Úrskurður um miðlun upplýsinga úr lyfjagagnagrunni Landlæknis

15.5.2009

Úrskurður

Á fundi stjórnar Persónuverndar hinn 28. apríl 2009 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. 2008/943:

I.

Bréfaskipti

1.

Persónuvernd vísar til fyrri bréfaskipta af tilefni kvörtunar M (hér eftir nefndur „kvartandi"), dags. 28. nóvember 2008, yfir miðlun upplýsinga um hann úr lyfjagagnagrunni Landlæknisembættisins, sbr. 27. gr. lyfjalaga nr. 93/1994, sbr. lög nr. 89/2003, til heimilislæknis sem tók á móti honum hinn 24. júlí 2006 á Heilsugæslunni Hamraborg í forföllum hans eigin heimilislæknis. Í kvörtuninni kemur fram að kvartandi hafi sent Landlæknisembættinu erindi, dags. 17. febrúar 2008, sem það svaraði með bréfi, dags. 12. mars s.á. Til rökstuðnings kvörtun sinni vísar hann til þessa erindis síns til embættisins. Í kvörtuninni segir m.a.:

„Að mati undirritaðs er augljóst að brotið var gegn reglum um meðferð persónuupplýsinga í lyfjagagnagrunni þegar veittar voru upplýsingar munnlega til læknis í gegnum síma án þess að staðreynt væri á nokkurn hátt hver læknirinn væri.

Þess er óskað að Persónuvernd taki afstöðu til svara Landlæknis við spurningum er tengjast Lyfjalögum, þ.e. spurningar og svör undir lið 2.1 í kvörtun undirritaðs [þ.e. áðurnefndu erindi til Landlæknisembættisins] og svörum Landlæknis. Jafnframt því sem tekin verði afstaða til meðferðar Landlæknisembættisins á upplýsingum þeim sem varðveittar eru í lyfjagagnagrunni en að mínu mati stríðir meðferð embættisins freklega gegn þeim lögum sem gilda um gagnagrunninn í þessum efnum."

2.

Með bréfi, dags. 30. desember 2008, veitti Persónuvernd Landlæknisembættinu færi á að tjá sig um framangreinda kvörtun, dags. 28. nóvember 2008. Embættið svaraði með bréfi, dags. 13. janúar 2009, þar sem vísað er til þess sem fram kemur í áðurnefndu bréfi embættisins til kvartanda, dags. 12. mars 2008. Með bréfi, dags. 16. janúar 2009, gaf Persónuvernd kvartanda kost á að tjá sig um málið í ljósi þessa svars. Hann svaraði með bréfi, dags. 28. janúar 2009, sem barst sem viðhengi með tölvubréfi hans til Persónuverndar hinn 29. s.m. Í bréfinu eru gerðar athugasemdir við þau svör sem Landlæknisembættið veitti með bréfi sínu, dags. 12. mars 2008.

Í framangreindu erindi kvartanda til Landlæknisembættisins, dags. 17. febrúar 2008, segir m.a. að upplýsingar um lyfjanotkun sjúklinga séu mjög viðkvæmar persónuupplýsingar eins og sjáist af 27. gr. lyfjalaga sem setur aðgangi að lyfjagagnagrunni embættisins skorður. Fara beri með lyfjanotkunarupplýsingar í samræmi við það. Með vísan til þess spurði kvartandi Landlæknisembættið nokkurra spurninga sem það svaraði með áðurnefndu bréfi til kvartanda, dags. 12. mars 2008.

2.1.

Í erindi sínu til Landlæknisembættisins spurði kvartandi við hvaða aðstæður heimilislæknir gæti fengið aðgang að upplýsingum úr lyfjagagnagrunni um sjúkling sem er hans skjólstæðingur. Landlæknisembættið svaraði því til að það teldi heimilislækni eiga að hafa allar upplýsingar um lyfjanotkun skjólstæðings síns bæri hann fram ósk þess efnis. Annars væri honum illmögulegt að rækja starf sitt. Veruleg hætta fælist í því að sjúklingur fengi svipuð lyf hjá mörgum læknum.

