Úrskurður um skráningu og vinnslu persónuupplýsinga í þágu samantektar Lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu um mótmælin 2008-2011

Mál nr. 2014/1684

4.3.2015

 

Úrskurður

 

 

 

Á fundi stjórnar Persónuverndar þann 25. febrúar 2015 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. 2014/1684:

 

 

 

I.

 

Grundvöllur máls

 

Málavextir og bréfaskipti

 

1.

 

Tildrög máls

 

Þann 2. desember 2014 barst Persónuvernd kvörtun frá [A] (hér eftir nefndur kvartandi), dags. 1. desember 2014, vegna vinnslu og miðlunar persónuupplýsinga um hann í skýrslu Lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu „Samantekt á skipulagi lögreglu við mótmælin 2008-2011“. Í kvörtuninni segir m.a. að nafn kvartanda og/eða upphafsstafir ásamt lögreglunúmeri ([…]) megi finna í skýrslunni og þá aðallega í þeim hlutum sem bera yfirskriftina  „Lögreglumenn við störf“ og „Ummæli frá nokkrum lögreglumönnum sem tóku þátt“. Þá kemur fram að Lögreglan á höfuðborgarsvæðinu hafi óskað eftir því að kvartandi ritaði upplifun sína af tilteknum aðgerðum sem lögregla sinnti á umræddu tímabili 2008-2011. Segir kvartandi að hann hafi verið upplýstur um að verið væri að skrifa skýrslu um mótmælin og um hlið lögreglu af atburðunum. Þá segir:

 

 

 

 

Þá óskar kvartandi þess að Persónuvernd taki umrædda skýrslu til athugunar sem og dreifingu hennar með tilliti til þess hvort persónuverndarlög hafi verið brotin. Þá óskar kvartandi jafnframt eftir því að stofnunin taki eftirfarandi atriði til sérstakrar skoðunar:

 

 

 

 

2.

 

Bréfaskipti

 

Með bréfi, 30. desember 2014, var Lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu tilkynnt um kvörtunina og boðið að koma á framfæri andmælum sínum til samræmis við 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var þess sérstaklega óskað að Persónuvernd yrði upplýst um á hvaða heimild í 1. mgr. 8. og 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, umrædd vinnsla um kvartanda byggðist sem og hvernig sú vinnsla hefði samrýmst ákvæðum 1., 2. og 3. tölul. 1. mgr. 7. gr. sömu laga.

 

 

Í svarbréfi Lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu, dags. 12 janúar 2015, vísar lögreglan til 226. gr. laga um meðferð sakamála nr. 88/2008 og 5. og 1. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Í fyrrnefndum lagaákvæðum er kveðið á um að lögregla hafi heimild til að skrá og varðveita upplýsingar um brotaferil einstakra manna og atriði er varða einkahagi þeirra. Þá er ríkislögreglustjóra skylt að halda málaskrá, sbr. 5. gr. fyrrnefndra laga þar sem nánar er tiltekið hvaða upplýsingar hún skuli innihalda. Jafnframt segir að það sé hlutverk lögreglu að gæta almannaöryggis og halda uppi lögum og reglu, tryggja réttaröryggi borgaranna og vernda eignarrétt, opinbera hagsmuna og hvers kyns lögmæta starfsemi, sbr. 1. gr. fyrrnefndra laga. Í bréfi lögreglu er einnig vísað til reglugerðar nr. 322/2001, um meðferð persónuupplýsinga hjá lögreglu, en í 2. gr. reglugerðarinnar er sérstaklega vikið að því hvað skuli skrá í sérstakar skrár sem lögreglu er heimilt að halda. Um það efni vísar lögreglan sérstaklega til e-liðar 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. um að skrá skuli hvaða lögreglumenn séu á vettvangi hverju sinni.

