Afhending á myndbandsupptökum í þágu skatteftirlits

Álit í máli nr. 2016/1529

29.5.2017

Álit

Hinn 8. mars 2017 samþykkti stjórn Persónuverndar, með vísun til 5. tölul. 3. mgr. 37. gr. laga nr. 77/2000, svohljóðandi álit í máli nr. 2016/1529:

 

 

Persónuvernd vísar til erindis Ríkisskattstjóra, dags. 13. október 2016, vegna svars Persónuverndar við fyrirspurn Arion banka hf., dags. 26. ágúst 2016 (mál nr. 2016/1146), þar sem óskað var eftir því að Persónuvernd veitti álit skv. 6. tölul. 3. mgr. 37. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga (pvl.) á því hvort Arion banka væri heimilt að afhenda Ríkisskattstjóra upptökur úr eftirlitsmyndavélum sem staðsettar eru við hraðbanka bankans. Í framangreindu svari Persónuverndar var fjallað um heimild bankans til afhendingar á upptökum úr eftirlitsmyndavél til Ríkisskattstjóra vegna rannsóknar mála hjá embættinu.

 

Í framangreindu bréfi Ríkisskattstjóra kemur fram að embættið telji að hér sé ekki um viðkvæmar persónuupplýsingar að ræða og þurfi því ekki að gæta að ákvæðum 9. gr. pvl. Um það segir m.a. í bréfinu:

„Að mati ríkisskattstjóra má því ætla að myndir og myndbönd teljist almennt ekki til viðkvæmra persónuupplýsinga nema önnur þau atriði sem koma fram í a-e lið 8. tölul. 2. gr. pvl. eigi einnig við. Persónuvernd virðist hins vegar telja að myndbandsupptökur þær er ríkisskattstjóri óskar eftir teljist til viðkvæmra persónuupplýsinga.

[...] Í þessu sambandi tekur ríkisskattstjóri fram að þær myndbandsupptökur sem um ræðir í máli þessu innihalda þó ekki upplýsingar um aðila sem ríkisskattstjóri grunar um refsivert brot og þó einhver telji gögnin vera til þess falinn að geta á síðari stigum skapað slíkan grun falla þau almennt ekki undir það að vera viðkvæmar persónuupplýsingar. [...] Rétt er í þessu samhengi að vekja athygli á því að munur er á störfum ríkisskattstjóra og skattrannsóknarstjóra ríkisins sem fer með skattrannsóknir á meðan ríkisskattstjóri sinnir almennu skatteftirliti. Leiði skatteftirlit ríkisskattstjóra í ljós grun um refsivert brot þá er málinu vísað til skattrannsóknarstjóra.

Þar sem fyrirspurn ríkisskattstjóra er liður í því almenna eftirliti sem embættinu er falið lögum samkvæmt og byggði ekki á grun um refsiverða háttsemi verður að ætla að þau gögn sem ríkisskattstjóri óskar eftir í bréfi sínu, dags. 8. ágúst 2016, falli undir almennar persónuupplýsingar en ekki sérstakar viðkvæmar persónuupplýsingar [...]. Myndir þær sem óskað hefur verið eftir sýna væntanlega það sama og undirritun manns eða auðkenning fyrir viðtöku peninga hjá gjaldkera og tengjast þannig ekki öðru athæfi en því að gera þarf grein fyrir fjármunum og tilurð þeirra með sama hætti og almennt gildir um nafngreinda skattaðila. Þá verður að benda á að þær myndir sem óskað er eftir samsvara því eftirliti sem viðhaft er á vettvangi, hvort heldur menn eru spurðir nafns, skilríkja eða annarra auðkenna, þegar verið er að kanna og afla upplýsinga um skattskil viðkomandi. Það gefur auga leið að þó það samrýmdist meðalhófsreglu að hraðbankar séu vaktaðir af starfsmönnum ríkisskattstjóra, þá verður að telja það samrýmast betur meðalhófs- og jafnræðisreglu að upplýsingar um einstakar færslur fjármuna úr vörslum bankans séu veittar með umræddum hætti og ættu ekki að teljast viðkvæmari en aðrar um fjármálaumsvif einstakra manna sem koma fram undir nafni og fjármálastofnun eða verslanir upplýsa um.“