Kvartandi vísar til 5. mgr. 27. gr. lyfjalaga í athugasemd við þetta svar í bréfi sínu til Persónuverndar, dags. 28. janúar 2009. Þar er mælt fyrir um að í verklagsreglum, sem Landlæknisembættið skuli setja um afgreiðslu umsókna um aðgang að lyfjagagnagrunninum, skuli m.a. kveðið á um skyldu umsækjanda til að gera grein fyrir tilefni þess að óskað er eftir upplýsingum úr grunninum og hvernig meðferð og úrvinnslu verði háttað. Í athugasemd kvartanda kemur fram að hann telur Landlæknisembættið hafa brugðist skyldu sinni samkvæmt þessu ákvæði. Þá segir:

„Af ofangreindri lagagrein, sem og lögunum í heild, dregur undirritaður þá ályktun að ekki sé hægt að gera fullnægjandi grein fyrir tilefni þess að óskað sé eftir upplýsingum úr grunninum og hvernig meðferð og úrvinnslu þeirra skuli háttað á annan hátt en í rituðu erindi. Auk þess þá skjalfestist erindið þannig og allur rekjanleiki verður auðveldari sem og sönnunarfærsla ef þess gerist þörf. Slíkt er í samræmi við góða stjórnsýslu. Munnleg svör í síma án nokkurrar staðfestingar á því hver viðmælandinn er felur í sér andhverfu hennar."

2.2.

Í erindi sínu til Landlæknisembættisins spurði kvartandi við hvaða aðstæður læknir gæti fengið aðgang að upplýsingum úr lyfjagagnagrunni um sjúkling sem ekki væri hans skjólstæðingur. Landlæknisembættið svaraði því til að upplýsingar væru þá ekki veittar. Engin dæmi væru um að læknir hefði óskað upplýsinga um sjúkling sem ekki hefði til hans leitað.

Kvartandi vísar til þess í athugasemd við þetta svar í bréfi sínu til Persónuverndar, dags. 28. janúar 2009, að sá læknir, sem veittar voru upplýsingar úr lyfjagagnagrunninum í umræddu tilviki, er ekki heimilislæknir hans. Kvartandi telur sig því ekki vera skjólstæðing þessa læknis heldur hafi hann aðeins leitað einu sinni til hans af afmörkuðu tilefni og í afmörkuðum tilgangi.

Með vísan til þessa segir í athugasemd kvartanda að hefði læknirinn haft áhyggjur af mögulegri lyfjamisnotkun hans hefði verið eðlilegast að hann hefði komið áhyggjum sínum á framfæri við landlækni sem þá hefði kannað málið samkvæmt 12. laga nr. 74/1997 um réttindi sjúklinga eða komið áhyggjum sínum á framfæri við heimilislækni hans sem vinnur á sömu heilsugæslustöð og þekkir mál kvartanda. Í báðum tilvikum hefði lækninum verið unnt að synja honum um úrlausn máls hans þar sem ekki hafi verið um bráðavitjun að ræða, annaðhvort þar til heimilislæknir kvartanda hefði fjallað um málið eða a.m.k. þar til fullnægjandi rannsókn á heilsu hans hefði farið fram og búið hefði verið að greiða heilsufarsvandann faglega sem hann greindi frá og taka afstöðu til erindis hans á grundvelli þess. Læknirinn hafi hins vegar kosið að leita til landlæknis og hrapa að niðurstöðu út frá upplýsingum úr lyfjagagnagrunninum án nauðsynlegrar rannsóknar á málinu. Landlæknir hefði fremur átt að taka málið yfir og gera þær ráðstafanir sem honum þóttu viðeigandi en ekki gefa lækninum upplýsingar um kvartanda úr lyfjagagnagrunni, enda væri hann ekki skjólstæðingur læknisins.

2.3.

