Notkun RAI-matsupplýsinga við afgreiðslu umsókna um þjónustuíbúðir
Álit
Hinn 3. nóvember 2015 samþykkti stjórn Persónuverndar, með vísun til 6. tölul. 3. mgr. 37. gr. laga nr. 77/2000, svohljóðandi álit í máli nr. 2015/183:
I.
Málsmeðferð og bréfaskipti
1.
Innkomið erindi
Þann 6. febrúar 2015 barst Persónuvernd erindi frá Heimahjúkrun í Reykjavík, dags. sama dag, en Heimahjúkrun heyrir undir skrifstofu Heimaþjónustu í deildinni „Þjónustan heim“ hjá velferðarsviði Reykjavíkurborgar. Varðar erindið einkum aðgang Félagslegrar heimaþjónustu í Reykjavík að upplýsingum úr RAI-matsgrunni, en Félagsleg heimaþjónusta heyrir undir sömu skrifstofu hjá velferðarsviði Reykjavíkurborgar.
Í erindinu segir m.a. að upp hafi komið ágreiningur milli Heimahjúkrunar í Reykjavík (hér eftir nefnd HR) og Félagslegrar heimaþjónustu í Reykjavík (hér eftir nefnt FHR) varðandi aðgang og notkun starfsmanna FHR á upplýsingum úr RAI-matsgrunni HR. Einnig segir í erindinu frá samskiptum HR við Embætti landlæknis um framangreindan ágreining, þ. á m. embættisins, sem HR þóttu óskýr.
Loks óskar HR eftir skriflegu áliti Persónuverndar um eftirfarandi atriði:
„1. Er félagsþjónustu heimilt að afla sér ítarlegra upplýsinga er varða andlegt og líkamlegt heilsufar, sjúkdómsástand, lyfjanotkun og fleira vegna umsókna um þjónustuíbúð?
2. Ef RAI-HC langt mat flokkast sem sjúkraskrárgögn þegar starfsmaður Heimahjúkrunar Reykjavíkur framkvæmir matið getur þá staðist að ef félagsþjónusta aflar sömu upplýsinga í öðrum tilgangi að þá flokkist gögnin sem mjög viðkvæmar persónuupplýsingar en séu ekki hluti af sjúkraskrá og lúti því ekki sömu lögum?
3. Er starfsmanni félagsþjónustu heimilt að hafa aðgang að sjúkraskrám ef viðkomandi tilheyrir stétt sem flokkast sem heilbrigðisstétt þrátt fyrir að starfa hjá stofnun sem er ekki skilgreind sem heilbrigðisstofnun og starfsmaður er ekki meðferðaraðili.“
2.
Bréfaskipti við velferðarsvið Reykjavíkurborgar
Með bréfi, dags. 25. mars 2015, óskaði Persónuvernd eftir frekari upplýsingum frá velferðarsviði Reykjavíkurborgar í tengslum við innkomið erindi HR. Nánar tiltekið óskaði Persónuvernd eftir upplýsingum um hvaða aðila sviðið teldi vera ábyrgðaraðila RAI-matsgrunnsins sem hér um ræðir, í skilningi 4. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Teldi velferðarsviðið að það væri sjálft ábyrgðaraðili grunnsins var þess óskað að fram kæmi hvort það teldi að sú vinnsla persónuupplýsinga sem vísað væri til í innkomnu erindi til Persónuverndar, nánar tiltekið aðgangur og notkun persónuupplýsinga FHR úr RAI-matsgrunninum, væri heimil og ef svo væri á grundvelli hvaða heimildar í 1. mgr. 8. gr. og 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000. Þá var þess einnig óskað að fram kæmi að hvaða upplýsingum FHR væri heimilað aðgengi, í þeim tilgangi að afgreiða umsóknir einstaklinga um þjónustuíbúð, sem og hvort, og þá hvernig, velferðarsviðið teldi þá vinnslu samrýmast grunnkröfum 7. gr. sömu laga. Loks var óskað eftir stuttri lýsingu á stöðu HR og FHR í stjórnkerfi Reykjavíkurborgar, t.d. hvort þær heyrðu báðar að öllu leyti undir velferðarsvið eða hvort þær væru sameinaðar að einhverju leyti undir sviðinu.
