Vinnsla og miðlun persónuupplýsinga frá Tollstjóranum í Reykjavík

13.6.2016

Reykjavík, 30. maí 2016

Úrskurður

 

Á fundi stjórnar Persónuverndar hinn 30. maí 2016 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. 2016/182:

 

I.

Grundvöllur máls

Málavextir og bréfaskipti

1.

Tildrög máls og efni kvörtunar

Þann 27. janúar 2016 barst Persónuvernd kvörtun frá [Z] hdl., f.h. [A] (hér eftir nefndur kvartandi) vegna vinnslu og miðlunar Tollstjórans í Reykjavík á persónuupplýsingum um kvartanda eftir komu hans til landsins frá [X] þann 5. september 2015. Í kvörtuninni kemur m.a. fram að kvartandi hafi verið að koma úr utanlandsferð þegar tollverðir á Keflavíkurflugvelli hafi haft afskipti af honum. Leitað hafi verið á kvartanda og í farangri hans ásamt því að skráðar hafi verið niður viðkvæmar persónuupplýsingar. Síðar hafi þessi upplýsingaöflun tollvarðanna leitt til yfirheyrslu kvartanda hjá öðrum löggæsluyfirvöldum vegna gruns um refsiverða háttsemi þrátt fyrir að kvartanda hafi í upphafi verið sagt að ekki yrði unnið frekar með uppgefnar upplýsingar. Jafnframt var kvartað yfir synjun Tollstjórans á að afhenda kvartanda öll gögn sem sem embættið hefði um kvartanda vegna málsins.

2.

Bréfaskipti

Með bréfi, dags. 5. febrúar 2016, var Tollstjóranum í Reykjavík boðið að koma á framfæri skýringum vegna kvörtunarinnar. Var sérstaklega óskað eftir skýringum á því hvort vinnsla á persónupplýsingum um kvartanda hefði farið fram og þá við hvaða heimild í 1. mgr. 8. gr. og 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000 var stuðst þegar viðkvæmum persónuupplýsingum var safnað og miðlað áfram til annarra yfirvalda. Þá var jafnframt óskað eftir upplýsingum um það hvort Tollstjóri hefði synjað kvartanda um upplýsingar um sig og hvort takmarkanir á rétti til upplýsinga í 19. gr. sömu laga ættu þá við í tilviki kvartanda.

Í svarbréfi Tollstjórans í Reykjavík, dags. 14. mars s.á., segir m.a. að upplýsingar þær sem kvörtunin lýtur að hafi verið skráðar í dagbók tollgæslunnar vegna afskipta sem höfð voru af kvartanda við komu hans til landsins þann 5. september 2015 og hafi þeim upplýsingum verið miðlað til lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu að beiðni lögreglunnar. Skráning upplýsinganna hafi verið hluti af greiningarstarfi vegna áhættustjórnunar við tolleftirlit, sbr. 8. tölul. 40. gr. tollalaga nr. 88/2005. Lögmæti skráningarinnar eigi sér stoð í 3. og 6. tölul. 1. mgr. 8. gr. persónuverndarlaga. Þá telur Tollstjóri að meginreglur 7. gr. laganna hafi verið virtar, þar sem persónuupplýsingarnar hafi verið unnar með sanngjörnum og málefnalegum hætti og ekki hafi verið gengið lengra en þurfti miðað við tilganginn með vinnslunni. Af 6. tölul. 1. mgr. 8. gr. laganna leiði að miðlun almennra persónuupplýsinga frá einu stjórnvaldi til annars sé heimil ef hún er nauðsynleg við beitingu opinbers valds en séu upplýsingarnar viðkvæmar þurfi einnig að uppfylla skilyrði í 1. mgr. 9. gr. laganna. Tollstjóri vísar í því sambandi til 7. tölul. 1. mgr. 9. gr. persónuverndarlaga þar sem kemur fram að vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga sé heimil sé hún nauðsynleg til að krafa verði afmörkuð, sett fram eða varin vegna dómsmáls eða annarra slíkra laganauðsynja. Sú vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga sem sé nauðsynleg fyrir töku stjórnvaldsákvarðana og til að halda uppi lögmætri stjórnsýslu teljist vera vegna laganauðsynja í skilningi 7. tölul. 1. mgr. 9. gr. persónuverndarlaga. Það eigi við um vinnslu sem sé stjórnvöldum nauðsynleg til að geta tekið slíkar ákvarðanir og til sönnunar um lögmæti þeirra.