 

 

Þá segir jafnframt í bréfi lögreglunnar að á grundvelli framangreindra heimilda haldi hún til haga upplýsingum um viðfangsefni lögreglu í lögreglukerfinu LÖKE. Í mótmælunum hafi upplýsingar verið skráðar jafnóðum á miðlægan stað svo lögreglan gæti metið ástandið hverju sinni, mannaflaþörf og ástæðu þess hvort grípa þyrfti til aðgerða. Með þeim hætti hafi ákveðin grunnatriði verið skráð í hverju tilviki um þann, eða þá, aðila sem höfðu óskað eftir, eða tilkynnt lögreglu um, að þeir myndu halda fund á tilteknum stað og tíma. Auk þess hafi verið skráðar upplýsingar um áætlaðan fjölda fundargesta, aðra mótmælaatburði en þá sem sérstaklega var tilkynnt um, í þeim tilvikum sem lögregla þurfti að hafa afskipti af málum eða þegar ógn eða áreiti steðjaði að fundargestum annars vegar eða frá þeim hins vegar. Þá hafi verið skráðar upplýsingar um verkefni sem komu til kasta lögreglu, ýmiss konar afskipti sem lögregla þurfti að hafa vegna atburða og um ætlaða refsiverða háttsemi. Hafi lögregla talið fyrrnefnda skráningu nauðsynlega svo hún gæti sinnt lögbundnu hlutverki sínu í þágu almannahagsmuna.

 

 

Hvað varðar þá spurningu kvartanda, hvort upphafsstafir og lögreglunúmer teljist til  persónuupplýsinga, segir að samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 1152/2011, um einkennisfatnað lögreglunnar, séu lögreglunúmer öllum aðgengileg enda ísaumuð í einkennisfatnað lögreglumanna. Einnig segir að þeim starfsmönnum Lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu, sem veittur er aðgangur að LÖKE og viðverukerfi lögreglu, sé mögulegt að fá upplýsingar um það hvaða einstaklingur beri tiltekið lögreglunúmer.

 

 

Loks kemur fram í bréfi lögreglu að hún telji skýra heimild hafa legið til grundvallar almennri vinnslu persónuupplýsinga í málinu. Um gæði þeirrar vinnslu vísar lögreglan til 1., 2., 3., 4. og 5. tölul. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Þá telji lögreglan að heimild hafi staðið til vinnslunnar samkvæmt 3., 5., 6. og 7. tölul. 1. mgr. og 3. mgr. 8. gr. og 1., 2., 7. og 9. tölul. 1. mgr. og 3. mgr. 9. gr. sömu laga.

 

 

Með bréfi, dags. 6. febrúar 2015, var kvartanda boðið að tjá sig um svarbréf lögreglunnar. Athugasemdir kvartanda bárust með tölvubréfi, þann 16. febrúar 2015. Þar segir m.a. að kvartandi geri engar athugasemdir við skráningu lögreglunnar í upplýsingakerfi embættisins enda sé honum kunnugt um lagaheimildir lögreglu til slíkrar skráningar. Hvað varðar aðgengileika lögreglunúmera segir að lögreglumenn sem klæðist almennum einkennisfatnaði beri fjögurra stafa einkennisnúmer. Hins vegar beri lögreglumenn, sem klæddir séu búningi til mannfjöldastjórnunar, ekki lögreglunúmer heldur annars konar númer. Einnig telur kvartandi það vera álitaefni hvort lögreglu hafi verið heimilt að vinna samantekt, um persónuupplýsingar einstaklinga sem voru við störf hverju sinni vegna mótmælanna, úr upplýsingakerfinu LÖKE sem og að gera samantekt um þá lögreglumenn sem voru á vettvangi hverju sinni og setja upphafsstafi og lögreglunúmer í samantektina. Þá tekur kvartandi fram að ekki hafi legið fyrir upplýst samþykki hans, um að hann heimili notkun þeirra gagna sem hann ritaði, í samantektina.

 

 

 

II.

 

Forsendur og niðurstaða

 

 

1.

 

Gildissvið laga nr. 77/2000

 

Efnislegt gildissvið laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, og þar með valdsvið Persónuverndar, nær til vinnslu persónuupplýsinga, sbr. 1. mgr. 3. gr. og 1. og 2. mgr. 37. gr. laganna. Persónuupplýsingar eru sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölul. 2. gr. laganna; og vinnsla er sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr.

 

 

Sá sem ber ábyrgð á að vinnsla persónuupplýsinga samrýmist lögum nr. 77/2000 er nefndur ábyrgðaraðili. Samkvæmt 4. tölul. 2. gr. laganna er þar átt við þann sem ákveður tilgang vinnslu persónuupplýsinga, þann búnað sem notaður er, aðferð við vinnsluna og aðra ráðstöfun upplýsinganna. Eins og hér háttar til telst Lögreglan á höfuðborgarsvæðinu vera ábyrgðaraðili að umræddri vinnslu.