Í erindi sínu til Landlæknisembættisins spurði kvartandi hvort framangreindur heimilislæknir, sem tók á móti honum í forföllum hans eigin heimilislæknis, hefði fengið upplýsingar úr lyfjagagnagrunni um lyfjanotkun hans og, ef svo væri, með hvaða hætti, þ.e. símleiðis eða í bréfi; hvernig læknirinn hefði gert grein fyrir tilefninu, bæði hvort það hefði verið gert skriflega og hver rök hans hefðu verið; og hvernig læknirinn hefði sagst ætla að haga meðferð og úrvinnslu gagnanna. Landlæknisembættið svaraði því til að upplýsingarnar hefðu verið veittar símleiðis; viðkomandi læknir hefði gert embættinu grein fyrir þeirri ósk kvartanda að skrifuð yrðu út ávanabindandi lyf, en læknirinn hefði ekki talið sig þekkja nægilega til sögu hans til að gera það, þ.m.t. hvort hann fengi hugsanlega slík lyf hjá öðrum læknum; og læknirinn hefði sagst myndu vísa kvartanda til meðferðarlæknis síns ef svo væri að hann fengi útskrifuð lyf annars staðar frá, en sú hefði verið raunin.

Kvartandi gerir þá athugasemd við þessi svör í bréfi sínu til Persónuverndar, dags. 28. janúar 2009, að það samrýmist ekki 27. gr. lyfjalaga að veita upplýsingar úr lyfjagagnagrunni símleiðis, enda tapist þá allur rekjanleiki, auk þess sem það sé tæplega í anda nútíma stjórnsýslu. Þá gerir kvartandi þá athugasemd að einungis skriflegt erindi geti nægt til að fullnægja skilyrðum fyrrnefnds ákvæðis 5. mgr. 27. gr. lyfjalaga.

2.4.

Í erindi sínu til Landlæknisembættisins spurði kvartandi hvort starfsmaður Landlæknisembættisins hefði, í ljósi 27. gr. lyfjalaga, haft heimild til að veita umræddar upplýsingar með þeim hætti sem raun virtist hafa verið á, þ.e. símleiðis. Landlæknisembættið svaraði svo:

„Landlæknisembættinu berast beiðnir frá læknum með ýmsum hætti, oftast með bréfi. Þeim er að jafnaði svarað bréfleiðis, ef eitthvað virðist athugavert við lyfjagjöf, t.d. ef sami maður fær ávanabindandi lyf hjá mörgum læknum en algengast er að svo sé að fólk gengur milli margra lækna. Þeim læknum er þá ritað bréf með upplýsingum um heildarmagn þessara lyfja á ákveðnu tímabili og fjölda þeirra lækna sem hafa skrifað á þessi lyf. Oft er mælst til þess að einungis heimilislæknir sjái um lyfjaútskriftir til viðkomandi. Þannig skjalfestist erindið. Sé ekkert athugavert fær læknirinn hins vegar að jafnaði aðeins munnlegt svar um að ekkert geti talist athugavert við lyfjanotkun. Sama á við ef magn lyfja þykir ekki það mikið að ástæða sé til sérstaks bréfs til meðhöndlandi lækna, en ástæða er til að upplýsa fyrirspyrjandann um að viðkomandi sé þegar í svipaðri meðferð annars staðar og að best sé að vísa á þá lækna."

Kvartandi gerir eftirfarandi athugasemd við þetta svar í bréfi sínu til Persónuverndar, dags. 28. janúar 2009:

„Undirritaður dregur mjög í efa að landlæknir hafi heimild til að gefa upplýsingar úr lyfjagagnagrunni í gegnum síma. Enn og aftur er vísað til þess að um mjög viðkvæmar upplýsingar er að ræða eins og fram kemur í lögunum. Auk þess þá tapast rekjanleiki og sönnunarfærsla með því að afgreiða ekki svona erindi í bréfi."

2.5.

Í erindi sínu til Landlæknisembættisins spurði kvartandi hvernig framangreindur heimilislæknir hefði, ef upplýsingarnar hefðu verið veittar í símtali, sannað deili á sér. Landlæknisembættið svaraði því til að um væri að ræða reyndan heimilislækni. Enginn vafi hefði leikið á því hver hann væri þegar hann hefði haft samband við embættið. Samskipti þess við lækna hefðu ávallt byggst á trausti. Ekkert dæmi væri um að það hefði verið misnotað. Öryggi sjúklinga fælist að sjálfsögðu að hluta til í því að aðgangur væri takmarkaður við þá sem kæmu að meðferð þeirra og væru undir trúnaðareiði en ekki síður í því að meðhöndlandi læknir hefði upplýsingar um það sem máli skipti við meðferðina.

