Vinnsla persónuupplýsinga af hálfu landskjörstjórnar og yfirkjörstjórnar Kópavogs vegna kosninga 2022

Mál nr. 2022050850

21.12.2023

Úrskurður

um kvörtun yfir vinnslu persónuupplýsinga af hálfu landskjörstjórnar og yfirkjörstjórnar Kópavogs í máli nr. 2022050850:

I.

Málsmeðferð

Hinn 12. maí 2022 barst Persónuvernd kvörtun frá [A] (hér eftir kvartandi) yfir vinnslu persónuupplýsinga um hann hjá landskjörstjórn og yfirkjörstjórn Kópavogs vegna kosninga 2022.

Nánar tiltekið er kvartað yfir því að umboðsmönnum sé gert að bera skilríki með nafni þess stjórnmálaflokks sem viðkomandi umboðsmaður kemur fram fyrir.

Persónuvernd sendi kvartanda bréf, dags. 14. júní 2023, og upplýsti hann um að það fyrirkomulag sem hann kvartaði yfir ætti sér stoð í kosningalögum nr. 112/2021. Persónuvernd óskaði jafnframt eftir upplýsingum um það hvort kvartandi óskaði engu að síður eftir efnislegri úrlausn á kvörtun sinni. Þann 22. s.m. barst Persónuvernd svar kvartanda þar sem hann ítrekaði ósk sína um efnislega úrlausn kvörtunar sinnar og lagði fram frekari rökstuðning. Persónuvernd bauð landskjörstjórn og yfirkjörstjórn Kópavogs að tjá sig um kvörtunina með bréfum, dags. 28. ágúst 2023 og bárust svör þeirra 13. og 14. september s.á. Þar sem skýr lagastoð er fyrir vinnslunni taldi Persónuvernd, eins og hér háttar til, óþarft að veita kvartanda kost á að koma á framfæri athugasemdum við svör landskjörstjórnar og yfirkjörstjórnar Kópavogs, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með tölvupósti þann 20. september 2023 óskaði Persónuvernd sérstaklega eftir að yfirkjörstjórn Kópavogs upplýsti Persónuvernd um það hvernig upplýsingum um kvartanda hafi verið aflað fyrir útgáfu umræddra skilríkja. Barst svar yfirkjörstjórnar Kópavogs með tölvupósti 22. s.m.

Við úrlausn málsins hefur verið tekið tillit til allra framangreindra gagna, þó ekki sé gerð sérstaklega grein fyrir þeim öllum í eftirfarandi úrskurði.

Meðferð málsins hefur tafist vegna mikilla anna hjá Persónuvernd.

___________________

Ágreiningur er um hvort að heimild hafi verið fyrir þeirri kröfu að við framkvæmd kosninga beri umboðsmenn stjórnmálaflokka utan á sér skilríki þar sem tilgreint er fyrir hvaða stjórnmálaflokk viðkomandi umboðsmaður fer fyrir.

Kvartandi telur ómálefnalegt og því vafa undirorpið að heimild sé fyrir því að birta viðkvæmar persónuupplýsingar með því að skylda umboðsmenn til að bera utan á sér stjórnmálaskoðanir sínar þrátt fyrir lagaheimild þess efnis.

