Úrskurður Persónuverndar um rafrænt aðgengi að kjörskrám á skra.is

Mál nr. 2017/1523

30.5.2018

 

Úrskurður

 

Á fundi stjórnar Persónuverndar 30. apríl 2018 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. 2017/1523:

 

I.
Málsmeðferð

 

1.
Tildrög máls

Hinn 20. október 2017 barst Persónuvernd kvörtun frá [A] (hér eftir nefndur kvartandi), vegna rafræns aðgangs að kjörskrám. Í kvörtuninni segir m.a.:

 

„Opið er fyrir kennitöluuppflettingu í gegnum skra.is og því opið aðgengi að Þjóðskrá Íslands.“

 

Fram kemur í kvörtuninni að á vefnum skra.is séu upplýsingar um einstaklinga aðgengilegar öllum, án innskráningar eða annarra takmarkana, undir flipanum „Hvar ertu á kjörskrá?“

 

2.
Bréfaskipti

Með bréfi, dagsettu 21. nóvember 2017, var Þjóðskrá Íslands boðið að koma á framfæri skýringum vegna kvörtunarinnar. Svarbréf Þjóðskrár Íslands, dagsett 18. desember 2017, barst Persónuvernd 22. s.m. Í bréfi Þjóðskrár Íslands kemur meðal annars fram að á vefjunum Ísland.is og kosning.is, í uppflettingunni „Hvar á ég að kjósa?“, fari ekki fram fletting í þjóðskrá heldur í kjörskrám, sem gefnar séu út fyrir kosningar til Alþingis, sveitarstjórnarkosningar og forsetakosningar. Sé kennitala einstaklings, sem sé á kjörskrá, slegin inn, birtist nafn hans, lögheimili, kjördæmi, sveitarfélag, kjörstaður og kjördeild. Í bréfinu segir einnig að Þjóðskrá Íslands og dómsmálaráðuneytið hafi opnað fyrir þennan uppflettiaðgang að kjörskrám á vefjum sínum um þremur til fjórum dögum eftir viðmiðunardag kjörskráa. Lokað sé fyrir uppflettingar daginn eftir kjördag.

Í bréfi sínu vísar Þjóðskrá Íslands til þess að samkvæmt lögum nr. 54/1962, um þjóðskrá og almannaskráningu, annist Þjóðskrá Íslands almannaskráningu. Í samræmi við 2. tölulið 1. mgr. 3. gr. laganna láti Þjóðskrá Íslands sveitarstjórnum í té stofn að kjörskrá þegar forsetakosningar, alþingiskosningar eða sveitarstjórnarkosningar eigi að fara fram. Samkvæmt 22. gr. laga nr. 24/2000, um kosningar til Alþingis, skuli sveitarstjórnir gera kjörskrár á grundvelli kjörskrárstofna sem Þjóðskrá Íslands láti þeim í té þegar boðað hafi verið til almennra alþingiskosninga. Samkvæmt 25. gr. laga nr. 24/2000 skuli ráðuneytið, eigi síðar en tólf dögum fyrir kjördag, birta í Ríkisútvarpi (hljóðvarpi og sjónvarpi) og dagblöðum auglýsingu um framlagningu kjörskráa. Í auglýsingunni skuli tekið fram að þeir sem vilji koma að athugasemdum við kjörskrá skuli senda þær hlutaðeigandi sveitarstjórn. Í 1. mgr. 26. gr. laganna sé kveðið á um að kjörskrá skuli leggja fram, almenningi til sýnis, á skrifstofu sveitarstjórnar eða öðrum hentugum stað, eigi síðar en tíu dögum fyrir kjördag. Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. skuli sveitarstjórn auglýsa hvar kjörskrá liggi frammi á þann hátt, á hverjum stað, sem venja sé þar að birta opinberar auglýsingar. Samkvæmt 3. mgr. 26. gr. skuli kjörskráin liggja frammi á almennum skrifstofutíma til kjördags. Sambærileg ákvæði séu í 4., 8. og 9. gr. laga nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórna. Þá sé í 1. gr. laga nr. 36/1945, um framboð og kjör forseta Íslands, kveðið á um að um kjörskrár til afnota við kjör forseta Íslands fari á sama hátt og við alþingiskosningar.