Kvartandi gerir þá athugasemd við þetta svar í bréfi sínu til Persónuverndar, dags. 28. janúar 2009, að í svari Landlæknisembættisins komi hvergi fram hvernig umræddur læknir hafi sannað deili á sér þegar hann hringdi til embættisins.

2.6.

Í erindi sínu til Landlæknisembættisins spurði kvartandi hvort lög hefðu verið brotin í umræddu tilfelli. Landlæknisembættið svaraði því til að lög kvæðu ekki sérstaklega á um formsatriði í þessum málum, en verklagsreglur hefðu verið í þróun. Aðalaatriðið væri að embættið væri visst um réttmæti beiðni um aðgang að upplýsingum úr lyfjagagnagrunni. Enginn vafi hafi leikið á því í umræddu tilfelli. Það sem mestu máli skipti væri að réttar upplýsingar hefðu verið gefnar til rétts aðila að gefnu tilefni og í fullum trúnaði.

Kvartandi gerir eftirfarandi athugasemd við þetta svar í bréfi sínu til Persónuverndar, dags. 28. janúar 2009:

„Það er rangt sem fram kemur í svari Landlæknisembættisins að ekki sé kveðið á um formsatriði í lögum varðandi þessi mál. Vísast á ný til 27. greinarinnar þar sem kveðið er á um setningu verklagsreglna.

Undirritaður telur því að ekki hafi verið hægt að gera fullnægjandi grein fyrir tilefni þess að óskað væri eftir upplýsingum úr grunninum og hvernig meðferð og úrvinnslu skuli háttað án þess að gera það bréflega. Því er spurt um það hvort þessi meðferð, það að gefa upplýsingar úr lyfjagagnagrunni í gegnum síma, geti talist brot á umræddum lögum."

II.

Niðurstaða

1.

Gildissvið laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 1. mgr. 3. gr. þeirra laga, og þar með valdsvið Persónuverndar, sbr. 1. og 2. mgr. 37. gr. laganna, nær til sérhverrar rafrænnar vinnslu persónuupplýsinga, sem og handvirkrar vinnslu slíkra upplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá. Persónuupplýsingar eru sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölul. 2. gr. laganna; og vinnsla er sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr. Í athugasemdum við 2. tölul. 2. gr. í því frumvarpi, sem varð að lögum nr. 77/2000, kemur fram að hver sú aðferð, sem nota má til að gera upplýsingar tiltækar, telst til vinnslu. Af þessu öllu er ljóst að mál þetta lýtur að vinnslu persónuupplýsinga sem fellur undir valdsvið Persónuverndar.

2.

Svo að vinna megi með persónuupplýsingar verður ávallt að vera fullnægt einhverju skilyrðanna í 8. gr. laga nr. 77/2000. Sé um að ræða viðkvæmar persónuupplýsingar þarf að auki að vera fullnægt einhverju viðbótarskilyrðanna fyrir vinnslu slíkra upplýsinga sem mælt er fyrir um í 9. gr. sömu laga. Upplýsingar um lyfjanotkun eru viðkvæmar persónuupplýsingar, sbr. c-lið 8. tölul. 2. gr. laganna.

Auk þess sem heimild verður að vera til vinnslu í 8. og 9. gr. verður öllum grunnkröfum 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000 að vera fullnægt eins og ávallt við vinnslu persónuupplýsinga, þ. á m. að þess skuli gætt við meðferð slíkra upplýsinga að þær séu unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti og að öll meðferð þeirra sé í samræmi við vandaða vinnsluhætti persónuupplýsinga (1. tölul.); að þær séu fengnar í yfirlýstum, skýrum, málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi (2. tölul.); og að þær séu nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar (3. tölul.).

