Álit Persónuverndar á túlkun 15. gr. reglugerðar nr. 569/1999 um sakaskrá ríkisins

16.1.2007

I.

Vísað er til erindis ríkissaksóknara, dags. 24. nóvember sl., þar sem fram kemur að hjá embættinu liggi fyrir til afgreiðslu tvær beiðnir þar sem leitað er upplýsinga úr sakaskrá varðandi tiltekna einstaklinga. Í erindinu er óskað álits á því hvort ríkissaksóknara sé heimilt að verða við umræddum beiðnum, annarri eða báðum, og/eða ábendinga Persónuverndar um hvernig standa beri að því hagsmunamati sem er forsenda þess að upplýsingar verði veittar úr sakaskrá samkvæmt 15. gr. reglugerðar nr. 569/1999 um sakaskrá ríkisins.

Annars vegar er um að ræða beiðni vátryggingafélags í tengslum við bótakröfu og er þar vísað til 15. gr. rg. nr. 569/1999. Hins vegar er um að ræða beiðni fyrirsvarsmanns leigubifreiðastöðvar vegna ákvæðis 5. gr. laga nr. 134/2001 um leigubifreiðar og skilur ríkissaksóknari beiðnina þannig að hún sé einnig byggð á 15. gr. rg. nr. 569/1999. Afrit af efnisatriðum beiðnanna fylgdu erindi ríkissaksóknara.

15. gr. rg. nr. 569/1999 er svohljóðandi: „Ríkissaksóknari getur veitt einstaklingum, fyrirtækjum eða öðrum einkaaðilum ákveðnar upplýsingar úr sakaskrá, enda sé það gert til þess að mögulegt verði að gæta lögvarinna hagsmuna sem greinilega eru ríkari en þeir hagsmunir sem felast í að halda upplýsingunum leyndum."

Samkvæmt 6. tölul. 3. mgr. 37. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga er eitt af verkefnum Persónuverndar að tjá sig, samkvæmt beiðni eða að eigin frumkvæði, um álitaefni varðandi meðferð persónuupplýsinga og hefur hún því ákveðið að verða við ósk ríkissaksóknara. Þó skal tekið fram að bréf þetta felur í sér almenna túlkun Persónuverndar á því hvernig fara ber með beiðnir um afhendingu upplýsinga úr sakaskrá í tengslum við bótakröfur annars vegar eða vegna ákvæða laga um leigubifreiðar hins vegar. Ekki er tekið mið af efnisatriðum þeirra tilteknu beiðna sem liggja fyrir hjá ríkissaksóknara.

II.

1.

Almennt

Í sakaskrá eru færðar upplýsingar um tilteknar lyktir opinberra mála á hendur einstaklingum og lögaðilum. Þær upplýsingar er varða einstaklinga teljast til viðkvæmra persónuupplýsinga í skilningi laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. b-lið 8. tölul. 2. gr. laganna.

Til þess að vinnsla persónuupplýsinga sé heimil verður eitthvert skilyrða 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000 að vera uppfyllt. Ef um viðkvæmar persónuupplýsingar er að ræða verður jafnframt að uppfylla eitthvert skilyrða 1. mgr. 9. gr. laganna.

Samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000 er vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga heimil standi til hennar sérstök heimild samkvæmt öðrum lögum.

Í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 77/2000 segir að mat á því hvort lagastoð sé fyrir hendi ráðist hverju sinni af skýringu viðkomandi sérlagaákvæðis, en því meiri íhlutun í einkalíf einstaklingsins sem umrædd vinnsla hafi í för með sér þeim mun ótvíræðari þurfi lagaheimildin að vera. Skýring slíks ákvæðis ráðist þá m.a. af því hvort löggjafinn hafi í raun tekið tillit til þeirra almennu persónuverndarsjónarmiða sem á reyni við meðferð viðkvæmra persónuupplýsinga. Verði skilyrði 2. tölul. tæplega talið uppfyllt nema fyrir liggi að löggjafinn hafi skoðað slík sjónarmið en engu síður talið vinnsluna nauðsynlega vegna almannahagsmuna. Af þessu leiðir að við mat á því hvort lagaákvæði verði talið fela í sér heimild til vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga er rétt að líta til þess hvort vinnslan hefur þýðingu fyrir breiðan hóp manna.

