Afhending skattframtala til lífeyrissjóðs
Úrskurður
Hinn 30. nóvember 2006 kvað stjórn Persónuverndar upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. 2006/436:
I.
Bréfaskipti
Með bréfi, dags. 14. ágúst 2006, kvartaði A (hér eftir nefndur „kvartandi") yfir því að skattstofan í Reykjavík hefði afhent Gildi – lífeyrissjóði skattframtöl hans. Tilefni kvörtunarinnar er ákvörðun fjórtán lífeyrissjóða hinn 1. ágúst 2006 um skerðingu eða niðurfellingu lífeyrisgreiðslna til þeirra öryrkja sem hefðu hærri árstekjur en fyrir þann tíma sem þeir voru metnir til örorku. Samkvæmt samþykktum sjóðanna eiga lífeyrisgreiðslur ekki að vera hærri en svo að heildartekjur verði þær sömu og þær voru á þeim tíma sem umrætt mat fór fram.
Í bréfinu segir:
„Ég veit það að ég skrifaði undir gögn þess efnis 1992 að lífeyrissjóðurinn mætti skoða skattframtöl mín á þeim tíma. En almenna reglan er sú eftir því sem ég best veit að hið opinbera má ekki nota skattframtöl nema 6 ár aftur í tímann. Ég hef ekki veitt lífeyrissjóðnum neina heimild til þess að fá aðgang að skattframtölum mínum frá árinu 1988 til dagsins í dag, en skattstofa Reykjavíkur hefur veitt þeim heimild og látið þeim í té öll mín skattframtöl frá árinu 1988. Það sem mig langar að þið kannið fyrir mig er hvort einhverjar aðrar reglur gildi fyrir lífeyrissjóði en hið opinbera og hvort skattstofunni í Reykjavík sé heimilt að láta lífeyrissjóðinn Gildi hafa öll mín skattframtöl frá árinu 1988 án þess að ég hafi gefið samþykki mitt fyrir því. Ég hefði haldið það að fyrst t.d. Tryggingastofnun ríkisins má ekki nota eldri en 6 ára gömul skattframtöl, sem er hið opinbera, [ættu ekki að gilda] aðrar reglur […] fyrir lífeyrissjóði almennt. Mér finnst þetta vera gróf persónuleg skoðun á högum mínum síðustu 18 ár.
Þess vegna finnst mér það vera á ykkar hendi að kanna það hvort þetta standist lög um persónuvernd, almennt."
Með bréfi, dags. 15. ágúst 2006, bauð Persónuvernd skattstofunni í Reykjavík og Gildi – lífeyrissjóði að tjá sig um framangreint erindi. Lífeyrissjóðurinn svaraði með bréfi, dags. 22. s.m. Þar segir:
„[A] sótti um örorkulífeyri hjá Lífeyrissjóði Dagsbrúnar og Framsóknar (sá sjóður er nú hluti af Gildi) 5. júní 1992. Með þeirri umsókn fylgdu skattframtöl hans frá árunum 1987-1991 sem hann lagði sjóðnum til í samræmi við reglur sjóðsins varðandi fylgigögn með umsókn um örorkulífeyri.
Skattstofa Reykjavíkur hefur að beiðni sjóðsins frá og með árinu 2000 sent okkur rafrænt árlegar tekjur hans.
Samkv. meðfylgjandi ljósriti af umsókn hans kemur skýrt fram að hann heimilar sjóðnum að fá afrit af skattframtölum sínum."
Skattstjórinn svaraði með bréfi, dags. 30. s.m. Þar segir:
„Samkvæmt 117. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, er skattstjórum, ríkisskattstjóra og fleiri tilgreindum aðilum bannað, að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi, að skýra óviðkomandi mönnum frá því er þeir komast að í sýslan sinni um tekjur og efnahag skattaðila. Hið sama gildir um þá er veita þessum aðilum aðstoð við starf þeirra eða á annan hátt fjalla um skattframtöl. Þagnarskyldan helst þó menn þessir láti af störfum. Um afhendingu afrita af skattframtölum gilda því þær reglur hjá embættinu að aðili getur fengið afrit af eigin framtali gegn afhendingu skilríkja. Þegar farið er fram á afrit af framtölum annarra aðila þarf að leggja fram skriflegt umboð frá viðkomandi aðila.
