Úrskurður um skráningu og vinnslu persónuupplýsinga í þágu samantektar Lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu um mótmælin 2008-2011 - mál nr. 2014/1715
Úrskurður
Á fundi stjórnar Persónuverndar þann 25. febrúar 2015 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. 2014/1715:
I.
Grundvöllur máls
Málavextir og bréfaskipti
1.
Tildrög máls
Þann 10. desember 2014 barst Persónuvernd kvörtun frá [A] (hér eftir nefndur kvartandi), vegna skýrslunnar „Samantekt á skipulagi lögreglu við mótmælin 2008-2011“. Í kvörtuninni segir m.a. eftirfarandi:
„Umkvörtunarefni mitt er birting persónuupplýsinga minna í skýrslu […] þáverandi yfirlögregluþjóns LRH um Búsáhaldabyltinguna og fleiri mótmæli þar á undan árin 2008-2009. Við yfirlestur sé ég nafn mitt birt í frásögn lögreglumanns frá aðgerðum við lögreglustöðina á Hverfisgötu þegar mótmælendur reyndu að brjótast þar inn. Þá ritaði ég einnig frásögn í umrædda skýrslu þar sem mitt nafn var yfirstrikað en mér skilst að sú yfirstrikun hafi ekki verið fullnægjandi. Þá birtast upphafsstafir mínir og lögreglunúmer ([…]) í inngangi að öllum aðgerðum sem ég kom að sem eru þó nokkrar.
Ég tel þetta vera brot á persónuverndarlögum vegna birtingar upplýsinga um mig. Í ljósi þess að yfirstrikun samkvæmt úrskurði þar til bærrar nefndar var áfátt og ófullnægjandi tel ég að þetta þurfi að skoða til hlítar. Þá er einnig hægt að komast að því hver „[…]“ er með því að hafa aðgang að LÖKE og spurning hvort almennir starfsmenn embættanna í landinu hafi aðgang, sem sumir hafa og geti þannig komist að því hver […] er.“
2.
Bréfaskipti
Með bréfi, dags. 30. desember 2014, var Lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu tilkynnt um kvörtunina og boðið að koma á framfæri skýringum vegna hennar til samræmis við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var þess sérstaklega óskað að Persónuvernd yrði upplýst um eftirfarandi:
1. Á hvaða heimild í 1. mgr. 8. gr., og eftir atvikum 1. mgr. 9. gr., laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, umrædd vinnsla (þ.e. skráning og miðlun) persónuupplýsinga um kvartanda hefði byggst.
2. Hvernig vinnsla um kvartanda hefði samrýmst 1., 2. og 3. tölul. 7. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, en þar segði m.a. að persónuupplýsingar skyldu unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti, fengnar í yfirlýstum, skýrum og málefnalegum tilgangi og vera nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt væri miðað við tilgang vinnslunnar.
3. Hvort, og eftir atvikum hvaða, starfsmenn Lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu, eða starfsmenn annarra lögregluembætta, gætu flett upp í kerfum lögreglu upplýsingum um nöfn tiltekinna lögregluþjóna á grundvelli lögreglunúmers þeirra.
Svarbréf Lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu, dags. 12. janúar 2015, barst Persónuvernd þann 13. janúar s.á. Í bréfinu vísar lögreglan til 226. gr. laga um meðferð sakamála nr. 88/2008 og 5. og 1. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Í fyrrnefndum lagaákvæðum er kveðið á um að lögregla hafi heimild til að skrá og varðveita upplýsingar um brotaferil einstakra manna og atriði er varða einkahagi þeirra. Þá er ríkislögreglustjóra skylt að halda málaskrá, sbr. 5. gr. fyrrnefndra laga þar sem nánar er tiltekið hvaða upplýsingar hún skuli innihalda. Jafnframt segir að það sé hlutverk lögreglu að gæta almannaöryggis og halda uppi lögum og reglu, tryggja réttaröryggi borgaranna og vernda eignarrétt, opinbera hagsmuna og hvers kyns lögmæta starfsemi, sbr. 1. gr. fyrrnefndra laga. Í bréfi lögreglu er einnig vísað til reglugerðar nr. 322/2001, um meðferð persónuupplýsinga hjá lögreglu, en í 2. gr. reglugerðarinnar er sérstaklega vikið að því hvað skuli skrá í sérstakar skrár sem lögreglu er heimilt að halda. Um það efni vísar lögreglan sérstaklega til e-liðar 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. um að skrá skuli hvaða lögreglumenn séu á vettvangi hverju sinni.