Landskjörstjórn byggir á að, samkvæmt 1. mgr. 12. gr. kosningalaga nr. 112/2021, sé hún sjálfstæð stjórnsýslunefnd sem hafi yfirumsjón með framkvæmd kosninga og annist framkvæmd laganna. Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. kosningalaga séu kjörstjórnir staðbundin stjórnvöld sem annist framkvæmd kosninga í kjördæmum og sveitarfélögum samkvæmt nánari fyrirmælum kosningalaga. Yfirkjörstjórnir sveitarfélaga séu kjörstjórnir við kosningar samkvæmt. kosningalögum, sbr. b-lið 2. mgr. 15. gr. kosningalaga og þær hafi umsjón með framkvæmd sveitarstjórnarkosninga hver í sínu sveitarfélagi. Útgáfa skilríkjanna og vinnsla persónuupplýsinga vegna þeirra sé nauðsynleg til að fullnægja þeirri lagaskyldu sem hvíli á ábyrgðaraðila, sbr. 3. mgr. 53. gr. kosningalaga. Á landskjörstjórn hvíli því sú skylda að setja fyrirmæli um skilríki sem umboðsmönnum stjórnmálasamtaka beri að nota við störf sín. Skilríkin eigi að tilgreina hverjir hafi heimild til þess að starfa sem umboðsmenn, bæði svo að starfsfólk kjörstjórna og kjósendur viti hverjir séu umboðsmenn og fyrir hvaða stjórnmálasamtök þeir starfi. Umboðsmenn hafi umtalsverðar heimildir umfram almenning til að kynna sér gögn og framkvæmd kjörstjórna við framkvæmd kosninga og það sé afar mikilvægt bæði fyrir kjörstjórnir og kjósendur að skýrt sé hvaða einstaklingar það séu sem fari með þau réttindi sem kosningalög feli umboðsmönnum stjórnmálasamtaka. Þá kemur fram í svörum landskjörstjórnar að ekki séu gefin út skilríki til umboðsmanna, nema samþykki þeirra liggi fyrir, sbr. 1. mgr. 53. gr. kosningalaga. Umboðsmaður samþykki með undirritun sinni að sinna þeim störfum sem umboðsmönnum eru falin samkvæmt kosningalögum og jafnframt að bera þær skyldur sem störfunum fylgi. Um opinber störf sé að ræða, sem umboðsmaður sinni við atkvæðagreiðslu utan kjörfundar, við atkvæðagreiðslu á kjördegi og við talningu atkvæða. Við þau eftirlitsverkefni sem felist í starfi umboðsmanns geti hvorki kjósendur né yfirkjörstjórnir, hverfiskjörstjórnir og undirkjörstjórnir, verið í vafa um hverjir séu umboðsmenn, enda sé um að ræða eftirlitshlutverk sem byggi á skýrri lagaheimild. Þá liggi í eðli starfs umboðsmanna að þeir komi fram fyrir þau stjórnmálasamtök sem hafi tilnefnt þau til starfans. Ekki verði séð að tilnefning umboðsmanns sem samþykkt hafi að sinna starfinu séu upplýsingar sem leynt eigi að fara, heldur þvert á móti hljóti slíkar upplýsingar að vera opinberar og til þess fallnar að stuðla að gagnsæi í framkvæmd og undirbúningi kosninga. Verði að telja að þegar umboðsmaður samþykkir að taka að sér hlutverk umboðsmanns samkvæmt kosningalögum þá samþykki hann jafnframt að þær upplýsingar verði gerðar opinberar. Þá bendir landskjörstjórn á að það hafi legið fyrir að kvartandi hafi verið annar á framboðslista fyrir Pírata fyrir sveitarstjórnarkosningarnar árið 2022 í Kópavogi og varaþingmaður Suðvesturkjördæmis frá 2021 fyrir sömu stjórnmálasamtök.

Kjörstjórn Kópavogs byggir á að samkvæmt 3. mgr. 53. gr. kosningalaga nr. 112/2021 sé yfirkjörstjórn kjördæmis og yfirkjörstjórn sveitarfélags skylt að útbúa sérstök skilríki fyrir umboðsmenn framboðslista samkvæmt nánari fyrirmælum landskjörstjórnar. Skilríki þessi er umboðsmönnum skylt að bera við athafnir sínar samkvæmt lögunum og gildi sambærileg ákvæði um aðstoðarmenn umboðsmanna. Samkvæmt útgefnum fyrirmælum landskjörstjórnar, dags. 11. maí 2022, skuli tilgreina heiti þess framboðs sem umboðsmaður starfi fyrir á bakhlið skilríkjanna. Þá segi í fyrirmælunum að skilríki skuli þannig úr garði gerð að þau megi bera með þeim hætti að þau séu sýnileg, t.d. sem barmmerki eða í plastvasa sem hengja megi um hálsinn. Kvöð um að umboðsmenn skuli bera skilríki sem merki þá því framboði sem þeir komi fram fyrir við framkvæmd kosninga sé því samkvæmt ákvæðum laga og stjórnvaldsfyrirmæla. Á grundvelli 3. mgr. 53. gr. kosningalaga og fyrrgreindra fyrirmæla landskjörstjórnar hafi kjörstjórn Kópavogs útbúið skilríki í plastvasa með heiti framboðs á bakhlið fyrir umboðsmenn framboða í Kópavogi sem þeim hafi verið gert að bera framan á sér við sveitarstjórnarkosningar þann 14. maí 2022.