Að framangreindu virtu telur Þjóðskrá Íslands að skýr lagaheimild sé fyrir opinberri birtingu kjörskráa. Kjörskrár liggi frammi hjá sveitarstjórnum meðal annars til þess að aðilar geti, eftir atvikum, kært sig inn á kjörskrá. Vefurinn „Hvar á ég að kjósa?“ hafi verið settur upp fyrir undanfarnar kosningar til þess að unnt væri að fletta upp í kjörskrám með rafrænum hætti. Vísar Þjóðskrá Íslands um heimild til vinnslunnar til 3. og 5. töluliða 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Það sé réttur fólks að njóta kosningaréttar síns og með rafrænu aðgengi að kjörskrám sé verið að einfalda aðgengi að þeim. Það sé meðal annars liður í tilraun til þess að bregðast við minnkandi kjörsókn.

Í bréfi Þjóðskrár Íslands er um skilyrði 1. töluliðar 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000 vísað til þess að opnað sé fyrir rafrænan aðgang eftir að kjörskrár hafi verið gefnar út og að lokað sé fyrir aðganginn um leið og kosningum sé lokið. Rafrænt aðgengi að kjörskrám sé til hagræðis fyrir kjósandann og sé mikið notað. Þá noti kjörstjórnir uppflettingavefinn að einhverju leyti, einkum á kjördag þegar verið sé að flokka og telja utankjörfundaratkvæði.

Loks kemur fram í bréfi Þjóðskrár Íslands, varðandi fræðsluskyldu samkvæmt 20. og 21. gr. laga nr. 77/2000, að upplýsingar um hverju sé miðlað séu á vef Þjóðskrár Íslands, www.skra.is. Á vefslóðunum Ísland.is og kosning.is séu nánari upplýsingar um kjörskrár. Þar komi fram að upplýsingarnar sem þar birtist séu þær sömu og í þeim kjörskrám sem lögum samkvæmt liggi frammi hjá sveitarstjórnum til skoðunar og að aðgangurinn sé opinn tímabundið.

Með bréfi, dagsettu 8. janúar 2018, var kvartanda boðið að koma á framfæri athugasemdum sínum við framkomnar skýringar Þjóðskrár Íslands. Erindið var ítrekað með bréfi, dagsettu 28. febrúar s.á. Engin svör bárust frá kvartanda.

 

II.
Forsendur og niðurstaða

 

1.
Gildissvið laga nr. 77/2000

Gildissvið laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 1. mgr. 3. gr. þeirra laga, og þar með valdsvið Persónuverndar, sbr. 1. og 2. mgr. 37. gr. laganna, nær til sérhverrar rafrænnar vinnslu persónuupplýsinga, sem og handvirkrar vinnslu slíkra upplýsinga, sem eru eða eiga að verða hluti af skrá. Persónuupplýsingar eru sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölulið 2. gr. laganna, og vinnsla er sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölulið sömu greinar. Í athugasemdum við það ákvæði í frumvarpi, sem varð að lögum nr. 77/2000, kemur fram að hver sú aðferð, sem nota má til að gera upplýsingar tiltækar, telst til vinnslu. Mál þetta lýtur að rafrænu aðgengi að kjörskrám, og þeim persónuupplýsingum sem þar birtast, á vefsvæði Þjóðskrár Íslands, skra.is. Að framangreindu virtu er ljóst að mál þetta varðar meðferð persónuupplýsinga sem fellur undir valdsvið Persónuverndar.

Sá sem ber ábyrgð á að vinnsla persónuupplýsinga samrýmist lögum nr. 77/2000 er nefndur ábyrgðaraðili. Samkvæmt 4. tölul. 2. gr. laganna er þar átt við þann sem ákveður tilgang vinnslu persónuupplýsinga, þann búnað sem notaður er, aðferð við vinnsluna og aðra ráðstöfun upplýsinganna. Eins og hér háttar til telst Þjóðskrá Íslands vera ábyrgðaraðili að umræddri vinnslu.

 

2.
Lögmæti vinnslu

Öll vinnsla persónuupplýsinga verður að byggja á einhverri þeirri heimilda sem greinir í 8. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Samkvæmt 3. tölulið 1. mgr. þeirrar greinar er vinnsla persónuupplýsinga heimil sé hún nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila. Í 5. tölulið sömu málsgreinar segir auk þess að vinnsla persónuupplýsinga sé heimil sé hún nauðsynleg vegna verks sem unnið er í þágu almannahagsmuna. Þá er sérstakt ákvæði um kennitölur að finna í 10. gr. laganna, þess efnis að notkun þeirra sé heimil eigi hún sér málefnalegan tilgang og sé nauðsynleg til að tryggja örugga persónugreiningu.