Þá segir jafnframt í bréfi lögreglunnar að á grundvelli framangreindra heimilda haldi hún til haga upplýsingum um viðfangsefni lögreglu í lögreglukerfinu LÖKE. Í mótmælunum hafi upplýsingar verið skráðar jafnóðum á miðlægan stað svo lögreglan gæti metið ástandið hverju sinni, mannaflaþörf og ástæðu þess hvort grípa þyrfti til aðgerða. Með þeim hætti hafi ákveðin grunnatriði verið skráð í hverju tilviki um þann, eða þá, aðila sem höfðu óskað eftir, eða tilkynnt lögreglu um, að þeir myndu halda fund á tilteknum stað og tíma. Auk þess hafi verið skráðar upplýsingar um áætlaðan fjölda fundargesta, aðra mótmælaatburði en þá sem sérstaklega var tilkynnt um, í þeim tilvikum sem lögregla þurfti að hafa afskipti af málum eða þegar ógn eða áreiti steðjaði að fundargestum annars vegar eða frá þeim hins vegar. Þá hafi verið skráðar upplýsingar um verkefni sem komu til kasta lögreglu, ýmiss konar afskipti sem lögregla þurfti að hafa vegna atburða og um ætlaða refsiverða háttsemi. Hafi lögregla talið fyrrnefnda skráningu nauðsynlega svo hún gæti sinnt lögbundnu hlutverki sínu í þágu almannahagsmuna.
Hvað varðar þá spurningu kvartanda, hvort upphafsstafir og lögreglunúmer teljist til persónuupplýsinga, segir að samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 1152/2011, um einkennisfatnað lögreglunnar, séu lögreglunúmer öllum aðgengileg enda ísaumuð í einkennisfatnað lögreglumanna. Einnig segir að þeim starfsmönnum Lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu, sem veittur er aðgangur að LÖKE og viðverukerfi lögreglu, sé mögulegt að fá upplýsingar um það hvaða einstaklingur beri tiltekið lögreglunúmer.
Loks kemur fram í bréfi lögreglu að hún telji skýra heimild hafa legið til grundvallar almennri vinnslu persónuupplýsinga í málinu. Um gæði þeirrar vinnslu vísar lögreglan til 1., 2., 3., 4. og 5. tölul. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Þá telji lögreglan að heimild hafi staðið til vinnslunnar samkvæmt 3., 5., 6. og 7. tölul. 1. mgr. og 3. mgr. 8. gr. og 1., 2., 7. og 9. tölul. 1. mgr. og 3. mgr. 9. gr. sömu laga.
Með bréfi, dags. 16. febrúar 2015, var kvartanda boðið að tjá sig um fram komin svör lögreglu. Athugasemdir kvartanda bárust með tölvubréfi, þann 20. febrúar 2015. Í bréfi hans ítrekar kvartandi fyrri svör sín um að hann telji upphafsstafi og lögreglunúmer vera persónuupplýsingar í skilningi 1. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000 og að lögreglu beri skylda til að fylgja ákvæðum persónuverndarlaga við vinnslu slíkra upplýsinga. Þá segir kvartandi að ekkert í svarbréfi lögreglu útskýri það hvers vegna talið var nauðsynlegt að safna saman rafrænt og opinbera fyrir almenningi upplýsingar um það hvenær og hvar tilteknir lögreglumenn voru við störf. Þá telur kvartandi að svör lögreglu um að lögreglunúmer séu saumuð í einkennisbúning hvers lögreglumáls óviðkomandi umkvörtunarefni hans um ólögmæta vinnslu persónuupplýsinga. Loks tók kvartandi fram að hann taldi lögregluna ekki hafa gripið til fullnægjandi öryggisráðstafana við afhendingu samantekarinnar til almennings.
II.
Forsendur og niðurstaða
1.
Gildissvið laga nr. 77/2000
Efnislegt gildissvið laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, og þar með valdsvið Persónuverndar, nær til vinnslu persónuupplýsinga, sbr. 1. mgr. 3. gr. og 1. og 2. mgr. 37. gr. laganna. Persónuupplýsingar eru sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölul. 2. gr. laganna; og vinnsla er sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr.
Sá sem ber ábyrgð á að vinnsla persónuupplýsinga samrýmist lögum nr. 77/2000 er nefndur ábyrgðaraðili. Samkvæmt 4. tölul. 2. gr. laganna er þar átt við þann sem ákveður tilgang vinnslu persónuupplýsinga, þann búnað sem notaður er, aðferð við vinnsluna og aðra ráðstöfun upplýsinganna. Eins og hér háttar til telst Lögreglan á höfuðborgarsvæðinu vera ábyrgðaraðili að umræddri vinnslu.
