Álit um afhendingu upplýsinga um umsóknir um skólavist

„[...]

Í bréfi ráðuneytisins er farið fram á upplýsingar um umsækjendur um skólavist flokkaðar m.a. eftir kennitölu og heimilisfangi.

Margir umsækjendur um skólavist leggja mikið upp úr trúnaði um umsóknir sínar og í reglugerð Háskólans á Bifröst segir í 74. gr. a lið: „Rektor ábyrgist meðferð og afgreiðslu umsókna um skólavist. Farið skal með umsóknir sem trúnaðarmál".

[...] Í bréfi ráðuneytis kemur fram rökstuðningur fyrir þessari upplýsingaöflun og hér er ekki lagt mat á það heldur ber mér að gæta að hagsmunum nemenda minna hvort sem þeir eru þegar í skólanum eða sækja um að hefja þar nám. Ég vil því vera viss um lagalega stöðu þessa máls en mér er kunnugt um efasemdir í sumum öðrum háskólum."

„[...] Rök Listaháskólans gegn afhendingu upplýsinganna eru margháttar [...]. Frá sjónarhóli skólans er um það að ræða hver sé réttur einstaklingsins gagnvart óskilgreindum almennum hagsmunum. Ráðuneytið er í þessu tilfelli ekki einungis að krefjast upplýsinga um nöfn þeirra sem sækja til skólans um skólavist, heldur einnig vill það vita úr hvaða skóla umsækjendur koma, hvaða prófgráðum þeir hafa lokið og hvar á landinu þeir búa. Í þessu sambandi ber að leggja áherslu á að á þessu stigi er þetta fólk sem um ræðir ekki komið inn í okkar skólaumhverfi, það hefur ekki skudlbundist reglum skólans, það hefur ekki fengið neina þá þjónustu sem að okkar mati réttlætir persónutengda skráningu þess í gagnagrunna, og það getur á hvaða stigi sem er ákveðið að draga sig til baka og slíta ferlinu. Umsækjendur eru gestir okkar, ekki nemendur, og við höfum nákvæmlega ekkert yfir þeim að segja.

[...] Í inntöku í Listaháskólann fara umsækjendur í löng og stíf inntökupróf, umsækjendur þurfa að senda inn þykkar möppur með eigin efni, dómnefndir í hverri grein, einstaklingsviðtöl við umsækjendur, og svo farið eftir úrtaksleiðum með tilheyrandi fækkun þrep af þrepi. Öllu þessu er lýst mjög vel í verklagslýsingum sem fylgja umsóknareyðublöðum. Í þessu ferli leggjum við mikla áherslu á að gæta trúnaðar gagnvart umsækjendum enda mikið í húfi að þeir geti treyst því að upplýsingar um umsókn þeirra fari ekki víðar. Margir upplifa það sem mikinn álitshnekk að vera hafnað inngöngu.

Það skal tekið fram að Listaháskólinn hefur alltaf veitt almennar upplýsingar um fjölda umsækjenda hverju sinni og um hvaða námsbrautir þeir sækja. Þessar upplýsingar hafa verið sendar stjórnvöldum og birtar á heimasíðu skólans. Listaháskólinn vill hins vegar tryggja að fullrar varkárni verði gætt við persónubundna upplýsingasöfnun, og verði hún leyfð þá verði hún gerð í samvinnu við þá opinberu aðila sem eiga að gæta réttar einstaklinga gagnvart stjórnvöldum. Það hlýtur að vera skylda Listaháskólans eins og annarra háskóla að virða rétt umsækjenda um trúnað gagnvart þeirra umsóknum og að umsækjendur megi treysta því að ekki sé fylgst með þeirra persónubundnu hegðun."

„Háskólinn á Bifröst starfar á grundvelli laga nr. 63/2006, um háskóla. Tekið er fram í 21. gr. laganna að menntamálaráðherra sé heimilt að gera samninga við skóla sem hlotið hafa viðurkenningu um fjárframlög til skólanna af fjárlögum, en það er skilyrði þess að slíkir skólar geti fengið fjárveitingu á fjárlögum. Gildandi samningur um kennslu og rannsóknir er frá 8. desember 2005. Listaháskóli Íslands starfar á grundvelli laga nr. 43/1995 um listmenntun á háskólastigi og samkvæmt skipulagsskrá staðfestri af menntamálaráðuneytinu 21. september 1998. Í 2. gr. laganna er gert ráð fyrir að í samningum [menntamálaráðherra] við skóla er starfa samkvæmt lögunum skuli m.a. kveðið á um [...] hvernig framlögum úr ríkissjóði verði ráðstafað. [...] Gildandi samningur um kennslu er frá 28. nóvember 2005.

