Öflun upplýsinga um ávísanir lækna á myndgreiningarrannsóknir

28.1.2010

I.

Bréfaskipti

Persónuvernd vísar til fyrri bréfaskipta af tilefni erindis Læknisfræðilegrar myndgreiningar ehf., dags. 24. júlí 2009. Þar óskar fyrirtækið álits Persónuverndar á beiðni Sjúkratrygginga Íslands, sem fram kemur í bréfi þeirra til fyrirtækisins, dags. 30. júní 2009, um að það afhendi upplýsingar um ávísanir einstakra lækna á myndgreiningarrannsóknir eftir læknanúmerum með viðkomandi reikningsfærslu sjúklings hjá sjúkratryggingum. Fram kemur að Sjúkratryggingar Íslands sendu bréfið í framhaldi af bréfi heilbrigðisráðuneytisins til þeirra, dags. 12. júní 2009, þar sem ráðuneytið fer þess á leit við þær að safna þessum upplýsingum í því skyni að finna leiðir til að auka hagkvæmni í notkun þjónustu.

Í niðurlagi bréfs Læknisfræðilegrar myndgreiningar segir:

„Spurning LM er hvort það brjóti gegn persónuvernd sjúklings að veita upplýsingar um það til hvaða læknis hann leitar, ef markmið Heilbrigðisráðuneytisins er að leita leiða til að auka hagkvæmni í notkun þjónustunnar meðal sjálfstætt starfandi sérfræðinga?"

Í bréfi Sjúkratrygginga Íslands, dags. 30. júní 2009, segir:

„Heilbrigðisráðuneytið hefur óskað eftir því að Sjúkratryggingar Íslands (SÍ) safni upplýsingum um ávísanir lækna á myndgreiningarrannsóknir sem greiddar eru af sjúkratryggingum. Af því tilefni er hér með farið fram á að Læknisfræðileg myndgreining sendi læknanúmer þeirra lækna sem ávísa á myndgreiningarrannsóknir með viðkomandi reikningsfærslu til SÍ frá og með 1. júlí 2009.

Auk þess er óskað eftir upplýsingum um fjölda rannsókna og heildareiningafjölda þeirra rannsókna sem hver læknir fyrir sig hefur ávísað á árinu 2008."

Í bréfi ráðuneytisins, dags. 12. júní 2009, segir:

„Upplýsingum um ávísanir lækna á myndgreiningarrannsóknir sem greiddar eru af sjúkratryggingum hefur ekki verið safnað sem dregur úr möguleikum til eftirlits með þessari þjónustu. Þess er hér með farið á leit að Sjúkratryggingar Íslands geri ráðstafanir til að safna megi upplýsingum hjá myndgreiningarstofum sem stofnunin hefur samninga við um beiðnir einstakra lækna um myndgreiningarþjónustu fyrir skjólstæðinga sína. Upplýsingum verði síðan safnað með reglulegum hætti. Upplýsingar ná bæði til magns og heildarkostnaðar vegna þjónustu sem hver læknir biður um. Þá er óskað upplýsinga um beiðnir einstakra lækna um myndgreiningarþjónustu og kostnað við þær á árinu 2008. Markmiðið er að mögulegt verði að greina hvernig ávísunum á þessa þjónustu er háttað með það fyrir augum að finna leiðir til að auka hagkvæmni í notkun þjónustunnar meðal sjálfstætt starfandi sérfræðinga."

Með bréfi, dags. 13. október 2009, óskaði Persónuvernd þess að Sjúkratryggingar Íslands og heilbrigðisráðuneytið skýrðu sína hlið mála. Sjúkratryggingar Íslands svöruðu með bréfi, dags. 19. s.m. Þar segir:

„Því er til að svara að Sjúkratryggingar Íslands óskuðu eftir tilteknum upplýsingum frá félaginu eftir beiðni frá heilbrigðisráðuneytinu, sbr. bréf, dags. 12. júní 2009. Sjúkratryggingar Íslands töldu sjálfsagt mál að óska eftir þessum upplýsingum og átta sig ekki á málatilbúnaði félagsins."

Heilbrigðisráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 11. nóvember 2009. Þar segir:

„Með bréfi, dags. 12. júní 2009, óskaði ráðuneytið eftir því við Sjúkratryggingar Íslands að gerðar yrðu ráðstafanir til að safna upplýsingum hjá myndgreiningarstofum, sem stofnunin hefur samninga við, um beiðnir einstakra lækna um myndgreiningarþjónustu fyrir skjólstæðinga sína. Tilgangurinn með upplýsingasöfnuninni væri að greina hvernig ávísunum á þjónustuna er háttað með það fyrir augum að finna leiðir til að auka hagkvæmni í notkun þjónustunnar meðal sjálfstætt starfandi sérfræðinga. Vakin er athygli á því að eingöngu var verið að óska eftir upplýsingum um fjölda ávísana einstakra lækna á myndgreiningarrannsóknir og heildarkostnað vegna þeirra, en ekki eftir upplýsingum um þá einstaklinga sem þáðu þjónustuna. Í 45. gr. laga nr. 112/2008 um sjúkratryggingar er að finna lagaheimild fyrir slíka upplýsingasöfnun. Samkvæmt ákvæðinu skal sjúkratryggingastofnun hafa eftirlit með starfsemi samningsaðila. Til að sinna því eftirliti er kveðið á um í 3. mgr. 45. gr. að sjúkratryggingastofnun geti krafist þess að samningsaðilar nýti samræmd upplýsingakerfi og skili upplýsingum um veitta þjónustu og starfsemi á samræmdu rafrænu formi til stofnunarinnar. Í þessu felst að hægt er að vinna staðlaðar upplýsingar úr öllum kerfum sem nýtt eru.

Samkvæmt lögum nr. 112/2008 um sjúkratryggingar fer heilbrigðisráðherra með yfirstjórn sjúkratrygginga og samningsgerð um heilbrigðisþjónustu. Í því felst að ráðherra hefur ákvörðunarvald um stefnu, skipulag og forgangsröðun í heilbrigðisþjónustunni. Hins vegar felur ráðherra Sjúkratryggingum Íslands að framfylgja stefnu og ákvörðunum ráðuneytisins og annast stofnunin samningsgerð fyrir hönd ráðherra. Ein meginforsenda fyrir því að ráðuneytið geti markað stefnu sína og framfylgt henni er að fyrir liggi greinargóðar upplýsingar. Með hliðsjón af því er nauðsynlegt að ráðuneytið hafi aðgang að upplýsingum eins og um ræðir í máli þessu."

II.

Svar Persónuverndar

1.

Gildissvið laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 1. mgr. 3. gr. þeirra laga, og þar með verksvið Persónuverndar, sbr. 37. gr. laganna, nær til sérhverrar rafrænnar vinnslu persónuupplýsinga, sem og handvirkrar vinnslu slíkra upplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá. Persónuupplýsingar eru sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölul. 2. gr. laganna; og vinnsla er sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr.

Sú meðferð upplýsinga, sem hér um ræðir, felur í sér vinnslu persónuupplýsinga í framangreindum skilningi sem fellur undir lög nr. 77/2000. Svo að vinnslan sé heimil þarf hún, eins og öll vinnsla persónuupplýsinga, að samrýmast einhverju af skilyrðum 8. gr. laga nr. 77/2000. Á meðal þeirra er að vinnsla sé heimil sé hún nauðsynleg til að efna samning sem hinn skráði er aðili að, að hún sé nauðsynleg vegna verks sem unnið er í þágu almannahagsmuna, að hún sé nauðsynleg við beitingu opinbers valds og að hún sé nauðsynleg til að gæta lögmætra hagsmuna nema grundvallarréttindi og frelsi hins skráða vegi þyngra, sbr. 2, 5., 6. og 7. tölul. 1. mgr. 8. gr.

Þegar unnið er með viðkvæmar persónuupplýsingar þarf einnig að vera fullnægt einhverju viðbótarskilyrðanna fyrir vinnslu slíkra upplýsinga sem mælt er fyrir um í 9. gr. laga nr. 77/2000. Upplýsingar um heilsuhagi eru viðkvæmar persónuupplýsingar, sbr. c-lið 8. tölul. 2. gr. sömu laga. Erindi Læknisfræðilegrar myndgreiningar ehf. ber með sér að fyrirtækið telur beiðni Sjúkratrygginga Íslands um ávísanir lækna á myndgreiningarrannsóknir fela í sér að afhenda eigi upplýsingar um hvaða sjúklingar voru myndgreindir. Í svörum heilbrigðisráðuneytisins kemur hins vegar fram að ekki hafi verið átt við slíkar upplýsingar.

Auk þess sem vinnsla verður að styðjast við heimild í 8. gr. og, eftir atvikum, 9. gr. laga nr. 77/2000 verður hún að samrýmast öllum grunnreglum 7. gr. sömu laga. Þar segir m.a. að þess skuli gætt við vinnslu persónuupplýsinga að þær séu unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti og í samræmi við vandaða vinnsluhætti persónuupplýsinga (1. tölul.); að þær séu fengnar í yfirlýstum, skýrum, málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi (2. tölul.); og að þær séu nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar (3. tölul.).

2.