Samkvæmt meðfylgjandi ljósriti af umsókn [A] um örorkulífeyri hjá Lífeyrissjóði Dagsbrúnar og Framsóknar, dags. 25. maí 1992, hefur hann lagt fram staðfest afrit skattframtala með umsókn sinni. Þar veitir hann jafnframt sjóðsstjórn heimild til að fá afrit af skattframtölum sínum hjá skattstjóra, sem farið verði með sem trúnaðarmál. Á grundvelli þessa umboðs hefur Lífeyrissjóður Dagsbrúnar og Framsóknar og síðar Lífeyrissjóðurinn Gildi fengið aðgang að skattframtölum [A].
Í kvörtun [A] kemur fram að hann telur að hið opinbera megi ekki nota skattframtöl nema 6 ár aftur á bak í tíma. Hér gæti [A] verið að vísa til 97. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, en samkvæmt því lagaákvæði nær heimild skattstjóra til endurákvörðunar skatts samkvæmt 96. gr. laganna til skatts vegna tekna og eigna síðustu sex ára sem næst eru á undan því ári þegar endurákvörðun fer fram. Umrætt ákvæði takmarkar því eingöngu heimild skattstjóra til endurákvörðunar gjalda skattþega við sex ár."Það orðalag í umsókn kvartanda frá 5. júní 1992, sem vísað er til í framangreindum bréfum skattstofunnar í Reykjavík og Gildis – lífeyrissjóðs, er svohljóðandi: „Heimila sjóðsstjórn að fá afrit af skattframtölum mínum hjá skattstjóra, sem farið verður [með] sem trúnaðarmál."
Með bréfi, dags. 12. september 2006, bauð Persónuvernd kvartanda að tjá sig um bréf skattstofunnar og lífeyrissjóðsins. Hann svaraði með bréfi, dags. 18. s.m. Í bréfinu er það ítrekað sem fram kemur í kvörtun hans, dags. 14. ágúst 2006. Einnig hefur Persónuvernd borist bréf, dags. 28. september s.á. og ritað af B hrl. fyrir hans hönd. Þar segir:
„Umbj. minn telur að í umsókn um örorkulífeyri sem hann undirritaði 25. maí 1992 hafi einvörðungu falist umboð til lífeyrissjóðsins til að afla skattframtala sem nauðsynleg voru til að afgreiða umsókn hans. Hann telur fráleitt að í umboðinu, eins óskýrt og það er orðað, hafi falist heimild til lífeyrissjóðsins til að fá afrit skattframtala hans um aldur og ævi. Í ljós hefur komið að þannig hefur umboðið verið túlkað, bæði af lífeyrissjóðnum og skattyfirvöldum.
Þá telur umbj. minn fráleitt að í umboðinu hafi falist heimild til annars en að þau skattframtöl sem aflað yrði í krafti þess væru ljósrituð. Í svari Lífeyrissjóðsins Gildis kemur fram að lífeyrissjóðurinn hefur frá árinu 2000 fengið skattupplýsingar á rafrænu formi. Það vekur athygli að Skattstjórinn í Reykjavík sá ekki ástæðu til að upplýsa Persónuvernd um þá staðreynd að embættið hefur sent lífeyrissjóðnum skattframtöl umbj. míns á rafrænu formi. Í bréfi embættisins er þó skýrt tekið fram að það túlkar umboðið svo að hann veiti sjóðstjórn heimild til að fá afrit (leturbreyting B) af skattframtölum sínum. Hingað til hefur hugtakið afrit verið túlkað sem ljósrit eða samrit en ekki upplýsingar á rafrænu formi.
Umbj. minn ítrekar því erindi sitt og óskar eftir afstöðu Persónuverndar til eftirfarandi:
Er heimilt að túlka umboð það sem felst í umsókn um örorkulífeyri sem umboð til að afla skattframtala um aldur og ævi, án þess að það komi skýrar fram í umboðinu?
Er heimilt að senda skattframtöl á rafrænu formi frá skattstofu til aðila sem telur sig hafa umboð frá framteljanda, án þess að fyrir liggi skýrt samþykki framteljanda til þess að skattframtalið sé sent á rafrænu formi?"