Eins og vísað er til í fyrra bréfi Persónuverndar [þ.e. framangreindu bréfi, dags. 3. júlí 2007] hefur ráðuneytið þegar tilgreint í framangreindri tilkynningu um vinnslu persónuupplýsinga að stuðst sé við ákvæði 5. tölul. 1. mgr. 8. gr. laganna, þ.e. að um sé að ræða vinnslu persónuupplýsinga sem er nauðsynleg vegna almannahagsmuna. Af þessu tilefni þykir rétt að benda á að skólarnir hafa í samningum um kennslu og rannsóknir undirgengist skyldu til að láta ráðuneytinu í té upplýsingar um fjölda umsækjenda og fjölda skráðra nemenda í byrjun hvers misseris, skiptingu þeirra á deildir og reikniflokka samkvæmt reglum um fjárveitingar til háskóla og á prófgráður, sbr. gr. 5.2 í samningi ráðuneytisins við Háskólann á Bifröst. Þörf ráðuneytisins fyrir afhendingu framangreindra upplýsinga stafar m.a. af skyldu ráðuneytisins til að staðreyna upplýsingar um heildarfjölda umsækjenda um háskólanám á Íslandi en þær eru nýttar til ákvörðunar fjárheimilda til viðkomandi skóla í fjárlögum. Þá ber ráðuneytinu skylda til að láta m.a. Hagstofu Íslands, Efnahags- og framfarastofnun Evrópu (OECD) í hendur sem gleggstar upplýsingar um háskólanemendur á Íslandi. Nákvæmni í framangreindri upplýsingagjöf kallar á samkeyrslu lista með umsóknum allra háskólanemenda en ella kynni sami nemandinn að vera margtalinn í heildartölu allra nemenda.

[...] Hvað viðkemur Listaháskóla Íslands þá starfar skólinn á grundvelli laga nr. 43/1995 um listmenntun á háskólastigi og samkvæmt skipulagsskrá staðfestri af menntamálaráðuneytinu 21. september 1998. Skólinn fékk starfsleyfi frá menntamálaráðuneytinu 6. maí 1999. Í 2. gr. laga nr. 43/1995 er gert ráð fyrir að í samningum [menntamálaráðherra] við skóla er starfa samkvæmt lögunum skuli m.a. kveðið á um [...] hvernig framlögum úr ríkissjóði skuli háttað. [...]

Ótvírætt er að háskólar teljast ábyrgðaraðilar persónuupplýsinga um nemendur sem sótt hafa um skólavist og að afhending á slíkum upplýsingum til ráðuneytisins þarf að styðjast við skýra heimild í 1. mgr. 8. gr. laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Að mati ráðuneytisins eru það tvímælalaust hagsmunir hinna skráðu, nemenda, að framangreindir skólar láti ráðuneytinu í té umbeðnar upplýsingar og er í því efni unnt að heimfæra afhendingu upplýsinganna til 2. tölul. 1. mgr. 8. gr. laganna. Þá felast ótvíræðir almannahagsmunir í því að stjórnvöld menntamála fái staðreyndar upplýsingar um heildarfjölda umsækjenda um háskólanám á Íslandi sem nýttar eru til ákvörðunar greiðslna úr ríkissjóði til viðkomandi skóla í fjárlögum og má því jafnframt heimfæra afhendingu upplýsinganna til 5. tölul. 1. mgr. 8. gr. laganna. Jafnframt er ljóst að afhending skólanna á framangreindum upplýsingum til ráðuneytisins er liður í því að efna áðurnefnda samninga við ráðuneytið og mætti því heimfæra afhendinguna til 7. tölul. 1. mgr. 8. gr. laganna.

Af framansögðu verður því ekki annað ráðið en að afhending upplýsinga um umsóknir um skólavist til ráðuneytisins þjóni málefnalegum tilgangi um vinnslu í þágu viðkomandi háskóla og þeirra nemenda sem um ræðir. Það er svo í hendi háskólanna, ábyrgðaraðila viðkomandi upplýsinga, að tilkynna Persónuvernd um fyrirhugaða vinnslu upplýsinganna hjá ráðuneytinu. Við það tækifæri getur Persónuvernd sett ráðuneytinu tiltekin skilyrði um vinnsluna í því skyni að gætt sé hagsmuna hinna skráðu."