Við mat á hvort farið sé að framangreindum ákvæðum verður einnig að líta til ákvæða í öðrum lögum eftir því sem við á. Hér skipta máli ákvæði laga nr. 112/2008 um sjúkratryggingar. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. þeirra laga annast sjúkratryggingastofnunin, þ.e. SÍ, framkvæmd sjúkratrygginga og semur um og greiðir endurgjald fyrir heilbrigðisþjónustu samkvæmt lögunum í samræmi við stefnumörkun ráðherra á hverjum tíma, í þessu tilviki þjónustu samkvæmt samningum við sérgreinalækna. Í 4. gr. laganna er mælt fyrir um að heilbrigðisráðherra fari með yfirstjórn sjúkratrygginga og samningsgerð um heilbrigðisþjónustu og aðra aðstoð samkvæmt lögunum, svo og yfirstjórn sjúkratryggingastofnunarinnar.

Um heimildir SÍ til upplýsingaöflunar segir í 3. mgr. 45. gr. laga nr. 112/2008:

„Sjúkratryggingastofnunin getur krafist þess að samningsaðilar nýti samræmd upplýsingakerfi, þ.m.t. samræmda skráningu biðlista, og skili upplýsingum um veitta þjónustu og starfsemi á samræmdu rafrænu formi til stofnunarinnar. Vegna framkvæmdar eftirlits er stofnuninni jafnframt heimill aðgangur að ópersónugreinanlegum upplýsingum úr heilbrigðisskrám sem landlæknir heldur samkvæmt lögum um landlækni, eftir því sem við á."

3.

Með vísan til alls framangreinds telur Persónuvernd SÍ hafa heimildir að lögum til að afla upplýsinga um greiðslur til heilbrigðisstofnana og lækna fyrir veitingu heilbrigðisþjónustu, í þessu tilviki upplýsinga vegna myndgreininga hjá Læknisfræðilegri myndgreiningu ehf., sbr. fyrrgreind ákvæði 8. gr. laga nr. 77/2000 og 3. mgr. 45. gr. laga nr. 112/2008. Að því gefnu að í gögnum, sem SÍ fær afhent, komi ekki fram upplýsingar um einstaka sjúklinga þarf öflun upplýsinganna ekki að byggjast á heimild í 9. gr. Ætla verður að ef aflað væri upplýsinga um einstaka sjúklinga gæti slíkt farið í bága við framangreind ákvæði 7. gr., enda verður ekki séð að slík upplýsingaöflun sé almennt nauðsynleg til að fá yfirlit yfir kostnað vegna veitingar heilbrigðisþjónustu.

Komið hefur fram að beiðni SÍ um upplýsingar hjá Læknisfræðilegri myndgreiningu hafi ekki lotið að upplýsingum um einstaka sjúklinga. Í bréfi SÍ til fyrirtækisins kom slíkt heldur ekki fram berum orðum. Hins vegar liggur fyrir að Læknisfræðileg myndgreining túlkaði erindið svo að það lyti að upplýsingum um einstaklinga. Til að fyrirbyggja slíkan misskilning, og þar með koma í veg fyrir að upplýsingar um sjúklinga berist SÍ að tilefnislausu, telur Persónuvernd mikilvægt að við upplýsingaöflun samkvæmt 3. mgr. 45. gr. laga nr. 112/2008 sé notast við samræmt form eins og tekið er fram í ákvæðinu. Á slíku formi yrði að tilgreina nákvæmlega hvaða upplýsingum óskað væri eftir, t.d. með þeim hætti að hafa sérstaka reiti á forminu til að færa í ákveðnar upplýsingar. Um leið yrði ljóst að ekki væri óskað eftir öðrum upplýsingum en þeim sem tilgreindar væru á hinu samræmda formi.

Í ljósi þessa leiðbeinir Persónuvernd Sjúkratryggingum Íslands um að útbúa slíkt samræmt form sem um ræðir í 3. mgr. 45. gr. laga nr. 112/2008. Í ljósi þess að beiðnir SÍ lúta ekki ávallt að sömu flokkum upplýsinga eru ekki gerðar athugasemdir við að unnt sé að aðlaga form að aðstæðum hverju sinni eða að notast sé við fleiri en eina tegund forma.

Í svari þessu er ekki tekin afstaða til heimilda til miðlunar upplýsinga frá SÍ um greiðslur til heilbrigðisráðuneytisins.

III.

Samandregin niðurstaða

Sjúkratryggingar Íslands (SÍ) hafa heimild til að afla upplýsinga um greiðslur til heilbrigðisstofnana og lækna fyrir veitingu heilbrigðisþjónustu, í þessu tilviki upplýsinga vegna myndgreininga hjá Læknisfræðilegri myndgreiningu ehf., sbr. m.a. 3. mgr. 45. gr. laga nr. 112/2008. Í svari þessu er ekki tekin afstaða til heimilda til miðlunar upplýsinga frá SÍ um greiðslur til heilbrigðisráðuneytisins.