Velferðarsvið svaraði með bréfi til Persónuverndar, dags. 8. maí 2015, en þar segir meðal annars að Reykjavíkurborg og Sjúkratryggingar Íslands hafi gert samning um hjúkrun í heimahúsum þann 9. mars 2012. Í verklýsingu með þeim samningi komi meðal annars fram að meta skuli heilsufar og þjónustuþörf hjá þeim skjólstæðingum heimahjúkrunar sem séu 80 ára og eldri og þeim sem hafi miklar og langvarandi þjónustuþarfir. Jafnframt segi að hjúkrunarfræðingur skuli bera ábyrgð á hjúkrunarhluta matsins og að það sé unnið í samræmi við reglur og leiðbeiningar heilbrigðisyfirvalda og skráð í miðlægt RAI-matskerfi. Segi þar einnig að Embætti landlæknis hafi faglegt eftirlit með rekstraraðilum heimahjúkrunar og þeim heilbrigðisstarfsmönnum sem þar vinna, sem og með gæðum og áreiðanleika RAI-matskerfis starfsmanna. Í bókun með fyrrgreindum samningi segi að Reykjavíkurborg skuli hafa ábyrgð og umsjón með innleiðingu RAI-matskerfisins á Íslandi í samstarfi við RAI-stýrinefnd ráðuneytis og Embætti landlæknis. Með innleiðingu sé átt við undirbúningsferlið, mótun mælitækis, verklags, kennslu og handleiðslu. Hafi embætti landlæknis nú alfarið tekið við ábyrgð á RAI-stýrinefnd sem sé nú kölluð fagráð rafrænna matstækja og sé formaður þess Ingibjörg Hjaltadóttir. Eigi velferðarsvið þar tvo fulltrúa.
Á grundvelli framangreinds sé velferðarsviði því skylt að nýta RAI-matskerfið til söfnunar á heilbrigðisupplýsingum og skrá í miðlægt RAI-matskerfi sem staðsett sé hjá fyrirtækinu Stika samkvæmt samningi við Embætti landlæknis (áður hjá heilbrigðisráðuneytinu). Telji sviðið því Embætti landlæknis vera ábyrgðaraðila RAI-matsgrunnsins (s.k. RAI-Homecare).
Varðandi afgreiðslu umsókna einstaklinga um þjónustuíbúðir segir í svarbréfi velferðarsviðs að slíkar umsóknir fari í vinnslu hjá félagsráðgjafa á þjónustumiðstöð viðkomandi sem safni upplýsingum frá umsækjanda eða öðrum aðilum með leyfi umsækjanda. Um sé að ræða upplýsingar sem varði fjárhagsstöðu, félagslegar aðstæður, almennt heilsufar og annað það sem skipti máli auk þess sem farið sé í vitjun til umsækjanda. Ávallt sé óskað eftir læknisvottorði. Ekki hafi verið óskað eftir upplýsingum úr RAI-matskerfinu og ráðgjafar sem vinni umsóknirnar hafi ekki aðgang að þeim upplýsingum. Þó sé mikill áhuga fyrir því að nýta RAI-matskerfið til að meta þörf eftir slíku. Þá segir:
„Ef óskað er eftir hjúkrunarbréfi eða sé viðkomandi umsækjandi með heimahjúkrun er það ákvörðun hjúkrunarfræðings að nýta upplýsingar úr niðurstöðu RAI-matskerfisins á sama hátt og aðrar heilsufarsupplýsingar. Samkvæmt framansögðu er starfsmönnum félagslegrar heimaþjónustu í Reykjavík því ekki heimilaður aðgangur að neinum persónuupplýsingum úr RAI-matskerfinu.“
Loks segir í svarbréfinu að þann 1. janúar 2009 hafi velferðarsvið Reykjavíkurborgar tekið við rekstri heimahjúkrunar í Reykjavík til þriggja ára. Hafi ný þjónustueining, Heimaþjónusta Reykjavíkur, verið stofnuð til að taka við rekstri heimahjúkrunar. Þá hafi nýr þjónustusamningur um hjúkrun í heimahúsi til þriggja ára verið undirritaður árið 2012. Sé núverandi samningur í gildi til 30. apríl 2015 en verið sé að ganga frá nýjum samningi til fjögurra ára. Beri Heimaþjónusta Reykjavíkur ábyrgð á allri heimahjúkrun og félagslegri kvöld- og helgarþjónustu í borginni, á Seltjarnarnesi og að afmörkuðu leyti í Mosfellsbæ. Feli ábyrgðin í sér áætlanagerð ásamt veitingu og rekstri þjónustunnar.