„Varðandi nauðsyn á góðri upplýsingagjöf sem vikið er að í bréfi ráðuneytisins vill Háskólinn á Bifröst taka fram að skólinn hefur skilað inn öllum upplýsingum um fjölda umsækjenda, brottfall og fleira sem Hagstofa Íslands hefur óskað eftir fyrir innlenda og erlenda tölfræði og er okkur er ekki kunnugt um vanhöld í þeim efnum.

Hvað varðar samninginn milli Háskólans á Bifröst og menntamálaráðuneytisins frá desember 2005 sem vikið er að í bréfi ráðuneytis hafa báðir samningsaðilar uppfyllt skyldur sínar að því er við vitum best og engar athugasemdar hafa borist okkur um þann samning. Hvort það falli undir fyrrgreindan samning að veita umbeðnar persónulegar upplýsingar um umsækjendur getur verið álitaefni en hvað sem þeim samningi líður verður lagaramminn að vera ljós og að því laut okkar fyrirspurn til Persónuverndar.

Að lokum skal ítrekuð 47. gr. liður a í Reglugerð Háskólans á Bifröst sem er grunnur núverandi starfshátta okkar um umsóknir um skólavist.

„47. Umsóknir um skólavist

„Í tölvubréfi Listaháskólans til Persónuverndar, dags. 5. júlí, eru tilgreind helstu rökin fyrir því að skólinn óskar eftir úrskurði Persónuverndar um réttmæti kröfu menntamálaráðuneytisins um kerfisbundið aðgengi að persónulegum upplýsingum um umsækjendur. Þau rök verða ekki endurtekin hér. Þó skal ítrekað að skólinn gerir hér greinarmun á almennum upplýsingum um umsækjendur og upplýsingum sem fela í sér uppljóstrun um persónu þeirra og hagi.

Til almennra upplýsinga telur skólinn t.d. upplýsingar um hversu margir leggja inn umsóknir hverju sinni og um hvaða námsbrautir þeir sækja. Listaháskólinn lítur á það sem eðlilegan hlut að veita stjórnvöldum slíkar upplýsingar. Skólinn hefur hins vegar mikla fyrirvara um að veita upplýsingar sem tengja má beint við ákveðna persónu eða einstakling, s.s. upplýsingar um kennitölur umsækjenda, búsetu og fyrra nám.

Þá telur skólinn mikilvægt að gera greinarmun á stöðu umsækjenda annars vegar og stöðu nemenda hins vegar. Það eina sem þeir hafa gert er að leggja inn umsókn um nám á tiltekinni braut, sem skólinn eftir ákveðnum reglum og viðmiðunum metur og vegur með hliðsjón af kröfunum sem settar eru. Umsækjandi verður fyrst skráður nemandi þegar hann með greiðslu „staðfestingargjalds" staðfestir boð skólans um skólavist. Skólareglur ná ekki til umsækjenda. Þeir eru gestir skólans.

Mikil samkeppni er um skólavist við Listaháskóla Íslands. Að meðaltali síðustu ár hafa um fimm gildar umsóknir verið um hvert laust nemendasæti, reyndar misjafnt eftir brautum. Mest hefur samkeppnin verið um nám á leikarabraut, grafískri hönnun, arkitektúr og myndlist, eða allt upp undir tólf umsækjendur um hvert sæti. Umsækjendur leggja mjög hart að sér í inntökuferlinu og oft býr margra ára undirbúningur að baki. Fyrir marga þeirra er það mikið áfall að komast ekki inn, og upplifa sumir þeirra það sem hneisu að hafa ekki náð sínu takmarki. Sumir sækja um aftur, og jafnvel enn aftur, en aðrir róa á önnur mið.

Í skýringum menntamálaráðuneytisins kemur fram að ráðuneytið byggir kröfu sína fyrst og fremst á einu atriði. Ráðuneytinu sé nauðsynlegt að geta keyrt saman lista með umsækjendum allra háskólanemenda þar sem ella gæti sami nemandinn verið margtalinn í heildartölu allra nemenda. Þessi samkeyrsla sé nauðsynleg til að „staðreyna" upplýsingar um heildarfjölda umsækjenda um háskólanám á Íslandi, en þær eru síðan nýttar til ákvörðunar fjárheimilda til viðkomandi skóla á fjárlögum. Vísað er til þess að um sé að ræða vinnslu persónuupplýsinga sem er nauðsynleg vegna almannahagsmuna.