Ákvæði 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. hefur ekki einungis verið talið taka til settra laga, heldur einnig til reglna sem handhafar framkvæmdarvalds setja með stoð í lögum. Eðli málsins samkvæmt eru gerðar sömu kröfur til slíkra reglna og til ákvæða settra laga.

2.

Afhending upplýsinga úr sakaskrá

Í 19. gr. laga nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála, er að finna sérstaka heimild fyrir ríkissaksóknara til að halda sakaskrá fyrir allt landið. Nánari ákvæði um gerð og varðveislu sakaskrár, aðgang að henni og sakavottorð er að finna í reglugerð nr. 569/1999 um sakaskrá ríkisins, sbr. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 19/1991. Heimildir ríkissaksóknara til afhendingar upplýsinga úr sakaskrá er því að finna í þeirri reglugerð. Það heimildarákvæði sem hér er fyrst og fremst til athugunar er að finna í 15. gr. reglugerðarinnar.

Samkvæmt 2. gr. rg. nr. 569/1999 er tilgangur sakaskrár m.a. að gefa út sakavottorð og veita upplýsingar úr skránni eftir því sem mælt er fyrir um í III.-VI. kafla reglugerðarinnar.

Í III. kafla er fjallað um miðlun upplýsinga úr sakaskrá til hins skráða sjálfs, þ.e. útgáfu sakavottorða, og í IV. kafla er fjallað um miðlun upplýsinga til yfirvalda. Í V. kafla er síðan fjallað um miðlun upplýsinga úr sakaskrá til einkaaðila og í VI. kafla er fjallað um miðlun upplýsinga úr sakaskrá til notkunar í vísindalegu skyni.

Í 10. gr. reglugerðarinnar eru tilgreind þau yfirvöld sem geta fengið afhent sakavottorð samkvæmt beiðni. Samkvæmt 12. gr. getur ríkissaksóknari ákveðið að aðrir opinberir aðilar geti fengið afhent sakavottorð eða ákveðnar upplýsingar úr sakaskrá, enda hafi þeir lögvarða hagsmuni af að fá slíkar upplýsingar.

14. gr. reglugerðarinnar er í V. kafla hennar. Þar er kveðið á um að upplýsingar úr sakaskrá megi ekki veita einstaklingum (þ.e. öðrum en hinum skráða sjálfum), fyrirtækjum eða öðrum einkaaðilum, nema það leiði af 15. eða 16. gr. eða fyrir því sé heimild í lögum.

16. gr. reglugerðarinnar er í VI. kafla hennar. Þar er að finna heimildir til þess að veita upplýsingar úr sakaskrá í þágu vísinda- eða tölfræðirannsókna, en í 15. gr., sem hér er til athugunar, er kveðið á um að ríkissaksóknari geti veitt einstaklingum, fyrirtækjum eða öðrum einkaaðilum ákveðnar upplýsingar úr sakaskrá, enda sé það gert til þess að mögulegt verði að gæta lögvarinna hagsmuna sem greinilega eru ríkari en þeir hagsmunir sem felast í að halda upplýsingum leyndum.

Af framangreindu leiðir að ákvæði 15. gr. rg. nr. 569/1999 felur í sér undanþágu frá þeirri meginreglu að einkaaðilum séu ekki veittar upplýsingar úr sakaskrá og ber því að skýra ákvæðið þröngt.

III.