Að auki verður öll vinnsla persónuupplýsinga að fullnægja grunnkröfum 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000 um gæði gagna og vinnslu. Þar er mælt fyrir um að persónuupplýsingar skuli unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti og í samræmi við vandaða vinnsluhætti persónuupplýsinga (1. tölul.); að þær skuli fengnar í yfirlýstum, skýrum, málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi (2. tölul.); að þær skuli vera nægilegar og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar (3. tölul.); að þær skuli vera áreiðanlegar og uppfærðar eftir þörfum, en persónuupplýsingar, sem séu óáreiðanlegar eða ófullkomnar, miðað við tilgang vinnslu þeirra, skuli afmá eða leiðrétta (4. tölul.); og að þær skuli varðveittar í því formi að ekki sé unnt að bera kennsl á hina skráðu lengur en þörf krefur miðað við tilgang vinnslu (5. tölul.).

Við beitingu framangreindra ákvæða verður einnig að líta til ákvæða í sérlögum, sem við eiga hverju sinni. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 54/1962, um þjóðskrá og almannaskráningu, annast Þjóðskrá Íslands almannaskráningu. Samkvæmt 2. tölulið 1. mgr. 3. gr. laganna skal Þjóðskrá Íslands láta sveitarstjórnum í té stofn að kjörskrá þegar forsetakosningar, alþingiskosningar eða sveitarstjórnarkosningar eiga að fara fram. Sveitarstjórnir skulu gera kjörskrár á grundvelli þeirra þegar boðað hefur verið til almennra þingkosninga, sbr. 22. gr. laga nr. 24/2000, um kosningar til Alþingis, og í aðdraganda sveitarstjórnarkosninga, sbr. 4. gr. laga nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórna. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 36/1945, um framboð og kjör forseta Íslands, fer um kjörskrár til afnota við kjör forseta Íslands á sama hátt og við alþingiskosningar og skulu mörk kjördæma vera hin sömu.

Þá er kveðið á um það í 25. gr. laga nr. 24/2000 að ráðuneytið skuli, eigi síðar en tólf dögum fyrir kjördag, birta í Ríkisútvarpi (hljóðvarpi og sjónvarpi) og dagblöðum auglýsingu um framlagningu kjörskráa. Í auglýsingunni skal tekið fram að þeir sem vilji koma að athugasemdum við kjörskrá skuli senda þær hlutaðeigandi sveitarstjórn. Samkvæmt 1. og 2. mgr. 26. gr. laganna skal leggja kjörskrá fram, almenningi til sýnis, á skrifstofu sveitarstjórnar eða öðrum hentugum stað, eigi síðar en tíu dögum fyrir kjördag og skal sveitarstjórn auglýsa hvar kjörskrá liggur frammi, á þann hátt, á hverjum stað, sem venja er þar að birta opinberar auglýsingar. Samkvæmt 3. mgr. 26. gr. laganna skal kjörskráin liggja frammi á almennum skrifstofutíma til kjördags. Sambærileg ákvæði eru í 8. og 9. gr. laga nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórna.

Með hliðsjón af því sem að framan greinir telur Persónuvernd ljóst að Þjóðskrá Íslands hafi heimild á grundvelli 3. töluliðar 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000 til að vinna með persónuupplýsingar í því skyni að sinna því lögbundna hlutverki sínu sem lýtur að því að afhenda sveitarstjórnum kjörskrárstofna. Hins vegar hvílir engin lagaskylda á Þjóðskrá Íslands sem lýtur að birtingu eða aðgengi að kjörskrám. Þrátt fyrir að ekki sé kveðið á um það berum orðum í framangreindum lagagreinum að það sé hlutverk sveitarstjórna að leggja kjörskrár fram, almenningi til sýnis, þá segir í athugasemdum við 26. gr. frumvarps að lögum nr. 24/2000:

„Lagt er til að alfarið verði á valdi sveitarstjórnar og án tillits til eðlis sveitarfélags eða stærðar hvar og á hve mörgum stöðum í sveitarfélagi kjörskrá er lögð fram.“