Með bréfi, dags. 8. nóvember 2006, bauð Persónuvernd skattstofunni í Reykjavík og Gildi – lífeyrissjóði að tjá sig um framangreint erindi. Lífeyrissjóðurinn svaraði með bréfi, dags. 13. s.m., og ítrekaði þau sjónarmið sem fram komu í framangreindu bréfi hans, dags. 22. ágúst 2006. Þá segir í bréfi lífeyrissjóðsins: „Hvort tekjuupplýsingar þessar eru veittar samkvæmt nútímatækni eða eldri aðferðum er að mati sjóðsins aukaatriði."
Skattstofan svaraði með bréfi, dags. 24. nóvember 2006. Þar segir:
„Vísað er til bréfs yðar, dags. 8. nóvember 2006, þar sem óskað er eftir umsögn skattstjóra um bréf lögmanns [A], dags. 28. september 2006, vegna afhendingar upplýsinga úr skattframtölum [A] til Gildis – lífeyrissjóðs. Í bréfi sínu staðhæfir lögmaðurinn að skattframtöl [A] séu send á rafrænu formi frá skattstjóra.
Svo sem fram kom í bréfi skattstjóra, dags. 30. ágúst 2006, er skattstjórum bannað, að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi, að skýra óviðkomandi mönnum frá því er þeir komast að í sýslan sinni um tekjur og efnahag skattaðila. Rík áhersla er því lögð á það að ekki séu afhentar upplýsingar, samkvæmt framlögðum umboðum, umfam það sem nauðsyn krefur.
Á skattframtölum einstaklinga koma fram upplýsingar um tekjur þeirra á árinu, eignir þeirra í árslok, eignabreytingar á árinu og í einstaka tilvikum aðrar upplýsingar sem gjaldandinn telur að skipti máli við álagningu, m.a. upplýsingar sem varðað geta beiðni um ívilnun, sbr. 65. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt. Að höfðu samráði við Gildi – lífeyrissjóð, áður lífeyrissjóður Dagsbrúnar og Framsóknar, var tekin ákvörðun um að afhenda eingöngu upplýsingar um tekjur aðila. Var talið að með því móti fengi lífeyrissjóðurinn eingöngu þær upplýsingar sem hann hefði þörf fyrir og í raun minni upplýsingar en umboð hans heimilaði.
Frá árinu 1999 hefur verið heimilt að skila skattframtali á rafrænu formi. Nú er svo komið að meginhluti skattframtala einstaklinga berst skatttyfirvöldum þannig. Skattframtöl sem berast á pappír eru skráð í gagnagrunn skattyfirvalda. Skattframtöl [A] hafa borist skattstjóra á pappír. Framtöl hans hafa verið skráð í framangreindan gagnagrunn. Við afgreiðslu upplýsinga til Gildis – lífeyrissjóðs hafa upplýsingar um tekjur [A] verið sóttar í gagnagrunninn og prentaðar út. Útprentun á skráðum upplýsingum um tekjur [A] hefur síðan verið send Gildi – lífeyrissjóði á pappír. Yfirleitt hafa upplýsingar til lífeyrissjóðsins verið sendar í pósti, en einnig hafa upplýsingar verið sendar á faxi."
II.
Forsendur og niðurstaða
1.
Gildissvið laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 1. mgr. 3. gr. þeirra laga, og þar með valdsvið Persónuverndar, sbr. 1. og 2. mgr. 37. gr. laganna, nær til sérhverrar rafrænnar vinnslu persónuupplýsinga, sem og handvirkrar vinnslu slíkra upplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá. Persónuupplýsingar eru sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölul. 2. gr. laganna; og vinnsla er sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr. Af þessu leiðir að efni máls þessa lýtur að vinnslu persónuupplýsinga og þar með fellur umfjöllun um efni þess undir valdsvið Persónuverndar.
2.
Hér reynir á hvort við miðlun skattskýrslna og upplýsinga úr skattskýrslum kvartanda til Gildis – lífeyrissjóðs hafi verið farið að lögum nr. 77/2000. Þær skattskýrslur og upplýsingar úr skattskýrslum, sem hér um ræðir, ber að ætla að séu frá árunum 1992 til 2005, en fram hefur komið að skattskýrslur fyrir árin 1987 til 1991 afhenti kvartandi sjálfur með umsókn sinni um lífeyrisgreiðslur hinn 5. júní 1992. Eru ekki efni til þess að fjalla um lögmæti vinnslu þeirra upplýsinga sem hann afhenti sjálfur. Verður því aðeins fjallað um lögmæti upplýsingamiðlunar frá árunum 1992 til 2005.