Við meðferð málsins óskaði Persónuvernd eftir frekari upplýsingum frá yfirkjörstjórn Kópavogs hvaðan persónuupplýsinga kvartanda fyrir útgáfu skilríkjanna hafi verið aflað. Í svari sínu til Persónuverndar kvað yfirkjörstjórn Kópavogs að stjórnmálasamtökum sem bjóði fram í kosningum beri að skila inn tilkynningu um það hverjir séu umboðsmenn listans þegar framboðslistum er skilað inn samkvæmt 2. mgr. 39. gr. kosningalaga nr. 112/2021. Sú tilkynning hafi að geyma tengiliðaupplýsingar (netfang) til þess að hægt sé að senda þeim fundarboð með landskjörstjórn um gildi framboðslistanna samkvæmt ákvæðum laganna. Þegar leiðbeiningar landskjörstjórnar um skilríki umboðsmanna hafi verið gefnar út hafi tölvupóstur verið sendur á umboðsmennina þar sem þeim hafi verið tilkynnt um efni leiðbeininganna og þeir beðnir um að skila inn mynd til þess að prenta á skilríkin líkt og leiðbeiningarnar geri ráð fyrir.

II.

Niðurstaða

Mál þetta lýtur að birtingu upplýsinga um stjórnmálaskoðanir kvartanda á skilríki hans sem umboðsmanns stjórnmálasamtaka við framkvæmd kosninga. Varðar það því vinnslu persónuupplýsinga sem fellur undir valdsvið Persónuverndar.

Sá sem ber ábyrgð á að vinnsla persónuupplýsinga samrýmist lögum nr. 90/2018 er nefndur ábyrgðaraðili. Samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga nr. 90/2018 er þar átt við einstakling, lögaðila, stjórnvald eða annan aðila sem ákveður einn eða í samvinnu við aðra tilgang og aðferðir við vinnslu persónuupplýsinga, sbr. 7. tölul. 4. gr. reglugerðar (ESB) 2016/679. Landskjörstjórn gaf út stjórnvaldsfyrirmæli til kjörstjórna 11. maí 2022 með yfirskriftinni „Fyrirmæli landskjörstjórnar um skilríki umboðsmanna“ þar sem fram kemur hvernig útgáfu skilríkja umboðsmanna skuli háttað. Telst landskjörstjórn því vera ábyrgðaraðili að umræddri vinnslu samkvæmt lögum nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, og reglugerð (ESB) 2016/679.

Öll vinnsla persónuupplýsinga verður að falla undir eitthvert af heimildarákvæðum 9. gr. laga nr. 90/2018, sbr. 6. gr. reglugerðar (ESB) 2016/679. Má þar nefna að vinna má með persónuupplýsingar sé það nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila, sbr. 3. tölul. lagaákvæðisins og c-lið reglugerðarákvæðisins. Að auki verður vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga að samrýmast einhverju af viðbótarskilyrðum 1. mgr. 11. gr. laganna, sbr. 2. mgr. 9. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt a-lið 3. tölul. 3. gr. laganna teljast stjórnmálaskoðanir viðkvæmar persónuupplýsingar, en af kvörtun verður ráðið að meðal annars hafi verið unnið með upplýsingar um stjórnmálaskoðanir kvartanda.