Með símtali þann 1. júlí 2015 staðfesti starfsmaður velferðarsviðs Reykjavíkurborgar að FHR væri ekki með aðgang að RAI-matsgrunninum (RAI-Homecare), enda hefði verið lokað fyrir aðgang hennar að kerfinu. Væri því einungis HR með aðgang að grunninum. Aftur á móti væri áhugi fyrir því að veita FHR slíkan aðgang að nýju, væri kostur á því. Einnig var skýrt frá verklaginu í tengslum við móttöku og aðgang umræddra upplýsinga hjá velferðarsviði. Fyrst tæki sviðið, þ.e. fyrrgreind deild sem kölluð er „Þjónustan heim“, við beiðni frá Landspítala um heimaþjónustu. Væri í þeirri beiðni ekki gerður greinarmunur á því hvort um væri að ræða heimahjúkrun eða félagslega heimaþjónustu. Þær upplýsingar sem kæmu með beiðninni væru sjúkraskrárupplýsingar úr svonefndu Sögukerfi Landspítala. Næst mæti áðurnefnd deild innan velferðarsviðs hvort og þá hvaða þjónustu viðkomandi einstaklingur þyrfti, á grundvelli heilsufarsupplýsinganna og beiðninnar frá Landspítala. Framvísaði deildin því næst beiðninni til þess sviðs sem ætti að afgreiða hana. Væri um heimahjúkrun að ræða væri beiðnin áframsend innan svonefnd Sögukerfis hjá HR, en væri um að ræða félagslega heimaþjónustu væri beiðnin sett inn í málaskrá FHR, enda væri þar ekki til Sögukerfi. Sá sem tæki fyrst við beiðninni frá Landspítala mæti hvaða upplýsingar þyrftu að fara um umsækjanda til FHR. Loks var bent á í símtalinu að velferðarsvið Reykjavíkurborgar hefði fundað með fulltrúum embættis landlæknis í júní 2015 vegna þessa máls. Hafði velferðarsvið meðal annars óskað eftir svörum frá embætti landlæknis um hvort upplýsingar í RAI-matsgrunninum væru sjúkraskrárupplýsingar og hverjir mættu hafa aðgang að grunninum.
3.
Bréfaskipti við Embætti landlæknis
Með vísun til svarbréfs velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 8. maí 2015, óskaði Persónuvernd upplýsinga frá Embætti landlæknis um hvort það teldi sig vera ábyrgðaraðila RAI-matsgrunnsins sem hér um ræðir, þ.e. RAI-Homecare sem notaður er hjá velferðarsviði Reykjavíkurborgar.
Embætti landlæknis svaraði með bréfi, dags. 27. ágúst 2015. Þar er meðal annars vísað til þess að til ársins 2008 hafi verið í gildi reglugerð nr. 546/1995 um mat á heilsufari og aðbúnaði íbúa á öldrunarstofnunum, en samkvæmt henni hafi sérstakri nefnd verið falið að hafa eftirlit með framkvæmd RAI-mats á hjúkrunarheimildum og annast kennslu og þjálfun í notkun RAI-matstækisins á öldrunarstofnunum. RAI-matsgögnum hafi hins vegar verið ráðstafað til Embættis landlæknis án þess að ákvæði þar að lútandi væri að finna í reglugerðinni. Nú sé í gildi reglugerð nr. 544/2008 um mat á heilsufari og aðbúnaði íbúa í hjúkrunarrýmum, en hún hafi fellt reglugerð nr. 546/1995 úr gildi. Þar sé sem fyrr mælt fyrir um framangreinda nefnd en hvergi minnst á aðkomu Embættis landlæknis. Engu að síður hafi verkefni vegna þróunar og samningsgerðar í tengslum við RAI-matskerfi verið flutt til embættisins. Hins vegar hafi því ekki verið falið það verkefni að hafa eftirlit með RAI-mati í heimahjúkrun. Í bréfinu er fjallað nánar um einstök RAI-matskerfi, en í framhaldi af því segir:
„Af framangreindu er ljóst að í fyrsta lagi er óvissa um ábyrgð og skyldur embættis landlæknis hvað varðar eftirlit með RAI mati á hjúkrunarheimilum og frekari ábyrgð embættisins á hinum miðlæga grunni fyrir RAI Nursing Home. Í öðru lagi ríkir óvissa um hlutverk og ábyrgð embættisins hvað varðar önnur RAI kerfi.