Þá telur Ríkisskattstjóri að umrædd miðlun persónuupplýsinga geti stuðst við 3., 5. og 6. tölul. 1. mgr. 8. gr. pvl. Í því sambandi tekur embættið fram að í réttarframkvæmd hafi Ríkisskattstjóra verið fengin víðtæk heimild til að meta þörf á því að fá upplýsingar og jafnframt hvaða upplýsingar er nauðsynlegt að fá um tekjur og eignir skattaðila til að sinna lögbundnu eftirliti sínu skv. 102. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt (tsl.). Ef upplýsingaöflun ríkisskattstjóra sætir takmörkunum, s.s. vegna þess að honum sé ekki heimilt að fá afhentar upptökur úr eftirlitsmyndavélum, verði að mati embættisins ekki séð hvernig unnt verði að sinna sem skyldi lögbundnu hlutverki um skatteftirlit. Þannig sé öflun upplýsinga um eigendur umræddra korta eftir öðrum leiðum ekki til staðar þar sem umrædd kreditkort hafi eingöngu verið notuð í viðskiptum sem ekki séu rekjanleg með öðrum hætti. Telur Ríkisskattstjóri slíkar hömlur með öllu óásættanlegar gagnvart skatteftirliti og m.t.t. til jafnræðis skattaðila. Þá bendir Ríkisskattstjóri á að almennt sé viðurkennt að skatteftirlit sé í þágu almannahagsmuna og geti því fallið undir 5. tölul. 1. mgr. 8. gr. pvl., auk þess sem vinnsla teljist nauðsynleg við beitingu þess opinbera valds sem embættinu sé falið, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 8. gr. Þá telur embættið einnig að 3. tölul. sömu greinar um að vinnsla sé nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu geti átt við um miðlun upplýsinganna. Í þessu sambandi vísar Ríkisskattstjóri til dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 514/2008 þar sem dómurinn féllst á að orðalagið „annarra aðila“ sé það rúmt að það taki bæði til nafngreindra og ónafngreindra aðila sem upplýsingagjafi hefur átt samskipti við og hefur upplýsingar um. Ríkisskattstjóri fái ekki séð að munur sé á þeim upplýsingum sem fjallað var um í framangreindu máli Hæstaréttar og þeim upplýsingum sem beðið hafi verið um frá Arion banka.

Hvað varðar heimildir til vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga kemur fram í bréfi Ríkisskattstjóra að embættið telji að hér sé ekki um að ræða viðkvæmar persónuupplýsingar sem þurfi að uppfylla eitthvert af skilyrðum 1. mgr. 9. gr. pvl. Verði hins vegar ekki fallist á að umræddar upplýsingar teljist til almennra heldur til viðkvæmra persónuupplýsinga telur Ríkisskattstjóri að horfa verði til ákvæða 1. mgr. 9. gr. pvl. Þannig telji embættið að framangreind miðlun geti stuðst við 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. pvl. þar sem segir að vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga sé óheimil nema til hennar standi sérstök heimild samkvæmt öðrum lögum. Að mati embættisins veiti framangreind 94. gr. tsl. Ríkisskattstjóra heimild til vinnslu á viðkvæmum persónuupplýsingum. Í því sambandi vísar embættið til dóms Hæstaréttar í máli nr. 347/2012 þar sem skattrannsóknarstjóri vildi fá nöfn og kennitölur allra sem hefðu leitað til A eftir lögfræðiaðstoð. A hafnaði að veita umræddar upplýsingar m.a. með vísan til persónuverndarlaga og trúnaðarskyldu lögmanna. Í niðurstöðu héraðsdóms, sem staðfest hafi verið af Hæstarétti, komi m.a. fram að þar sem ákvæði 94. gr. tsl. feli í sér skyldu til að veita upplýsingar, og telja verði ákvæðið sérákvæði gagnvart ákvæðum laga um trúnaðarskyldu lögmanna, verði ákvæði 94. gr. tsl. að ganga framar. Þá komi ákvæði 71. gr. stjskr. ekki í veg fyrir að umræddar upplýsingar verði veittar.

  

Vinnsla almennra persónuupplýsinga um einstaklinga verður að samrýmast einhverju af skilyrðum 8. gr. laga nr. 77/2000 svo hún sé heimil. Ef vinna á með viðkvæmar persónuupplýsingar verður að auki að vera fullnægt einhverju af skilyrðum 9. gr. sömu laga. Viðkvæmar persónuupplýsingar eru skilgreindar í 8. tölul. 2. gr. laganna, en undir hugtakið falla meðal annars upplýsingar um það hvort maður hafi verið grunaður, kærður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, sbr. b-lið þess ákvæðis.  Í 5. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000 segir enn fremur að Persónuvernd leysi úr ágreiningi um hvort persónuupplýsingar skuli teljast viðkvæmar eða ekki. Við mat á því hvort persónuupplýsingar teljist viðkvæmar verðurað líta til þess að vernd persónuupplýsinga telst til stjórnarskrárvarinna réttinda borgaranna samkvæmt 71. gr. stjórnarskrárinnar og ber því að túlka framangreind ákvæði með hliðsjón af því.

Af hálfu Ríkisskattstjóra hefur því verið haldið fram að þó að einhver telji umrædd gögn vera til þess fallin að geta á síðari stigum skapað grun um refsiverðan verknað falli þau almennt ekki undir það að vera viðkvæmar persónuupplýsingar. Í 102. gr. tsl. segir að Ríkisskattstjóri annist skatteftirlit samkvæmt lögum um tekjuskatt og lögum um aðra skatta og gjöld sem honum sé falin framkvæmd á. Skatteftirlit taki til hvers konar könnunar á réttmæti skattskila fyrir og eftir álagningu opinberra gjalda og samtímaeftirlits með rekstraraðilum, svo og annarra aðgerða sem ætlað sé að tryggja að skattaðilar standi skil á lögboðnum skýrslum og upplýsingum um skattstofn eða skattskyldu manna og lögaðila. Þá segir í 6. mgr. 96. gr. tsl. að hafi ríkisskattstjóri grun um að skattsvik eða refsiverð brot á lögum um bókhald og ársreikninga hafi verið framin skuli hann tilkynna það skattrannsóknarstjóra ríkisins sem ákveður um framhald málsins.