 

 

Í skýrslu Lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu, „Samantekt á skipulagi lögreglu við mótmælin 2008-2011“, er að finna upplýsingar um kvartanda, þ.e. upphafsstafi hans og lögreglunúmer. Í svarbréfi Lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu, dags. 12. janúar 2015, kemur fram að starfsmönnum löreglunnar, sem veittur er aðgangur að LÖKE og viðverukerfi lögreglu, sé mögulegt að fá upplýsingar um það hvaða einstaklingur beri tiltekið lögreglunúmer. Í ljósi þess telst meðferð upplýsinga um kvartanda, í tengslum við gerð umræddrar skýrslu, vera vinnsla persónuupplýsinga í skilningi laganna sem fellur undir úrskurðarvald Persónuverndar.

 

 

 

2.

 

Afmörkun

 

Í máli þessu er kvartað yfir vinnslu og miðlunar persónuupplýsinga um kvartanda í skýrslu Lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu „Samantekt á skipulagi lögreglu við mótmælin 2008-2011“. Þá beinist kvörtunin einnig að því hvort úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi brotið persónuverndarlög með úrskurði sínum í máli nr. 541/2014, frá 8. október 2014, og hvort heimilt hafi verið að vinna upplýsingar úr upplýsingakerfi lögreglu (LÖKE) við gerð skýrslunnar.

 

 

Í 2.  mgr. 44. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, segir að lögin takmarki ekki þann rétt til aðgangs að gögnum sem mælt er fyrir um í upplýsingalögum og stjórnsýslulögum. Samkvæmt V. kafla upplýsingalaga nr. 140/2012 sker úrskurðarnefnd um upplýsingamál úr ágreiningi um aðgang að gögnum samkvæmt lögunum og eru úrskurðir nefndarinnar endanlegir, sbr. 3. mgr. 20. gr. laganna. Með úrskurði nr. 541/2014, frá 8. október 2014, komst nefndin að þeirri niðurstöðu að Lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu bæri að afhenda kæranda í því máli samantekt um skipulag lögreglu í mótmælunum 2008-2011 á grundvelli 5. gr. laganna, en þó með ákveðnum takmörkunum, sbr. 9. gr. sömu laga.

 

 

Það fellur ekki innan valdsviðs Persónuverndar að endurskoða úrskurði hliðsetts stjórnvalds, í þessu tilviki úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Af þeim sökum er ekki unnt að taka afstöðu til lögmætis miðlunar umræddrar samantektar enda liggur fyrir endanlegur úrskurður á grundvelli lagaheimildar, þess efnis að samantektin sé háð upplýsingarétti almennings.

 

 

Samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttarins getur eingöngu sá átt aðild að máli sem á beinna, sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn þess. Lögum nr. 77/2000 er ætlað að vernda réttindi, sem að meginstefnu til eru persónubundin, enda er persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga einn þáttur í friðhelgi einkalífs. Aðild að ágreiningsmálum er því fyrst og fremst bundin við hinn skráða, í þessu tilviki kvartanda, og ábyrgðaraðila vinnslunnar í skilningi 4. tölul. 2. gr. laganna. Í framangreindu felst að kvartandi á einungis lögvarða hagsmuni af því að fá úrskurð um vinnslu persónuupplýsinga úr upplýsingakerfi lögreglu um hann sjálfan en ekki um hvort lögreglu hafi verið almennt, eða í tilviki annarra einstaklinga, heimilt að vinna persónuupplýsingar úr upplýsingakerfinu LÖKE við gerð samantektarinnar. Með úrskurðum í málum nr. 2014/1474 og 2014/1541, frá 25. febrúar 2015, hefur stofnunin hins vegar komist að niðurstöðu um slíka vinnslu.

 

 

 

3.