Með vísun til framangreinds er það afstaða landlæknis að embættið getur hvorki talist vera ábyrgðaraðili hins miðlæga gagnagrunns fyrir RAI Nursing Home í skilningi 4. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 77/2000 né ábyrgðaraðili hins miðlæga gagnagrunns fyrir RAI Home Care.“
II.
Forsendur og niðurstaða
1.
Gildissvið laga nr. 77/2000
Gildissvið laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 1. mgr. 3. gr. þeirra laga, og þar með valdsvið Persónuverndar, sbr. 1. og 2. mgr. 37. gr. laganna, nær til sérhverrar rafrænnar vinnslu persónuupplýsinga, sem og handvirkrar vinnslu slíkra upplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá. Persónuupplýsingar eru sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölul. 2. gr. laganna; og vinnsla er sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr. Í athugasemdum við það ákvæði í því frumvarpi, sem varð að lögum nr. 77/2000, kemur fram að hver sú aðferð, sem nota má til að gera upplýsingar tiltækar, telst til vinnslu. Af þessu öllu er ljóst að hér ræðir um meðferð persónuupplýsinga sem fellur undir valdsvið Persónuverndar.
Sá sem ber ábyrgð á að vinnsla persónuupplýsinga samrýmist lögum nr. 77/2000 er nefndur ábyrgðaraðili. Samkvæmt 4. tölul. 2. gr. laganna er þar átt við þann sem ákveður tilgang vinnslu persónuupplýsinga, þann búnað sem notaður er, aðferð við vinnsluna og aðra ráðstöfun upplýsinganna. Eftir atvikum geta lög og reglur mælt fyrir um hver teljist ábyrgðaraðili tiltekinnar vinnslu. Í 2. gr. reglugerðar nr. 546/2008 um mat á heilsufari og aðbúnaði íbúa á öldrunarstofnunum segir að heilbrigðisráðherra skipi sérstaka nefnd, RAI-matsnefndina, sem skuli hafa umsjón með RAI-mati og notkun þess í hjúkrunarrýmum. Ekki verður hins vegar ráðið af þessu ákvæði að nefndin teljist ábyrgðaraðili að þeirri vinnslu persónuupplýsinga sem felst í gerð og notkun RAI-mats. Verður þá að leggja til grundvallar að þeir aðilar, sem notast við RAI-matsupplýsingar hverju sinni í þágu starfsemi sinnar, teljist ábyrgðaraðilar að vinnslu upplýsinganna. Eins og hér háttar til telst Heimahjúkrun í Reykjavík, sem heyrir undir velferðarsvið Reykjavíkurborgar, vera ábyrgðaraðili að vinnslu RAI-mats upplýsinga hjá borginni. Væri aðgangur að upplýsingunum veittur Félagslegri heimaþjónustu, sem heyrir einnig undir velferðarsvið, teldist hún ábyrgðaraðili að þeirri vinnslu upplýsinganna sem hún hefði með höndum.
2.
Lögmæti vinnslu
Svo að heimilt sé að vinna með persónuupplýsingar verður ávallt að vera fullnægt einhverju af skilyrðum 8. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Þegar um ræðir viðkvæmar persónuupplýsingar verður að auki að vera fullnægt einhverju af viðbótarskilyrðum 9. gr. sömu laga fyrir vinnslu slíkra upplýsinga. RAI-matsgögn hafa að geyma upplýsingar um heilsuhagi, en þær eru viðkvæmar, sbr. c-lið 8. tölul. 2. gr. laganna.