Upplýsingar um fjárhagsmálefni, s.s. þær sem fram koma í skattskýrslum einstaklinga, teljast til almennra persónuupplýsinga en ekki viðkvæmra, sbr. upptalningu 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000 á viðkvæmum persónuupplýsingum. Vinnsla almennra persónuupplýsinga þarf einungis að fullnægja einhverju af skilyrðum 8. gr. laga nr. 77/2000. Meðal þeirra skilyrða er að hinn skráði hafi ótvírætt samþykkt vinnsluna, sbr. 1. tölul. 1. mgr., en fyrir liggur að hinn 5. júní lagði kvartandi inn undirritaða umsókn um lífeyri þar sem segir m.a.: „Heimila sjóðsstjórn að fá afrit af skattframtölum mínum hjá skattstjóra, sem farið verður [með] sem trúnaðarmál."
Fram hefur komið af hálfu kvartanda að þetta samþykki geti ekki talist nægilega skýrt til að heimila öflun skattskýrslna allt til ársins 2005. Persónuvernd vekur hins vegar athygli á því að þar sem um er að ræða almennar persónuupplýsingar er ekki sjálfgefið að fullnægja þurfi ítrustu kröfum til samþykkis eins og þeim er lýst í 7. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000, en þar er hugtakið „samþykki" skilgreint svo:
„Sérstök, ótvíræð yfirlýsing sem einstaklingur gefur af fúsum og frjálsum vilja um að hann sé samþykkur vinnslu tiltekinna upplýsinga um sig og að honum sé kunnugt um tilgang hennar, hvernig hún fari fram, hvernig persónuvernd verði tryggð, um að honum sé heimilt að afturkalla samþykki sitt o.s.frv."
Samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 8. gr. nægir almennt, þegar ekki er unnið með viðkvæmar persónuupplýsingar, að afla svokallaðs „ótvíræðs samþykkis" og nægir þá í vissum tilvikum að samþykki sé gefið til kynna með látbragði eða í verki. Þegar vinna á með upplýsingar úr skattskýrslum ber hins vegar að líta svo á að samþykki þurfi að vera öllu skýrara en það. Á umsóknareyðublaði því sem kvartandi ritaði undir hinn 5. júní 1992 kemur ótvírætt fram hvaða upplýsinga afla ætti, auk þess sem honum má hafa verið kunnugt um í hvaða tilgangi upplýsinganna væri aflað, þ.e. að meta fjárhæð lífeyrisgreiðslna. Telur Persónuvernd því kröfum til skýrleika samþykkis vera fullnægt í þessu tilviki.
Samkvæmt framangreindu hefur kvartandi veitt samþykki, í skilningi 1. tölul. 1. mgr. 8. gr., fyrir umræddri öflun skattskýrslna og upplýsinga úr skattskýrslum hjá skattstofunni í Reykjavík að því marki sem slík upplýsingaöflun samrýmist tilgangi starfsemi sjóðsins. Til þess ber hins vegar að líta að vinnsla persónuupplýsinga verður ávallt að samrýmast öllum kröfum 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000, þ. á m. að við meðferð persónuupplýsinga skal þess gætt að þær séu unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti og að öll meðferð þeirra sé í samræmi við vandaða vinnsluhætti persónuupplýsinga (1. tölul.); að þær séu fengnar í yfirlýstum, skýrum og málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi (2. tölul.); og að þær séu nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar (3. tölul.).