 

Lögmæti vinnslu

 

Vinnsla almennra persónuupplýsinga telst lögmæt ef hún fullnægir einhverju af skilyrðum 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Þá þarf vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga, sbr. upptalningu 8. tölul. 2. gr. sömu laga á slíkum upplýsingum, jafnframt að fullnægja einhverju þeirra skilyrða sem kveðið er á um í 1. mgr. 9. gr. laganna. Þær persónuupplýsingar um kvartanda sem kvörtun þessi lýtur að eru ekki viðkvæmar samkvæmt áðurnefndri upptalningu. Er því eingöngu þörf á að meta hvort  vinnsla þeirra hafi átt sér stoð í fyrrnefndri 8. gr. laganna. Þegar um ræðir vinnslu á vegum stjórnvalda reynir þá einkum á 3., 5. og 6. tölul. 1. mgr., þess efnis að vinna má með persónuupplýsingar sé það nauðsynlegt til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila, vegna verks sem unnið er í þágu almannahagsmuna eða við beitingu opinbers valds sem ábyrgðaraðili, eða þriðji maður sem upplýsingum er miðlað til, fer með.

 

 

Að auki verður, eins og ávallt þegar unnið er með persónuupplýsingar, að vera farið að öllum grunnkröfum 7. gr. laga nr. 77/2000,  þ. á m. um að persónuupplýsingar skulu unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti og í samræmi við vandaða vinnsluhætti slíkra upplýsinga (1. tölul.); að persónuupplýsingar skulu fengnar í yfirlýstum, skýrum, málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi (2. tölul.); að persónuupplýsingar skulu vera nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar (3. tölul.); og að þær skulu vera áreiðanlegar og uppfærðar eftir þörfum, en persónuupplýsingar, sem séu óáreiðanlegar eða ófullkomnar, miðað við tilgang vinnslu þeirra, skuli afmá eða leiðrétta (4. tölul.).

 

 

Í máli þessu er kvartað yfir dreifingu samantektar lögreglunnar, sem innihélt m.a. persónuupplýsingar um kvartanda, þ. á m. lögreglunúmer hans og upphafsstafi sem og hvort heimilt hafi verið að vinna persónuupplýsingar úr upplýsingakerfi lögreglu (LÖKE) við gerð skýrslunnar um samantekt á skipulagi lögreglu við mótmælin 2008-2011.

 

 

Í svarbréfi Lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu, dags. 12. janúar 2015, kemur fram að skráðar voru upplýsingar í mótmælunum á miðlægan stað, í lögreglukerfið LÖKE, í þeim tilgangi að meta ástandið við mótmælin hverju sinni, mannaflaþörf og hvort nauðsynlegt væri fyrir lögreglu að grípa til aðgerða. Þá segir að vinna lögreglu við umrædda samantekt hafi verið unnin í þeim tilgangi að meta og endurskoða aðgerðir lögreglu á tilteknu tímabili vegna skipulags og framkvæmda lögreglu til framtíðar.

 

 

Í i-lið 1. mgr. 5. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 segir að ríkislögreglustjóra beri að halda málaskrá um kærur sem berast lögreglu um afbrot með öllum nauðsynlegum upplýsingum sem mál varða, dagbók lögreglu með upplýsingum um erindi til lögreglu og úrlausn þeirra, skrá yfir handtekna menn og aðrar skrár sem nauðsynlegar eru í þágu löggæsluhagsmuna til að afstýra yfirvofandi hættu eða sporna við afbrotum, sem ráðherra setji frekari reglur um. Slíkar reglur hafa verið settar með reglugerð nr. 322/2001, um meðferð persónuupplýsinga hjá lögreglu.

 

 

Í 2. gr. reglugerðarinnar er fjallað um skrár lögreglu og hvaða upplýsingar skuli þar skráðar. Samkvæmt upptalningu 1. og 2. tölul. 2. gr. er heimilt að skrá í málaskrá upplýsingar um m.a. hvaða lögreglumenn voru á vettvangi og hver skrái skýrslu vegna atburðar. Þá segir um lögreglunúmer í 3. gr. reglugerðar nr. 1152/2011, um einkennisfatnað lögreglunnar, að allir lögreglumenn fái úthlutað fjögurra stafa lögreglunúmeri sem skuli saumað á fatnað lögreglumanna. Slíkt númer skuli þó ekki nota á jakka 1.