Afhending upplýsinga til leigubifreiðastöðva

Í 5. gr. laga nr. 134/2001 um leigubifreiðar eru tilgreind þau skilyrði sem uppfylla þarf til að fá útgefið atvinnuleyfi samkvæmt lögunum. Samkvæmt 4. mgr. ákvæðisins má umsækjandi um atvinnuleyfi ekki hafa verið dæmdur til refsivistar eða framið alvarlegt eða ítrekað brot á lögum og reglugerðum sem um starfsgreinina gilda. Hafi brot verið smávægilegt eða langt er um liðið frá því að brot var framið getur umsækjandi þó öðlast leyfi samkvæmt lögunum. Skilyrði þetta er sett með öryggi farþeganna að leiðarljósi og ljóst er að hagsmunir almennings standa til þess að strangar kröfur séu gerðar til leigubifreiðastjóra, þ. á m. að tryggt sé að einstakingum sem hafa gerst brotlegir við tiltekin ákvæði refsilöggjafarinnar sé ekki veitt atvinnuleyfi.

Eftirlit með framkvæmd laga nr. 134/2001, þ. á m. útgáfa atvinnuleyfa, er í höndum Vegagerðarinnar, sbr. 6. og 11. gr. laganna og ákvæði reglugerðar nr. 397/2003 um leigubifreiðar með áorðnum breytingum. Komi upp rökstuddur grunur um að leyfishafi uppfylli ekki lengur skilyrði 4. mgr. 5. gr. laga nr. 134/2001 getur Vegagerðinni því verið þörf á að fá á því staðfestingu. Með hliðsjón af meginreglum 7. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, einkum 1. tölul. sem kveður á um að persónuupplýsingar skuli unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti, verður að telja eðlilegt að fyrst sé leitað eftir því að viðkomandi leyfishafi leggi sjálfur fram sakavottorð sem hann fær gefið út samkvæmt 8. gr. rg. nr. 569/1999. Verði leyfishafinn ekki við því getur Vegagerðin óskað eftir því að fá afhentar upplýsingar úr sakaskrá samkvæmt 12. gr. rg. nr. 569/1999.

Með vísan til þess að stjórnvald sem fer með eftirlitshlutverk hefur færi á því að fá afhentar upplýsingar úr sakaskrá, í því skyni að koma í veg fyrir að einstaklingar sem hafa gerst brotlegir við tiltekin ákvæði refsilöggjafarinnar stundi leigubifreiðaakstur, verður ekki séð að hagsmunir leigubifreiðastöðva standi til þess að fá upplýsingar afhentar í sama skyni skv. 15. gr. rg. nr. 569/1999.

Persónuvernd minnir þó á að 12. gr. rg. nr. 569/1999 felur í sér heimild, en ekki skyldu til að afhenda umræddar upplýsingar.

IV.

Afhending upplýsinga til vátryggingafélaga

Við mat á því hvort ákvæði 15. gr. rg. nr. 569/1999 feli í sér heimild til að afhenda vátryggingafélögum upplýsingar úr sakaskrá í tengslum við bótakröfu verður að líta til þeirra sjónarmiða sem almennt gilda um skýringu laga- og reglugerðarákvæða er heimila vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga. Eins og fyrr segir ræðst skýring slíks ákvæðis m.a. af því hvort tekið hafi verið tillit til þeirra almennu persónuverndarsjónarmiða sem á reynir við meðferð viðkvæmra persónuupplýsinga og verður að liggja fyrir að litið hafi verið til slíkra sjónarmiða en engu síður talið að vinnslan væri nauðsynleg, s.s. vegna almannahagsmuna. Samkvæmt 15. gr. verða hagsmunir af afhendingu upplýsinga úr sakaskrá að vera greinilega ríkari en hagsmunir hins skráða af því að þær séu ekki afhentar og er því ljóst að ákvæðið ber að skýra þröngt.

Ekki verður séð að hagsmunir breiðs hóps manna standi til þess að vátryggingafélög geti fengið afhentar upplýsingar úr sakaskrá. Með vísan til þess og með hliðsjón af tilgangi sakaskrár, en hún er fyrst og fremst haldin í þágu starfsemi ríkisins á sviði refsivörslu, verður ekki talið að 15. gr. rg. nr. 569/1999 feli í sér ótvíræða heimild til þess að afhenda vátryggingafélögum upplýsingar úr sakaskrá í tengslum við bótakröfur.