Einnig kemur fram að lögbundið hlutverk Tollstjóra sé að hafa eftirlit með innflutningi, umflutningi og útflutningi á vörum til og frá landinu og ferðum og flutningi fara og fólks til og frá landinu skv. 2. og 3. tölul. 40. gr. tollalaga nr. 88/2005. Þá hafi Tollstjóri það hlutverk að annast greiningarstarf vegna áhættustjórnunar við tolleftirlit, sbr. 8. tölul. sömu greinar. Til að Tollstjóri geti sinnt lögbundnu eftirliti sínu ásamt því að skipuleggja áhættugreiningu hverju sinni sé nauðsynlegt fyrir embættið að hafa aðgang að ákveðnum tegundum upplýsinga, þ. á m. persónuupplýsingum, sem geti skipt máli. Þá hafi Tollstjóri einnig víðtækar heimildir skv. 156. gr. tollalaga til að skoða og rannsaka allar vörur sem fluttar eru til og frá landinu.

 

Hvað varðar miðlun upplýsinganna til lögreglu þá vísar Tollstjóri til 45. gr. tollalaga sem fjallar um samstarf embættisins við önnur stjórnvöld og stofnanir. Í 3. mgr. ákvæðisins kemur fram að 188. gr. tollalaga skuli ekki vera því til fyrirstöðu að Tollstjóri veiti lögreglu aðgang að upplýsingum sem sú grein tekur til, enda sé það nauðsynlegt í þágu greiningarstarfs lögreglu eða vegna rannsóknar lögreglu á ætluðum brotum á tollalögunum, lögum um ávana- og fíkniefni eða öðrum lögum sem Tollstjóra ber að framfylgja.

 

Með vísan til framangreinds telur Tollstjóri sig hafa ótvíræða heimild til vinnslu og miðlunar þeirra persónuupplýsinga sem aflað var í máli kvartanda. Þá eru ofangreindar vísanir í tollalög taldar sýna fram á hvaða lagaákvæði liggi til grundvallar þeirri lagaskyldu sem embættið hafi fullnægt með vinnslu persónuupplýsinga í málinu. Að lokum kemur fram í svarbréfi Tollstjóra að upplýsingar sem kvartandi óskaði eftir aðgangi að væru hluti af greiningarstarfi Tollstjóra sem æskilegt væri að færu leynt. Þá telur Tollstjóri slíkar upplýsingar undanþegnar upplýsingaskyldu samkvæmt persónuverndarlögum, sbr. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 77/2000, en þar kemur fram að m.a. að 18. gr. laganna sem fjallar um upplýsingaskyldu stjórnvalds gildi ekki um vinnslu persónuupplýsinga sem varða almannaöryggi, landavarnir, öryggi ríkisins og starfsemi ríkisins á sviði refsivörslu en ljóst er að um starfsemi ríkisins á sviði refsivörlu er að ræða.

 

Með bréfi, dags. 30. mars 2016, var lögmanni kvartanda boðið að koma á framfæri athugasemdum sínum við fram komnar skýringar Tollstjórans í Reykjavík. Kvartandi svaraði með bréfi, dags. 18. apríl 2016, þar sem fram kemur að hann telji ekki sérstaka ástæðu til andsvara en hann telji hins vegar að illa hafi verið staðið að málum hjá embætti Tollstjóra í upphafi og að honum hafi verið veittar rangar upplýsingar um í hvaða tilgangi ætti að vinna persónuupplýsingarnar um hann.

 

II.

Forsendur og niðurstaða

1.