Með vísan til framangreinds er það mat Persónuverndar að þegar Ríkisskattstjóri tekur til rannsóknar mál í tengslum við skatteftirlit hljóti slíkt eftirlit að fara fram vegna rökstudds gruns um brot gegn skattalögum, en slíkar upplýsingar eru viðkvæmar persónuupplýsingar, sbr. b-lið 8. tölul. 2. gr. pvl. Það hvort sú rannsókn leiði til þess að mál sé áframsent Embætti skattrannsóknarstjóra, að Ríkisskattstjóri leggi á álagningu eða að mál sé fellt niður felur eingöngu í sér stigsmun en ekki eðlismun og skiptir því ekki máli við mat á því hvort um viðkvæmar persónuupplýsingar sé að ræða í skilningi 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000. Hefur það þannig ekki þýðingu í þessu máli hvort umbeðið myndefni kunni að leiða til þess að mál verði áframsent skattrannsóknarstjóra til frekari rannsóknar eða ekki. Auk þess verður við skýringu á 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000, eins og við túlkun á öðrum ákvæðum laganna, að hafa hliðsjón af markmiðsákvæði 1. gr. þeirra, sem er m.a. ætlað að stuðla að því að með persónuupplýsingar sé farið í samræmi við grundvallarsjónarmið og reglur um persónuvernd og friðhelgi einkalífs og að tryggja áreiðanleika og gæði slíkra upplýsinga.

Þá kemur einnig fram í bréfi ríkisskattstjóra að í ljósi þess að embættið hafi undir höndum viðkvæmar persónulegar upplýsingar sé rétt að benda á að starfsmenn Ríkisskattstjóra séu bundnir mjög ríkri þagnarskyldu um það sem þeir komast að í starfi sínu sbr. 117. gr. tsl. Að mati Persónuverndar verður ekki annað ráðið af framangreindri fullyrðingu Ríkisskattstjóra en að hann telji sig almennt vinna með viðkvæmar persónuupplýsingar um skattskylda aðila, þ.m.t. upplýsingar um hvort að einstaklingur sé grunaður um refsiverðan verknað.

Það er því niðurstaða stjórnar Persónuverndar að sú vinnsla sem Ríkisskattstjóri lýsir í framangreindu bréfi sínu sé vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga samkvæmt b-lið 8. tölul. 2. gr. pvl. og þurfi samkvæmt því að uppfylla þær kröfur sem lög nr. 77/2000 gera til vinnslu slíkra upplýsinga.

2.

Í framangreindu bréfi Ríkisskattstjóra er óskað álits Persónuverndar á því hvort Arion banka sé heimilt að afhenda embættinu tilteknar upptökur úr eftirlitsmyndavélum í þágu skatteftirlits með vísan til 6. tölul. 1. mgr. 37. gr. pvl. Í því sambandi vill Persónuvernd árétta að í 6. mgr. 94. gr. tsl. er mælt fyrir um að ágreining varðandi það hvort Ríkisskattstjóri eigi rétt á aðgangi að tilteknum upplýsingum skuli bera undir dómstóla. Persónuvernd hefur tvisvar, þ.e. með áliti 10. nóvember 2009 (mál nr. 2009/1101) og áliti 26. ágúst 2016 (mál nr. 2016/1146), lýst yfir þeirri afstöðu að lög nr. 77/2000 heimili ekki Ríkisskattstjóra söfnun myndefnis með viðkvæmum persónuupplýsingum úr eftirlitsmyndavélum, enda mæla lögin fyrir um að aðeins megi afhenda slíkt myndefni lögreglu, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 9. gr. laganna. Fyrir liggur að Ríkisskattstjóri hyggst afla þess háttar myndefnis til að kanna möguleg brot á skattalögum, en líkt og áður segir teljast upplýsingar um grun um slíka háttsemi vera viðkvæmar, sbr. b-lið 8. tölul. 2. gr. laganna. Þar sem Ríkisskattstjóri fer ekki með lögregluvald, sbr. 9. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, verður því að leggja til grundvallar að heimild til afhendingar á nefndu myndefni til hans samkvæmt lögum nr. 77/2000 skorti. Þá reynir á hvort telja beri 1. mgr. 94. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt, þar sem mælt er fyrir heimildir skattyfirvalda til upplýsingaöflunar, gangi framar fyrrnefndu ákvæði 9. gr. laga nr. 77/2000. Dómstólar fara með vald til að skera úr um það álitaefni svo að bindandi sé, sbr. 6. mgr. 94. gr. laga nr. 90/2003.

Með vísan til þess telur Persónuvernd að Ríkisskattstjóra sé skylt, sé uppi ágreiningur um umrætt álitaefni, að beina málinu í þann farveg sem ákveðinn hefur verið lögum samkvæmt.