Samkvæmt 3., 5. og 7. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000 er vinnsla persónuupplýsinga heimil sé hún nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila; vegna verks sem unnið er í þágu almannahagsmuna; eða til að gæta lögmætra hagsmuna nema grundvallarréttindi og frelsi hins skráða vegi þyngra. Hér verður lagt til grundvallar að erindi Heimahjúkrunar í Reykjavík varðandi RAI-matsgögn, dags. 6. febrúar 2015, lúti að þjónustu við aldraða, enda liggur ekki fyrir að slík gögn hafi verið nýtt vegna annars konar þjónustu. Samkvæmt lögum nr. 125/1999 um málefni aldraðra ber að veita öldruðum ýmiss konar þjónustu og er ljóst af ákvæðum laganna, þ. á m. II. kafla þeirra, að meðal annars sveitarfélögin bera ábyrgð á því. Þegar litið er til þessa getur vinnsla RAI-matsupplýsinga í þágu heimahjúkrunar hjá Reykjavíkurborg fallið undir framangreind ákvæði. Þá ber að líta til þess að samkvæmt 8. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000 er vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga heimil sé hún nauðsynleg vegna læknismeðferðar eða vegna venjubundinnar stjórnsýslu á sviði heilbrigðisþjónustu, enda sé hún framkvæmd af starfsmanni heilbrigðisþjónustunnar sem bundinn er þagnarskyldu. Telja verður að veiting heimahjúkrunar feli í sér slíka þjónustu, sbr. m.a. 1. tölul. 13. gr. laga nr. 125/1999, en þar kemur meðal annars fram að hún skuli miðast við einstaklingsbundið mat á þjónustuþörf. Verður af þess ráðið að umrædd vinnsla hjá Reykjavíkurborg geti fallið undir framangreint ákvæði 9. gr. laga nr. 77/2000.
Við mat á því hvort Félagsleg heimaþjónusta í Reykjavík megi nýta RAI-matsupplýsingar vegna yfirferðar umsókna um þjónustuíbúðir ber að líta til þess greinarmunar sem gerður er í lögum nr. 125/1999 á annars vegar slíkum íbúðum, sbr. 4. tölul. 13. gr. laganna, og hins vegar stofnunum fyrir aldraða, sbr. 14. gr. sömu laga. Tekið er fram í 1. og 2. mgr. þeirrar greinar að þjónusta á slíkum stofnunum, þ.e. dvalarheimilum, sambýlum, sérhönnuðum íbúðum fyrir þá sem ekki geta annast heimilishald, hjúkrunarheimilum og hjúkrunarrýmum, skuli byggjast á einstaklingsbundnu mati á þörfum hins aldraða. Eftir atvikum kann því að koma til greina að nota RAI-matsupplýsingar þegar um ræðir stofnanir fyrir aldraða. Hvað þjónustuíbúðir varðar ber hins vegar að líta til þess að samkvæmt áðurnefndu ákvæði 4. tölul. 13. gr. laga nr. 125/1999 er ekki mælt fyrir um einstaklingsbundið mat á þörfum hins aldraða. Í ákvæðinu segir meðal annars að um geti verið að ræða sjálfseignar-, leigu- og búseturéttaríbúðir með öryggiskerfi og vali á fjölbreyttri þjónustu, s.s. mat, þvotti, þrifum og aðgangi að félagsstarfi. Ber ákvæðið með sér, m.a. í ljósi samanburðar við fyrrnefnt ákvæði 14. gr. laga nr. 125/1999, að það lúti ekki að íbúðum fyrir aldraða sem hafi verulega skerta getu til að halda heimili sjálfir eða þurfi á mikilli hjúkrun að halda.
Þegar litið er til framangreinds, sem og eðlis RAI-matsupplýsinga, telur Persónuvernd óheimilt að nýta þær við afgreiðslu umsókna um þjónustuíbúðir. Verður ráðið af erindi Reykjavíkurborgar að einstakir liðir í spurningum hennar miðist við þá aðstöðu ef slíkt væri heimilt. Verður því ekki séð að þörf sé á að svara hverjum lið sérstaklega heldur verður að ætla að framangreint svar við erindi borgarinnar nægi.
Á l i t s o r ð:
Óheimilt er að veita Félagslegri heimaþjónustu hjá Reykjavíkurborg aðgang að RAI-matsupplýsingum frá Heimahjúkrun í Reykjavík svo að upplýsingarnar megi nýta við afgreiðslu umsókna um þjónustuíbúðir.