Almennt

Gildissvið laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 1. mgr. 3. gr. þeirra laga, og þar með valdsvið Persónuverndar, sbr. 1. og 2. mgr. 37. gr. laganna, nær til sérhverrar rafrænnar vinnslu persónuupplýsinga, sem og handvirkrar vinnslu slíkra upplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá. Persónuupplýsingar eru sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölul. 2. gr. laganna; og vinnsla er sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr. Af þessu leiðir að að vinnsla persónuupplýsinga um kvartanda hjá Tollstjóranum í Reykjavík og framsending hans á þeim upplýsingum til annarra löggæsluyfirvalda veldur því að umfjöllun um efni málsins fellur undir valdsvið Persónuverndar.

2.

Lögmæti vinnslu

Svo að vinnsla persónuupplýsinga sé heimil þarf hún ávallt að fullnægja einhverju af skilyrðum 8. gr. laga nr. 77/2000. Sé unnið með viðkvæmar persónuupplýsingar þarf að auki að vera fullnægt einhverju af skilyrðum 9. gr. sömu laga. Til viðkvæmra persónuupplýsinga teljast upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, kærður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, sbr. b-lið 8. tölul. 2. gr. laganna. Ljóst er að sú skráning, sem hér um ræðir, kann að fela í sér eða getur leitt til vinnslu með slíkar upplýsingar, s.s. um að einstaklingur kunni að hafa gerst brotlegur við tollalöggjöf. Framangreind ákvæði 8. og 9. g. laga nr. 77/2000 geta heimilað vinnslu persónuupplýsinga hjá stjórnvaldi og miðlun þeirra frá einu stjórnvalda til annars í þágu meðferðar stjórnsýslumála eða sem undanfara sakamála hjá lögreglu.

 

Við vinnsluna þarf, eins og endranær, að vera fullnægt öllum skilyrðum 1. mgr. 7. gr. laganna, þ. á m. um að upplýsingar skuli fengnar í yfirlýstum, skýrum, málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi (2. tölul.); að þær skuli vera nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar (3. tölul.); og að þær skuli varðveittar í því formi að ekki sé unnt að bera kennsl á skráða aðila lengur en þörf krefur miðað við tilgang vinnslu (5. tölul.).

3.

Heimildir stjórnvalds til vinnslu

Eftirlit með því að farið sé að tollalöggjöfinni er í höndum tollstjóra í hverju tollumdæmi. Samkvæmt 40. gr. tollalaga nr. 88/2005 eru tollstjórar annars vegar tollstjórinn í stjórnsýsluumdæmi Reykjavíkur og hins vegar sýslumenn í öðrum stjórnsýsluumdæmum. Fer sýslumaðurinn á Keflavíkurflugvelli því með vald tollstjóra þar.

 

Í 3. mgr. 30. gr. laga nr. 88/2005 er kveðið á um að öllum, bæði tollskyldum og öðrum, sé skylt að láta tollstjóra í té ókeypis og í því formi, sem óskað er, allar nauðsynlegar upplýsingar og gögn, til nota við almennt tolleftirlit og áhættugreiningu, sem hann fer fram á og snerta innflutning vöru eða sendingar, sem og flutning farþega til og frá landinu.

 

Þegar litið er til þessara ákvæða telst umrædd vinnsla bæði vera skráning og miðlun og getur því einkum stuðst við þær reglur 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000 að vinnsla persónuupplýsinga sé heimil sé hún nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu (3. tölul.), við beitingu opinbers valds (6. tölul.) og til að gæta lögmætra hagsmuna nema grundvallarréttindi og frelsi hins skráða vegi þyngra (7. tölul.). Hvað varðar þá vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga, sem kann að fara fram, kemur einkum til greina sú regla 1. mgr. 9. gr. laganna að vinnsla slíkra upplýsinga sé heimil sé hún nauðsynleg til að krafa verði afmörkuð, sett fram eða varin vegna dómsmáls eða annarra slíkra laganauðsynja (7. tölul.).