Í skýrslu Lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu, „Samantekt á skipulagi lögreglu við mótmælin 2008-2011“, er að finna upplýsingar um kvartanda, þ.e. upphafsstafi hans og lögreglunúmer. Í svarbréfi Lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu, dags. 12. janúar 2015, kemur fram að starfsmönnum Lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu, sem veittur er aðgangur að LÖKE og viðverukerfi lögreglu, sé mögulegt að fá upplýsingar um það hvaða einstaklingur beri tiltekið lögreglunúmer. Í ljósi þess telst meðferð upplýsinga um kvartanda, í tengslum við gerð umræddrar skýrslu, vera vinnsla persónuupplýsinga í skilningi laganna sem fellur undir úrskurðarvald Persónuverndar.
2.
Lögmæti vinnslu
Vinnsla almennra persónuupplýsinga telst lögmæt ef hún fullnægir einhverju af skilyrðum 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Þá þarf vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga, sbr. upptalningu 8. tölul. 2. gr. sömu laga á slíkum upplýsingum, jafnframt að fullnægja einhverju þeirra skilyrða sem kveðið er á um í 1. mgr. 9. gr. laganna. Þær persónuupplýsingar um kvartanda sem kvörtun þessi lýtur að eru ekki viðkvæmar samkvæmt áðurnefndri upptalningu. Er því eingöngu þörf á að meta hvort vinnsla þeirra hafi átt sér stoð í fyrrnefndri 8. gr. laganna. Þegar um ræðir vinnslu á vegum stjórnvalda reynir þá einkum á 3., 5. og 6. tölul. 1. mgr., þess efnis að vinna má með persónuupplýsingar sé það nauðsynlegt til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila, vegna verks sem unnið er í þágu almannahagsmuna eða við beitingu opinbers valds sem ábyrgðaraðili, eða þriðji maður sem upplýsingum er miðlað til, fer með.
Að auki verður, eins og ávallt þegar unnið er með persónuupplýsingar, að vera farið að öllum grunnkröfum 7. gr. laga nr. 77/2000, þ. á m. um að persónuupplýsingar skulu unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti og í samræmi við vandaða vinnsluhætti slíkra upplýsinga (1. tölul.); að persónuupplýsingar skulu fengnar í yfirlýstum, skýrum, málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi (2. tölul.); að persónuupplýsingar skulu vera nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar (3. tölul.); og að þær skulu vera áreiðanlegar og uppfærðar eftir þörfum, en persónuupplýsingar, sem séu óáreiðanlegar eða ófullkomnar, miðað við tilgang vinnslu þeirra, skuli afmá eða leiðrétta (4. tölul.).
Í máli þessu er kvartað yfir dreifingu samantektar lögreglunnar, sem innihélt m.a. persónuupplýsingar um kvartanda, þ. á m.. lögreglunúmer hans og upphafsstafi.
Í svarbréfi Lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu, dags. 12. janúar 2015, kemur fram að skráðar voru upplýsingar í mótmælunum á miðlægan stað, í lögreglukerfið LÖKE, í þeim tilgangi að meta ástandið við mótmælin hverju sinni, mannaflaþörf og hvort nauðsynlegt væri fyrir lögreglu að grípa til aðgerða. Þá segir að vinna lögreglu við umrædda samantekt hafi verið unnin í þeim tilgangi að meta og endurskoða aðgerðir lögreglu á tilteknu tímabili vegna skipulags og framkvæmda lögreglu til framtíðar.
Í i-lið 1. mgr. 5. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 segir að ríkislögreglustjóra beri að halda málaskrá um kærur sem berast lögreglu um afbrot með öllum nauðsynlegum upplýsingum sem mál varða, dagbók lögreglu með upplýsingum um erindi til lögreglu og úrlausn þeirra, skrá yfir handtekna menn og aðrar skrár sem nauðsynlegar eru í þágu löggæsluhagsmuna til að afstýra yfirvofandi hættu eða sporna við afbrotum, sem ráðherra setji frekari reglur um. Slíkar reglur hafa verið settar með reglugerð nr. 322/2001, um meðferð persónuupplýsinga hjá lögreglu.
Í 2. gr. reglugerðarinnar er fjallað um skrár lögreglu og hvaða upplýsingar skuli þar skráðar. Samkvæmt upptalningu 1. og 2. tölul. 2. gr. er heimilt að skrá í málaskrá upplýsingar um m.a. hvaða lögreglumenn voru á vettvangi og hver skrái skýrslu vegna atburðar. Þá segir um lögreglunúmer í 3. gr. reglugerðar nr. 1152/2011, um einkennisfatnað lögreglunnar, að allir lögreglumenn fái úthlutað fjögurra stafa lögreglunúmeri sem skuli saumað á fatnað lögreglumanna. Slíkt númer skuli þó ekki nota á jakka 1.