 

 

Fyrir liggur að upplýsingar um kvartanda voru skráðar í upplýsingakerfið LÖKE í tengslum við störf hans fyrir Lögregluna á höfuðborgarsvæðinu og um aðkomu hans að einstökum málum í mótmælunum á árunum 2008-2011. Varðandi skráningu persónuupplýsinga í LÖKE þarf að gera greinarmun á upplýsingum um þá einstaklinga sem lögregla hefur afskipti af eða koma við sögu lögreglu annars vegar og upplýsingum um hvernig einstakir lögreglumenn hafa sinnt starfsskyldum sínum hins vegar. Persónuupplýsingar í skrám  lögreglu, m.a. LÖKE, njóta sérstakrar verndar og um þær gilda strangar öryggiskröfur. Frá sjónarhóli persónuupplýsingaverndar eiga þær kröfur einkum við um fyrrnefndu upplýsingarnar. Gilda því ekki jafnströng viðmið um öryggi þeirra upplýsinga í LÖKE sem snúa að því hvernig lögreglumenn hafa sinnt stöfum sínum.

 

Með vísan til fyrrnefndra ákvæða um heimildir lögreglu til skráningar persónuupplýsinga í skrár sínar vegna lögreglustarfa, m.a. upplýsingar um störf einstakra lögreglumanna, er það mat Persónuverndar að vinnsla persónuupplýsinga um kvartanda í LÖKE hafi verið heimil. Í ljósi fyrrnefnds greinarmunar á upplýsingum um þá sem koma við sögu lögreglu annars vegar og lögreglumenn hins vegar telur Persónuvernd það einnig geta rúmast innan heimilda lögreglu að vinna umræddar upplýsingar um störf kvartanda frekar í þágu starfsemi sinnar og innan sinna vébanda. 

 

 

Hvað varðar heimild til miðlunar upplýsinga um kvartanda ber að líta til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. 541/2014, þann 8. október 2014, um skyldu lögreglustjórans á höfuðuborgarsvæðinu til að veita kæranda í því máli aðgang að skýrslunni „Samantekt á skipulagi lögreglu við mótmælin 2008 til 2011“, en þó með þeim hætti að lagt var fyrir embættið að afmá tilteknar persónuupplýsingar úr textanum fyrir afhendingu. Meðal þeirra upplýsinga sem átti að afmá voru tilvísanir í lögreglunúmer einstakra lögreglumanna, í þeim köflum skýrslunnar þar sem lögreglumenn tjá líðan sína og skoðanir undir yfirskriftinni „Ummæli frá nokkrum lögreglumönnum sem tóku þátt“. Í máli þessu liggur fyrir að samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndar bar að afmá upplýsingar um lögreglunúmer kvartanda úr þeim köflum skýrslunnar sem bera yfirskriftina „Ummæli frá nokkrum lögreglumönnum sem tóku þátt“.

 

 

Samkvæmt 11. gr. laga nr. 77/2000 skal ábyrgðaraðili gera viðeigandi skipulagslegar og tæknilegar öryggisráðstafanir til að vernda persónuupplýsingar gegn m.a. óleyfilegum aðgangi. Við afhendingu skýrslunnar frá lögreglu, m.a. til fjölmiðla, var texti, sem afmá átti samkvæmt fyrrgreindum úrskurði, ekki hulinn með fullnægjandi hætti. Bárust því persónuupplýsingar um kvartanda óviðkomandi. Persónuvernd hefur tekið sérstaka ákvörðun um um öryggi vinnslu persónuupplýsinga hjá lögreglu varðandi skýrsluna í máli nr. 2014/1470, frá 25. febrúar 2015, þar sem fram kemur að hin ófullnægjandi aðferð við að afmá texta hafi farið í bága við fyrrgreint ákvæði 11. gr.

 

 

Í ljósi alls framangreinds telur stjórn Persónuverndar að umrædd skráning persónuupplýsinga um kvartanda hafi samrýmst 3., 5., og 6. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000. Miðlun persónuupplýsinga um hann til fjölmiðla, í skýrslu lögreglu á persónugreinanlegu formi, samrýmdist hins vegar ekki lögum nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.

 

 

 

Ú r s k u r ð a r o r ð:

 

Lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu var heimil skráning persónuupplýsinga um [A] í upplýsingakerfi lögreglu, LÖKE. Vinnsla þeirra í þágu skýrslu um skipulag lögreglu um mótmælunum 2008-2011 var heimil. Miðlun upplýsinganna til fjölmiðla, sem og til kæranda í máli nr. 541/2014 hjá úrskurðarnefnd um upplýsingamál, samrýmdist ekki lögum  nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.