 

Persónuvernd telur umrædda vinnslu vera heimila í ljósi framangreindra ákvæða að því marki sem skilyrðum 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000 er fullnægt. Reynir þar m.a. á hvort tilgangurinn með vinnslu upplýsinganna sé skýr, yfirlýstur og málefnalegur, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 7. gr., sem og hvort upplýsingarnar sjálfar fái samrýmst þeim tilgangi og séu því ekki umfram það sem nauðsynlegt er, sbr. áðurnefnt ákvæði 3. tölul. sömu málsgreinar. Persónuvernd telur ljóst að fyrra skilyrðinu sé fullnægt. Hvað síðarnefnda skilyrðið varðar ber að líta til þess að löggjafinn ætlar tollyfirvöldum, að því er ráðið verður af lögum, mjög rúmar heimildir. Má þar m.a. nefna framangreint ákvæði 3. mgr. 30. gr. laga nr. 88/2005, sem og 1. mgr. 167. gr. sömu laga, en þar er kveðið á um skyldu þeirra sem flytja inn vöru til að aðstoða við tollskoðun með því að framvísa vöru að beiðni tollgæslu, opna töskur og aðrar umbúðir, taka upp úr þeim, loka þeim aftur að skoðun lokinni og veita alla þá aðstoð og upplýsingar sem leitað er eftir. Þegar litið er til þessa verður vinnsla þeirra upplýsinga sem hér um ræðir ekki talin vera umfram það sem eðlilegt má telja í þágu tolleftirlits. Verður því ekki séð að brotið sé í bága við framangreint ákvæði 3. tölul. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000. Ekki verður og heldur séð að unnið sé í ósamræmi við önnur ákvæði 7. gr. laganna.

 

Miðlun persónuupplýsinganna til lögreglu frá Tollstjóranum byggir á heimild í 45. gr. tollalaga sem fjallar um samstarf embættisins við önnur stjórnvöld og stofnanir. Í 3. mgr. ákvæðisins kemur fram að 188. gr. tollalaga skuli ekki vera því til fyrirstöðu að Tollstjóri veiti lögreglu aðgang að upplýsingum sem sú grein tekur til, enda sé það nauðsynlegt í þágu greiningarstarfs lögreglu eða vegna rannsóknar lögreglu á ætluðum brotum á tollalögunum, lögum um ávana- og fíkniefni eða öðrum lögum sem Tollstjóra ber að framfylgja.

 

Fram hefur komið að vinnsla persónuupplýsinga í því máli sem hér um ræðir er þáttur í greiningarstarfi Tollstjóra sem æskilegt er að leynt skuli fara. Slíkar upplýsingar löggæsluyfirvalda eru undanþegnar upplýsingaskyldu samkvæmt persónuverndarlögum, sbr. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 77/2000, en þar kemur m.a. fram að 18. gr. laganna, sem fjallar um upplýsingaskyldu stjórnvalds, gildi ekki um vinnslu persónuupplýsinga sem varða almannaöryggi, landvarnir, öryggi ríkisins og starfsemi ríkisins á sviði refsivörslu. Í þessu máli er um að ræða starfsemi ríkisins á sviði refsivörslu, auk þess sem sjónarmið um almannaöryggi, landvarnir og öryggi ríkisins eiga einnig við. Markmið persónuverndarlaga er að tryggja gagnsæi um vinnslu persónuupplýsinga. Hins vegar er ofangreint undanþáguákvæði sett til að undanþiggja ákveðnar upplýsingar gildissviði laganna til að verja hagsmuni af því að ljóstra megi upp um glæpi, hindra afbrot og afstýra aðsteðjandi hættu fyrir öryggi ríkis. 

 

Samkvæmt framansögðu verður að telja að umrædd vinnsla persónuupplýsinga sé heimil til að fullnægja lagaskyldu skv. 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000 og við beitingu opinbers valds skv. 6. tölul. 1. mgr. 8. gr. laganna. Jafnframt verður að telja umrædda vinnslu heimila á grundvelli 7. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000.

Ú r s k u r ð a r o r ð:

Vinnsla Tollstjórans í Reykjavík á persónuupplýsingum um kvartanda fór ekki í bága við ákvæði laga nr. 77/2000.