Umrædd öflun og notkun skattskýrslna og upplýsinga úr skattskýrslum byggðist á því að samkvæmt samþykktum Gildis – lífeyrissjóðs eiga lífeyrisgreiðslur ekki að nema slíkri upphæð að heildartekjur verði umfram árstekjur viðkomandi áður en hann var metinn til örorku. Var tilgangurinn með öflun upplýsinganna því sá að kanna hvort heildartekjurnar væru orðnar hærri en sem því nam og hvort þar af leiðandi bæri að skerða eða fella niður lífeyrisgreiðslur. Er ákvörðun um fjárhæð slíkra greiðslna í höndum lífeyrissjóða, sbr. 6. mgr. 15. gr. laga nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, sbr. áður 2. gr. laga nr. 55/1980 um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda þar sem kveðið var á um að lífeyrissjóðir settu sér reglugerðir sem staðfestar skyldu af fjármálaráðuneytinu; ber að líta svo á að í slíkum reglugerðum skyldi m.a. kveðið á um fjárhæð lífeyrisgreiðslna.
Í ljósi framangreinds telur Persónuvernd öflun og notkun umræddra skattskýrslna og upplýsinga úr skattskýrslum hafa farið fram í þeim tilgangi að framfylgja ákvæðum reglna sem settar eru af lífeyrissjóðum með stoð í settum lögum frá Alþingi og hafa því sama gildi og stjórnvaldsreglur. Þegar litið er til þess ber að líta svo á að öflun upplýsinganna hafi átt sér málefnalegan tilgang í skilningi 2. tölul. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000. Þá verður ekki séð að brotið hafi verið gegn ákvæðum 7. gr. þótt á meðal þeirra upplýsinga, sem notaðar voru, hafi verið upplýsingar sem orðnar voru eldri en sex ára, enda gildir ekki sú regla um lífeyrissjóði að aðeins megi endurákvarða greiðslur sex ár aftur í tímann, sbr. aftur á móti það sem fram kemur í erindi kvartanda þar að lútandi. Að auki hefur ekki komið fram að brotið hafi verið gegn öðrum ákvæðum laga nr. 77/2000.
Telja má víst að ágreiningur sé með aðilum málsins um hvort tilgangur upplýsingaöflunarinnar sé málefnalegur í ljósi eignaréttarákvæðis 72. gr. stjórnarskrárinnar og ákvæði 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar um rétt manna til aðstoðar vegna örorku eða sjúkleika. Af því tilefni skal tekið fram að Persónuvernd fer ekki með vald til að meta hvort svo sé. Hins vegar geta dómstólar skorið úr um slík atriði.
Einnig skal tekið fram að Persónuvernd telur það ekki skipta máli hvort umræddar skattskýrslur og upplýsingar úr skattskýrslum hafi verið sendar rafrænt eða á pappírsformi. Orðið „afrit" á umsókn kvartanda um lífeyrisgreiðslur frá 5. júní 1992 telur Persónuvernd ekki eiga að túlka með svo þröngum hætti að aðeins sé átt við ljósrituð afrit. Megininntakið í þeim orðum, þar sem vikið er að öflun skattskýrslna í umsókninni, er að slík upplýsingaöflun sé heimil. Hún lýtur aftur á móti ekki að því með hvaða aðferð hún skuli fara fram. Það að notað sé orðið „afrit" má þannig ætla að tengist því einkum að árið 1992 var rafræn miðlun upplýsinga, eins og þeirra sem hér um ræðir, ekki enn komin til sögunnar. Auk þess verður að hafa í huga þær breytingar sem gerðar voru á stjórnsýslulögum nr. 37/1993 með lögum nr. 51/2003. Bættist þá ný 37. gr. við lögin sem ber yfirskriftina „Frumrit og afrit". Þar kemur fram að þegar áskilið er að gögn séu lögð fram í fleiri en einu eintaki, s.s. vegna þess að tekin skuli afrit af gögnum, skuli rafræn gögn talin fullnægja þeim áskilnaði. Verður þannig að líta svo á að rafræn skjöl geta talist til afrita rétt eins og pappírsgögn.
Í ljósi alls framangreinds er niðurstaða Persónuverndar sú að miðlun upplýsinga úr skattskýrslum A hafi verið heimil á grundvelli skriflegs samþykkis hans samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000, enda verður ekki séð að hún hafi farið í bága við ákvæði 7. gr. sömu laga.
Ú r sk u r ð a r o r ð:
Miðlun skattskýrslna og upplýsinga úr skattskýrslum A fyrir árin 1992 til 2005 frá skattstofunni í Reykjavík til Gildis – lífeyrissjóðs var heimil.