Við mat á heimild til vinnslu verður einnig að líta til ákvæða í öðrum lögum sem við eiga hverju sinni. Koma hér einkum til skoðunar kosningalög nr. 112/2021. Verður hlutaðeigandi ákvæðum laganna getið hér að neðan eftir því sem við á.

Auk heimildar samkvæmt framangreindu verður vinnsla persónuupplýsinga að samrýmast öllum meginreglum 1. mgr. 8. gr. laga nr. 90/2018, sbr. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar (ESB) 2016/679. Meginreglurnar kveða meðal annars á um að persónuupplýsingar skuli unnar með lögmætum, sanngjörnum og gagnsæjum hætti gagnvart hinum skráða, sbr. 1. tölul. lagaákvæðisins og a-lið reglugerðarákvæðisins, að þær skuli fengnar í skýrt tilgreindum, lögmætum og málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi, sbr. 2. tölul. lagaákvæðisins og b-lið reglugerðarákvæðisins og að þær skuli vera nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar, sbr. 3. tölul. lagaákvæðisins og c-lið reglugerðarákvæðisins.

Fyrir liggur að í 53. gr. kosningalaga nr. 112/2021 er mælt er fyrir um réttindi og skyldur umboðsmanna við framlagningu framboðslista. Þar kemur meðal annars fram að yfirkjörstjórn kjördæmis og yfirkjörstjórn sveitarfélags útbúa sérstök skilríki fyrir umboðsmenn samkvæmt nánari fyrirmælum landskjörstjórnar og að umboðsmönnum sé skylt að bera umrædd skilríki við athafnir sínar, sbr. 3. mgr. ákvæðisins. Einnig liggur fyrir að landskjörstjórn gaf út fyrirmæli þann 11. maí 2022 um það hvernig slíkum skilríkjum skildi háttað. Þar kemur m.a. fram að á bakhlið skilríkja umboðsmanna skuli tilgreina heiti þess framboðs sem umboðsmaður starfar fyrir. Það er því mat Persónuverndar að sú vinnsla sem er til úrlausnar geti stuðst við 3. tölul. 9. gr. laga nr. 90/2018, sbr. c-lið 1. mgr. 6. gr. reglugerðar (ESB) 2016/679, að öðrum skilyrðum laganna og reglugerðarinnar uppfylltum.

Kemur þá til skoðunar hvort vinnslan uppfylli eitthvert hinna sérstöku viðbótarskilyrða fyrir vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga. Líkt og að framan greinir eru réttindi og skyldur umboðsmanns stjórnmálasamtaka við framkvæmd kosninga lögmælt. Samkvæmt 1. mgr. 53. gr. kosningalaga nr. 112/2021, er kveðið á um að hverjum framboðslista skuli fylgja tilkynning oddvita listans til landskjörstjórnar eða yfirkjörstjórnar sveitarfélags um það hverjir tveir menn séu umboðsmenn listans, ásamt samþykki þeirra. Samkvæmt svörum landskjörstjórnar eru ekki gefin út skilríki nema slíkt samþykki liggi fyrir. Einnig liggur fyrir að kvartandi sendi mynd af sér til yfirkjörstjórnar Kópavogs í þeim tilgangi að nota við skilríkjagerð samkvæmt leiðbeiningum landskjörstjórnar. Þá hafi kvartandi verið annar á framboðslista fyrir umrædd stjórnmálasamtök fyrir sveitarstjórnarkosningarnar árið 2022 í Kópavogi og varaþingmaður Suðvesturkjördæmis frá 2021 fyrir sömu stjórnmálasamtök og stjórnmálaskoðanir hans því þegar verið opinberar. Það er því mat Persónuverndar að kvartandi hafi samþykkt umrædda vinnslu sem jafnframt hafi einungis tekið til upplýsinga sem kvartandi hafi augljóslega sjálfur gert opinberar, sbr. 1. og 5. tölul. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 90/2018, sbr. a- og e-lið 1. mgr. 9. gr. reglugerðar (ESB) 2016/679.