Við þessar skýringar ráðuneytisins er það fyrst að athuga að fjárlög til háskóla eru ákvörðuð á grundvelli fjölda nemenda á tiltekinni námsbraut, ekki fjölda umsækjenda. Í samningi Listaháskólans og ráðuneytisins, sem ítrekað er vísað til í skýringum ráðuneytisins, eru tilteknir verðstuðlar fyrir hverja námsbraut og jafnframt fjöldi svokallaðra nemendaígilda sem ráðuneytið er tilbúið að greiða fyrir. Með nemendaígildi er átt við nemanda í fullu námi. Fjöldi nemendaígilda fyrir hverja námsbraut er mismunandi, og ráðast hlutföll þar á milli af ýmsum ástæðum. Fjöldi umsækjenda er þar ekki afgerandi þáttur.

Upplýsingar um fjölda umsækjenda geta að sjálfsögðu verið gagnlegar , og skólarnir móta sjálfsagt námsframboð sitt að stórum hluta á grundvelli eftirsóknar. Það skiptir hins vegar skólana litlu máli hvort hugsanlega í hópi umsækjenda séu einstaklingar sem sækja um að komast í nám annars staðar, hvort sem er í öðrum háskólum á Íslandi, háskólum erlendis, eða þá í aðrar brautir í sama skóla. Ef í hópnum eru slíkir einstaklingar kemur það einfaldlega í ljós þegar þeir staðfesta boð um inntöku. Óþægindi sem af þessu geta stafað fyrir skólana eru sáralítil og skipta engu máli í hinu stærra samhengi.

Ráðuneytið skírskotar til þess að það varði almannahagsmuni að tölur um fjölda umsækjenda séu „staðreyndar." Ekki megi neinu skeika, og sá möguleiki að einn og sami umsækjandinn leggi inn fleiri en eina umsókn við íslenskan háskóla rugli svo tölfræðina að ekki verði við unað. Þá vísar ráðuneytið einnig til þess að það séu tvímælalaust hagsmunir hinna „skráðu," þ.e. nemenda, að skólarnir láti því í té persónutengdar upplýsingar um hverjir sóttu um nám í það og það sinn.

Ekki skal hér lagt mat á hagsmuni almennings í þessu sambandi, en sjálfsagt er að meta á móti þá hagsmuni sem fólkið í landinu hefur af því að geta treyst því að farið sé með upplýsingar um áform þess og hagi eins og því hefur verið lofað. Það gildir eins um háskóla eins og aðrar stofnanir. Um hagsmuni „skráðra," þ.e. nemenda, er það eitt að segja að það eru þeirra hagsmunir fyrst og fremst að vel sé að þeim búið í náminu, og þeir fái þá bestu handleiðslu sem við höfum hér upp á að bjóða. Hvort umsækjendur um námið eru fleiri eða færri skiptir þá engu.

Í þessu máli virðast sjónarmið vera ólík um hver sé réttur einstaklingsins gagnvart stjórnvöldum. Listaháskólinn telur að allrar varúðar skuli gætt í söfnun upplýsinga af því takgi sem hér um ræðir og að það sé skylda hans að varðveita trúnað gagnvart því fólki sem hyggur hér á nám en tilheyrir ekki enn samfélagi skólans. Trúverðugleiki skólans er í húfi, bæði útávið, og gagnvart nemendum hans, kennurum og starfsfólki."

„[R]áðuneytið [vill] taka fram að þó svo að það sé ekki dregið fram með skýrum hætti í bréfi ráðuneytisins frá 12. nóvember sl. ber einnig að skilja athug[a]semdir þess í ljósi fyrirmæla í 6. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.