Einnig verður við vinnslu persónuupplýsinga að vera fullnægt þeim skilyrðum sérlaga sem um hana gilda. Um lyfjagagnagrunn Landlæknisembættisins gilda sérstök ákvæði í 27. gr. lyfjalaga nr. 93/1994, sbr. lög nr. 89/2003. Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. starfrækir embættið gagnagrunninn í þeim tilgangi að hafa almennt eftirlit með ávísunum lækna á lyf og vegna eftirlits með ávana- og fíknilyfjum. Aðgang að lyfjagagnagrunninum hafa Lyfjastofnun og sjúkratryggingastofnunin, sbr. 3. mgr. sömu greinar, sbr. lög nr. 112/2008, og Landlæknisembættið, sbr. 4. mgr. Þegar skilyrðum þeirra ákvæða fyrir aðgangi er fullnægt verður um leið að telja 6. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000 eiga við, en þar er kveðið á um að vinnsla persónuupplýsinga sé heimil sé hún nauðsynleg við beitingu opinbers valds. Hið sama á við 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. sömu laga um að vinna megi með viðkvæmar persónuupplýsingar þegar til þess standi sérstök lagaheimild.

Samkvæmt c-lið 4. mgr. 27. gr. lyfjalaga hefur Landlæknisembættið aðgang að gagnagrunninum þegar ástæða er til að ætla að einstaklingur hafi fengið ávísað meira af ávana- og fíknilyfjum en eðlilegt getur talist á tilteknu tímabili. Af gögnum málsins verður ráðið að embættið hafi talið þetta ákvæði eiga við þegar það fletti upp upplýsingum um kvartanda í lyfjagagnagrunninum að beiðni læknis. Til úrlausnar er hins vegar hvort embættið hafi mátt veita viðkomandi lækni upplýsingar um hann. Fyrir liggur að það var gert munnlega. Þá er ljóst af gögnum málsins að það var gert án þess að kvartandi hefði samþykkt umrædda upplýsingaöflun læknisins.

Þegar læknir fær ósk frá sjúklingi um að ávísa til hans ávanabindandi lyfi skal hann hafa aðgang að sjúkraskrá sjúklingins, þ. á m. upplýsingum um lyfjanotkun hans, til þess að geta tekið réttar ákvarðanir um meðferð hans.

Lyfjagagnagrunnurinn, sem umþrættar upplýsingar voru veittar úr, telst ekki sjúkraskrá. Eins og áður segir er gagnagrunnurinn starfræktur í þeim tilgangi að hafa almennt eftirlit með ávísunum lækna á lyf og vegna eftirlits með ávana- og fíknilyfjum, sbr. 1. mgr. 27. gr.lyfjalaga. Í 3. og 4. mgr. 27. gr. sömu laga eru lögfestar reglur um aðgang að gagnagrunninum. Þar er ekki að finna heimild læknis til að óska símleiðis eftir upplýsingum úr gagnagrunninum til að byggja ákvarðanir sínar um meðferð sjúklings á, enda eru sjúkraskrár beinlínis ætlaðar til þeirra nota. Samkvæmt 4. mgr. 27. gr. lyfjalaga hefur landlæknir sjálfur aðeins rétt til aðgangs að lyfjagagnagrunninum í þágu stjórnsýslumála sem hann tekur upp við að sinna lögbundnu eftirliti sínu, sbr. a–d-lið 4. mgr. 27. gr. laganna. Miðlun upplýsinganna fellur ekki undir neitt af þessum ákvæðum 4. mgr. 27. gr. laganna. Eins og mál þetta er vaxið verður ekki séð að heimild hafi verið til þess að gildandi lögum að miðla hinum umþrættu upplýsingum um lyfjanotkun kvartanda úr lyfjagagnagrunninum í síma til læknis í Heilsugæslunni Hamraborg 24. júlí 2006 í tilefni af því að kærandi var til læknismeðferðar og taka þurfti ákvörðun um lyfjagjöf til hans.

Þar sem hér hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að miðlun upplýsinga um lyfjanotkun úr lyfjagagnagruninnum hafi verið óheimil í umrætt sinn er ekki ástæða til að fjalla um hvort viðhlítandi öryggis hafi verið gætt við meðferð og miðlun upplýsinga um lyfjanotkun samkvæmt ósk sem fram kom í símtali skv. 11. gr. laga nr. 77/2000.

Ú r s k u r ð a r o r ð:

Miðlun Landlæknisembættisins á upplýsingum úr lyfjagagnagrunni um M til heimilislæknis, sem hann hafði leitað til á Heilsugæslunni Hamraborg hinn 24. júlí 2006, var óheimil.