Krafan um sanngjarna og gagnsæja vinnslu persónuupplýsinga felur m.a. í sér að einstaklingum á að vera það ljóst þegar persónuupplýsingum um þá er safnað, þær notaðar, skoðaðar eða unnar á annan hátt. Einnig á þeim að vera ljóst að hvaða marki persónuupplýsingar eru eða munu verða unnar. Til að meta hvort skilyrðið um gagnsæi hafi verið uppfyllt við vinnslu persónuupplýsinga getur þurft að líta til ákvæða um fræðsluskyldu, sbr. 17. gr. laga nr. 90/2018 og 12.-14. gr. reglugerðar (ESB) 2016/679.

Þegar persónuupplýsinga er aflað hjá hinum skráða fer um fræðsluskyldu samkvæmt 13. gr. reglugerðarinnar og þegar persónuupplýsinga er aflað annars staðar frá fer um fræðsluskyldu samkvæmt 14. gr. reglugerðarinnar. Fræðsluskylda ábyrgðaraðila, þ.e. skyldan til að veita hinum skráða upplýsingar um vinnslu persónuupplýsinga hans, á almennt við óháð þeim lagagrundvelli sem vinnslan byggist á.

Samkvæmt 4. mgr. 13. gr. reglugerðar (ESB) 2016/679, er fræðsluskylda ábyrgðaraðila hins vegar ekki til staðar ef og að því marki sem hinn skráði hefur þegar fengið vitneskju um þau atriði sem upplýsa ber um á grundvelli ákvæðisins, sbr. einnig a-lið 5. mgr. 14. gr. reglugerðarinnar. Þá segir í c-lið 5. mgr. 14. gr. reglugerðarinnar að fræðsluskylda samkvæmt ákvæðinu sé ekki til staðar ef og að því marki sem skýrt er mælt fyrir um öflun eða miðlun upplýsinganna í lögum aðildarríkis sem ábyrgðaraðili heyrir undir og sem kveða á um viðeigandi ráðstafanir til að vernda lögmæta hagsmuni hins skráða

Með vísan til framangreinds verður litið svo á að kvartandi hafi fengið vitneskju um vinnslu þeirra persónuupplýsinga sem kvörtunin lýtur að á þeim grundvelli að hún hafi átt sér stoð í gildandi lögum. Jafnframt telur Persónuvernd að almennt megi þeim sem samþykkir að taka að sér hlutverk umboðsmanns vera ljóst að það sé þáttur í öryggi við framkvæmd kosninga að þeir séu merktir þeim stjórnmálasamtökum sem tilnefndu hann til starfsins, auk þess sem að kvartandi var fræddur um fyrirmæli landskjörstjórnar um útgáfu skilríkjanna þegar óskað var eftir mynd af honum. Með vísan til framangreinds er það niðurstaða Persónuverndar að landskjörstjórn hafi ekki þurft að fræða kvartanda sérstaklega um framangreinda vinnslu persónuupplýsinga þar sem undanþáguákvæði 4. mgr. 13. gr. og 5. mgr. 14. gr. reglugerðarinnar hafi átt við. Með vísan til framangreinds verður að telja umrædda vinnslu persónuupplýsinga hafa verið sanngjarna og gagnsæja gagnvart hinum skráða. Þá verður ekki séð að vinnslan hafi brotið gegn öðrum meginreglum laganna eða reglugerðarinnar.

Að öllu framangreindu virtu telst vinnslan hafa samrýmst lögum nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, sbr. reglugerð (ESB) 2016/679.

Ú r s k u r ð a r o r ð:

Vinnsla landskjörstjórnar og yfirkjörstjórnar Kópavogs á persónuupplýsingum um stjórnmálaskoðun [A] samrýmdist ákvæðum laga nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, sbr. reglugerð (ESB) 2016/679.

Persónuvernd, 21. desember 2023

Edda Þuríður Hauksdóttir                                   Rebekka Rán Samper