Þá segir að greinin samsvari ákvæðum þágildandi kosningalaga. Jafnframt er kveðið á um það í 2. mgr. 26. gr. laga nr. 24/2000 að sveitarstjórnir skuli auglýsa hvar kjörskrár liggi frammi. Sé 1. mgr. 26. gr. lesin með hliðsjón af athugasemdum frumvarpsins og 2. mgr. sömu greinar er ljóst að það er lögbundið hlutverk sveitarstjórna að leggja kjörskrár fram, almenningi til sýnis. Í athugasemdum við 9. gr. frumvarps að lögum nr. 5/1998 segir að ákvæðið samsvari tilgreindu ákvæði þágildandi laga um kosningar til Alþingis og eiga sömu sjónarmið því við hvað það ákvæði varðar. Að því virtu telur Persónuvernd að Þjóðskrá Íslands sé ekki nauðsynlegt að veita rafrænt aðgengi að kjörskrám til þess að fullnægja lagaskyldu, sbr. 3. tölulið 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000. Kemur þá til skoðunar hvort framangreind vinnsla persónuupplýsinga sé nauðsynleg vegna verks sem unnið sé í almannaþágu, sbr. 5. tölulið sömu málsgreinar.

Í svarbréfi Þjóðskrár Íslands kemur fram að það hafi verið sameiginleg ákvörðun stofnunarinnar og ráðuneytisins, nú dómsmálaráðuneytisins, að opna fyrir uppflettiaðgang að kjörskrám á vefjum sínum, um þremur til fjórum dögum eftir viðmiðunardag kjörskráa og fram til dagsins eftir kjördag. Tilgangurinn sé m.a. að einfalda aðgengi kjósenda að kjörskrám og að bregðast við minnkandi kjörsókn.

Samkvæmt þeim ákvæðum laga nr. 24/2000 og 5/1998 sem að framan eru rakin skulu kjörskrár liggja frammi, almenningi til sýnis, eigi síðar en tíu dögum fyrir kjördag. Þá skulu sveitarstjórnir þegar taka til meðferðar athugasemdir sem þeim berast við kjörskrár og gera viðeigandi leiðréttingar ef við á. Sveitarstjórnir skulu enn fremur, fram á kjördag, leiðrétta kjörskrár ef þeim berst vitneskja um andlát eða um að einhver hafi öðlast eða, eftir atvikum, misst íslenskt ríkisfang, sbr. 27. gr. laga nr. 24/2000 og 10. gr. laga nr. 5/1998. Af þessum ákvæðum leiðir að kjörskrár eiga að vera almenningi aðgengilegar í aðdraganda kosninga til þess að einstaklingar geti kynnt sér hvar þeir eigi að kjósa en jafnframt til þess að hver sem er geti kynnt sér þær upplýsingar sem þar koma fram, gert athugasemdir og, eftir atvikum, kært framkvæmd kosninga. Með hliðsjón af framangreindu telur Persónuvernd að almannahagsmunir geti staðið til þess að almennt aðgengi að kjörskrám sé aukið og einfaldað og að rafrænt aðgengi að kjörskrám sé til þess fallið.

Þá er það hlutverk Þjóðskrár Íslands að láta öllum sveitarstjórnum landsins í té kjörskrárstofna í aðdraganda kosninga og standa því málefnaleg rök til þess að stofnunin leggi til þann rafræna aðgang sem að framan greinir og að jafnræði sé þannig tryggt, hvað varðar aðgengi að kjörskrám milli ólíkra sveitarfélaga.

Að öllu því virtu, sem að framan er rakið, telur Persónuvernd að sú vinnsla persónuupplýsinga sem felst í því að gera almenningi kleift að kanna skráningu sína og annarra á kjörskrá, með innslætti á kennitölu, á vefsvæði Þjóðskrár Íslands, skra.is, sé heimil á grundvelli 5. töluliðar 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000. Sé rafrænt aðgengi að kjörskrám takmarkað við þann tíma, frá því að Þjóðskrá Íslands hefur afhent sveitarstjórnum kjörskrárstofna og þar til kosningum lýkur, telur Persónuvernd jafnframt að aðgangur að þeim persónuupplýsingum sem þar birtast sé nægilegur og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar, sbr. 3. og 5. tölulið 1. mgr. 7. gr. sömu laga. Auk þess verður að telja notkun kennitölu nauðsynlega til að tryggja örugga persónugreiningu, sbr. 10. gr. laganna, og að þær upplýsingar sem birtast við innslátt kennitölu, þ.m.t. heimilisföng, séu ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang almennrar birtingar kjörskráa, sbr. 3. tölulið 1. mgr. 7. gr. laganna.

 

Ú r s k u r ð a r o r ð: 

Vinnsla Þjóðskrár Íslands á persónuupplýsingum, sem felst í rafrænu aðgengi að kjörskrám á vefsvæðinu skra.is, á þeim tíma frá því að kjörskrárstofnar hafa verið afhentir sveitarstjórnum fyrir kosningar og þar til kosningum lýkur, samrýmist lögum nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.