætt sýnishorn, er fylgdi upphaflegu erindi skólameistara [Z], teljist drög að tillögum um umsögn sem gæti fylgt framhaldsskólaprófsskírteinum. Er því ekki gengið út frá, eins og haldið er fram í bréfi ráðuneytisins, að umrædd drög feli í sér endanlega útfærslu ráðuneytisins á fyrirmælum í aðalnámskrá framhaldsskóla 2011. Þá var ráðuneytinu sem fyrr segir í lófa lagið að koma á framfæri athugasemdum sínum um þetta. Af sömu ástæðu er hafnað umkvörtunum ráðuneytisins að afgreiðsla stjórnar Persónuverndar byggist á einhliða málflutningi skólameistara [Z] og samræmist ekki rannsóknarreglu 10. gr. ssl. nr. 37/1993. Sem fyrr segir leitaðist stofnunin við að upplýsa mál þetta eftir bestu getu og á grundvelli þeirra heimilda sem henni eru búnar til samræmis við 10. gr. ssl. nr. 37/1993, sbr. einnig 13. og 9. gr. laganna, án árangurs. Stjórnvöld geta ekki komið í veg fyrir að Persónuvernd taki ákvörðun í tilteknum málum sem til meðferðar eru hjá stofnuninni með því að svara ekki fyrirspurnum hennar eða óskum um skýringar. Þær lagaheimildir sem liggja ákvörðun Persónuverndar frá 13. mars sl. til grundvallar voru metnar hlutlægt eftir þeim heimildum, og í samræmi við þau rannsóknarúrræði, sem stofnuninni eru veitt.
2.4.
Loks kemur fram í bréfi ráðuneytisins að því sé ranglega haldið fram af hálfu stjórnar Persónuverndar að ráðuneytið ráðgeri að „leggja einhvers konar persónuleikapróf fyrir nemendur í framhaldsskólum“. Umrædd fullyrðing ráðuneytisins er ekki í samræmi við ákvörðun Persónuverndar, frá 13. mars sl., enda segir þar einungis að ætla megi að þær upplýsingar, sem krafist er að fylgi prófskírteinum nemenda við brautskráningu úr framhaldsskóla, geti falið í sér einhvers konar persónuleikapróf. Í ákvörðun Persónuverndar er ekki að finna staðhæfingar þess efnis að ráðuneytið ráðgeri að leggja slík próf fyrir nemendur eins og haldið er fram í bréfi ráðuneytisins, dags. 18. mars sl.
3.
N i ð u r s t a ð a
Með vísan til framangreinds verður ekki séð að ákvörðun Persónuverndar hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hefur ekki verið sýnt fram á að um íþyngjandi ákvörðun sé að ræða um boð eða bann byggt á atvikum sem breyst hafi verulega frá því að ákvörðun var tekin sbr. 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. laganna.
Synjað er um ósk um endurupptöku, á grundvelli 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, á máli sem lokið var með ákvörðun Persónuverndar hinn 13. mars 2014 (mál nr. 2013/1192).