Fyrir liggur að upplýsingar um kvartanda voru skráðar í upplýsingakerfið LÖKE í tengslum við störf hans fyrir Lögregluna á höfuðborgarsvæðinu og um aðkomu hans að einstökum málum í mótmælunum á árunum 2008-2011. Varðandi skráningu persónuupplýsinga í LÖKE þarf að gera greinarmun á upplýsingum um þá einstaklinga sem lögregla hefur afskipti af eða koma við sögu lögreglu annars vegar og upplýsingum um hvernig einstakir lögreglumenn hafa sinnt starfsskyldum sínum hins vegar. Persónuupplýsingar í skrám lögreglu, m.a. LÖKE, njóta sérstakrar verndar og um þær gilda strangar öryggiskröfur. Frá sjónarhóli persónuupplýsingaverndar eiga þær kröfur einkum við um fyrrnefndu upplýsingarnar. Gilda því ekki jafnströng viðmið um öryggi þeirra upplýsinga í LÖKE sem snúa að því hvernig lögreglumenn hafa sinnt störfum sínum.
Með vísan til fyrrnefndra ákvæða um heimildir lögreglu til skráningar persónuupplýsinga í skrár sínar vegna lögreglustarfa, m.a. upplýsingar um störf einstakra lögreglumanna, er það mat Persónuverndar að vinnsla persónuupplýsinga um kvartanda í LÖKE hafi verið heimil. Í ljósi fyrrnefnds greinarmunar á upplýsingum um þá sem koma við sögu lögreglu annars vegar og lögreglumenn hins vegar telur Persónuvernd það einnig geta rúmast innan heimilda lögreglu að vinna upplýsingar um störf kvartanda frekar í þágu starfsemi sinnar og innan sinna vébanda.
Hvað varðar heimild til miðlunar upplýsinga um kvartanda ber að líta til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. 541/2014, þann 8. október 2014, um skyldu lögreglustjórans á höfuðuborgarsvæðinu til að veita kæranda í því máli aðgang að skýrslunni „Samantekt á skipulagi lögreglu við mótmælin 2008 til 2011“, en þó með þeim hætti að lagt var fyrir embættið að afmá tilteknar persónuupplýsingar úr textanum fyrir afhendingu. Meðal þeirra upplýsinga sem átti að afmá voru tilvísanir í lögreglunúmer einstakra lögreglumanna, í þeim köflum skýrslunnar þar sem lögreglumenn tjá líðan sína og skoðanir undir yfirskriftinni „Ummæli frá nokkrum lögreglumönnum sem tóku þátt“. Í máli þessu liggur fyrir að samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndar bar að afmá upplýsingar um lögreglunúmer kvartanda úr þeim köflum skýrslunnar sem bera yfirskriftina „Ummæli frá nokkrum lögreglumönnum sem tóku þátt“.
Samkvæmt 11. gr. laga nr. 77/2000 skal ábyrgðaraðili gera viðeigandi skipulagslegar og tæknilegar öryggisráðstafanir til að vernda persónuupplýsingar gegn m.a. óleyfilegum aðgangi. Við afhendingu skýrslunnar frá lögreglu, m.a. til fjölmiðla, var texti, sem afmá átti samkvæmt fyrrgreindum úrskurði, ekki hulinn með fullnægjandi hætti. Bárust því persónuupplýsingar um kvartanda óviðkomandi. Persónuvernd hefur tekið sérstaka ákvörðun um um öryggi vinnslu persónuupplýsinga hjá lögreglu varðandi skýrsluna í máli nr. 2014/1470, frá 25. febrúar 2015, þar sem fram kemur að hin ófullnægjandi aðferð við að afmá texta hafi farið í bága við fyrrgreint ákvæði 11. gr.
Í ljósi alls framangreinds telur stjórn Persónuverndar að umrædd skráning persónuupplýsinga um kvartanda hafi samrýmst 3., 5., og 6. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000. Miðlun persónuupplýsinga um hann til fjölmiðla, í skýrslu lögreglu á persónugreinanlegu formi, samrýmdist hins vegar ekki lögum nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.
Ú r s k u r ð a r o r ð:
Lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu var heimil skráning persónuupplýsinga um [A] í upplýsingakerfi lögreglu, LÖKE. Vinnsla þeirra í þágu skýrslu um skipulag lögreglu um mótmælunum 2008-2011 var heimil. Miðlun upplýsinganna til fjölmiðla, sem og til kæranda í máli nr. 541/2014 hjá úrskurðarnefnd um upplýsingamál, samrýmdist ekki lögum nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.