Þeir háskólar sem hér um ræðir starfa á grundvelli laga sem heyra undir ábyrgðarsvið menntamálaráðuneytisins. Skilyrði þess að umræddir háskólar geti eins og lýst er í bréfi ráðuneytisins frá 12. nóvember sl. fengið fjárframlög á fjárlögum er að þeir hafi gert sérstakan samning við menntamálaráðherra, sbr. 21. gr. laga nr. 63/2006 um háskóla. Meðal þess sem ræður gerð samninga við skólana er það námsframboð sem þeir bjóða upp á og hver sé raunveruleg ásókn í það. Samningar við háskólana eru því augljóslega mikilvægt stjórntæki fyrir menntamálaráðuneytið til þess að stýra fjármunum, til að mæta þörfum samfélagsins fyrir háskólamenntun og til að geta haft áhrif á stefnumörkun á þessu sviði. Það skiptir því öllu máli fyrir menntamálaráðuneytið að við opinbera áætlanagerð og ráðstöfun opinberra fjármuna séu til staðar ábyggilegar upplýsingar um umfang háskólamenntunar og hver sé þörfin í einstökum tilvikum. Þörf einstakra skóla fyrir aukna fjármuni vegna fjölda umsókna sem ekki næst að sinna verður ekki metin nema á grundvelli réttra upplýsinga.

Ráðuneytið getur ekki fallist á að upplýsingar um umsækjendur við skólana séu sérstaklega viðkvæmari en sambærilegar upplýsingar á öðrum skólastigum. Í þessu sambandi vill ráðuneytið ennfremur taka fram að greitt er fé vegna um 18.000 einstaklinga til íslenskra háskóla. Ráðuneytið hefur hins vegar aldrei haft yfirsýn yfir námsóskir þeirra sem beiðast inngöngu í háskóla. Tilgangur upplýsingaöflunarinnar er að gefa heildaryfirlit yfir óskir nemendanna, annars vegar, og hvernig ráðuneytið gerir einstökum skólum mögulegt að mæta þeim. Markmiðið er auk þess sem áður greinir að bæta þjónustu við nemendur og vera betur í stakk búin til að mæta óskum þeirra um námsval. Um leið verða áætlanir ráðuneytisins markvissari og jafnræði nemenda til aðgangs að námi bætt.

Að baki upplýsingaþörf ráðuneytisins búa því almannahagsmunir og það hlutverk menntamálaráðuneytisins, að fara með yfirstjórn málefna háskóla í landinu, sem m.a. er í því fólgið að gera samninga við þá um þjónustu þeirra gegn greiðslu á fjárlögum. Að mati ráðuneytisins byggja heimildir þess til öflunar umræddra upplýsinga á 5. og 6. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000. Hefur ráðuneytið í því sambandi ekki getað fylgst með afdrifum þeirra sem synjað er um innritun í skóla eða hvort þeir hafi fengið inngöngu í annan skóla. Með því að fá umræddar upplýsingar getur ráðuneytið greint frekar hver verða afdrif þeirra með því að bera umsóknir þeirra saman við umsóknir í öðrum skólum og jafnframt hugað að úrræðum eða þjónustu við þá sem synjað hefur verið um skólavist. Nái sjónarmið skólanna fram að ganga er ekki unnt að fylgjast með því hvort þeir sem hafnað hefur verið um skólagöngu hafi sótt annað. Við inntöku í skólana er nemendum tryggð þjónusta og gæði sem hið opinbera kostar að langmestu leyti. Þessi gæði má meta til ca. 1,5 m. kr. á ári fyrir hvern nemanda sem hlýtur t.d. inngöngu í Listaháskóla Íslands. Gæði þessi eru takmörkuð [...] og mikilvægt að mati ráðuneytisins að leitast verði við að veita sem flestum aðgang. Þá er ennfremur ljóst að öll áætlanagerð og nýting fjármuna verður ella ómarkvissari.

Ráðuneytið leggur áherslu á að það hefur ekki þörf fyrir persónurekjanlegar upplýsingar, þ.e. hvort tilteknir nafngreindir einstaklingar hafi sótt um inngöngu í háskóla og hefur ekki áhuga á slíku. Engu að síður er ráðuneytinu nauðsynlegt vegna ábyrgðar sinnar á þeim málaflokki sem hér um ræðir að fá upplýsingar um þá sem sótt hafa um inngöngu í háskóla og geta borið þær saman með samræmdum hætti milli skóla á einfaldan og öruggan hátt. Í ljósi þess sem hér hefur verið rakið hefur ráðuneytið óskað eftir því að upplýsingarnar væru greindar eftir kennitölu umsækjenda.

Loks skal upplýst að hvorki Listaháskólinn né Háskólinn á Bifröst hafa miðlað umræddum upplýsingum til ráðuneytisins vegna skólaársins 2007-2008."