Vinnsla upplýsinga úr ferilvöktunarkerfi lögreglu

Mál nr. 2017/926

27.3.2019

Úrskurður

Hinn 28. febrúar 2019 kvað stjórn Persónuverndar upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. 2017/926:

I.

Ferill málsins

1.

Kvörtun

Persónuvernd hefur borist kvörtun frá [A], dags. 8. júní 2017, yfir vinnslu lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu, vinnuveitanda hans, á upplýsingum um ferilvöktun á lögreglubíl sem hann ók. Nánar tiltekið kemur fram í kvörtun að tilkynning hafi borist á samfélagsmiðla lögreglunnar um meintan hraðakstur bílsins og hafi starfsmaður lögreglunnar þá tekið skjáskot af umræddri ferilvöktun og sent yfirmönnum kvartanda. Segir að brotið hafi verið gegn verklagsreglum um ferilvöktun sem ríkislögreglustjóri hafi sett, en þar sé meðal annars tekið fram að starfsmönnum fjarskiptamiðstöðvar lögreglu sé óheimilt að veita upplýsingar úr kerfi til ferilvöktunar með lögreglubílum, auk þess sem ekki megi prenta út ferilupplýsingar nema með leyfi yfirstjórnar ríkislögreglustjóra, en slíkt leyfi hafi ekki legið fyrir þegar umrætt skjáskot var tekið. Einnig hafi starfsmaðurinn sem tók skjáskotið ekki verið starfsmaður fjarskiptamiðstöðvar heldur lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu.

Að auki segir í kvörtun að brotnar hafi verið ýmsar greinar í III. kafla laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, en kvartandi hafi aðeins fengið takmarkaðar upplýsingar um vinnslu þeirra persónuupplýsinga sem birtust í skjáskotinu. Hafi verið brotið gegn upplýsingarétti hans þar sem vitneskja um skjáskotið hafi borist honum með gróusögum á meðal samstarfsmanna hans, auk þess sem hann hafi sjálfur þurft að óska eftir vitneskju um umrædda vinnslu 40 dögum eftir töku skjáskotsins. Óskin hafi verið skrifleg, en henni hafi einungis verið svarað munnlega tíu dögum frá móttöku hennar. Hafi þar verið brotið gegn 2. mgr. 12. gr. laga nr. 837/2006 um rafræna vöktun og vinnslu persónuupplýsinga sem til verða við rafræna vöktun, þess efnis að beiðni hins skráða um að fá að skoða upplýsingar um sig í vöktunarefni skuli svarað svo fljótt sem verða megi og eigi síðar en innan eins mánaðar frá móttöku hennar.

2.

Skýringar lögreglunnar
á höfuðborgarsvæðinu

Með bréfi, dags. 1. ágúst 2017, ítrekuðu með bréfum, dags. 19. desember s.á. og 26. júní 2018, var lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu veitt færi á að tjá sig um framangreinda kvörtun. Svarað var með bréfi, dags. 29. júní 2018. Þar segir að hinn 6. apríl 2017 kl. 5.40 hafi tilkynning borist um samfélagsmiðla lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu um meintan hraðakstur lögreglubíls sem ekki hafi verið í forgangsakstri. Að beiðni yfirlögregluþjóns almennrar deildar lögreglunnar hafi lögreglufulltrúi, umsjónarmaður samfélagsmiðla hennar og yfirmaður hjá lögreglunni, notað aðgang sinn að ferilvöktunarkerfi til að kanna hver hraði bílsins væri og hafi kvartandi verið skráður ökumaður hans á umræddum tíma. Hafi lögreglufulltrúinn jafnframt tekið skjáskot af hraða bílsins í kerfinu og sent á yfirlögregluþjón. Málið hafi verið afgreitt með venjubundnum hætti af yfirmönnum lögreglunnar og skráð sem lokið. Sé þetta verklag í samræmi við verklagsreglur ríkislögreglustjóra varðandi akstur lögreglubifreiða frá 18. júlí 2005.

Einnig segir meðal annars að lögreglunni berist talsvert af kvörtunum yfir aksturslagi lögreglubíla, þ. á m. í gegnum samfélagsmiðla. Eitthvað af kvörtununum eigi við rök að styðjast, en í langflestum tilvikum sé annaðhvort gild ástæða fyrir hraðakstri eða kvörtun ekki á rökum reist. Aðgangur fyrrnefnds lögreglufulltrúa að ferilvöktunarkerfinu sé til þess að staðreyna hvort svo sé. Bendi skoðun til þess að um ámælisverðan akstur sé að ræða sendi hann ábendingu til yfirmanna hlutaðeigandi sem skoði málið. Þetta verklag sé nauðsynlegt til að beita þeim úrræðum sem lög nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins krefjist við úrvinnslu ágreiningsefna varðandi starfsmenn embættisins og hafi gögnum ekki verið miðlað umfram það sem nauðsynlegt hafi verið til að ná því markmiði í umrætt sinn.

Að auki segir að kvartandi hafi farið fram á það í tölvupósti hinn 15. maí 2017 til yfirmanna sinna að vera upplýstur um það hvort tilkynningin, sem hann hefði heyrt af, hefði beinst að honum sjálfum og, ef svo væri, hvernig hún hefði verið afgreidd. Hafi málið verið leyst gagnvart kvartanda og hann upplýstur um að málinu væri lokið. Hafi ekki borist formleg beiðni frá kvartanda um að fá að skoða gögn sem orðið hefðu til um hann við rafræna vöktun, sbr. 1. mgr. 12. gr. reglna nr. 837/2006.

Tekið er fram í bréfi lögreglunnar að farið hafi verið að grunnreglum 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sem og að heimild hafi staðið til umræddrar vinnslu slíkra upplýsinga á grundvelli 3., 5., 6. og 7. tölul. 1. mgr. 8. gr. og 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laganna, sbr. einnig 2. mgr. 1. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Þá segir að veitt sé fræðsla, þ. á m. með kynningu til nýrra starfsmanna, á grundvelli 20. gr. laga nr. 77/2000 og 10. gr. reglna nr. 837/2006. Þá sé áminning um ferilvöktun fest á mælaborð allra lögreglubíla.

Hjálagt með bréfi lögreglunnar var afrit af reglum ríkislögreglustjóra frá 7. desember 2001 um ferilvöktun ökutækja lögreglunnar. Kemur fram í V. kafla reglnanna að lögreglumenn sem starfa á fjarskiptamiðstöð og þeir yfirmenn, sem lögreglustjóri setji til þess, geta notað upplýsingar úr ferilvöktunarkerfi til þess að skoða hvaða akstursleiðir hafi verið eknar, á hvaða hraða hafi verið ekið, hvort ekið hafi verið í forgangi o.s.frv. Þá kemur fram í I. kafla reglnanna að lögreglustjóri hvers lögregluembættis ákveði hvaða yfirmenn hafi aðgang að ferilvöktunarkerfi. Þeirri ákvörðun lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu er lýst svo í bréfi hennar:

1. að skoðunaraðgang fyrir ökutæki hafi allir lögreglumenn;

2. að aðgang til skoðunar og rakningar á ökutækjum hafi stjórnendur lögreglustöðva, stöðvarstjórar og aðalvarðstjórar, yfirlögregluþjónn, aðgerðastjóri, aðalvarðstjóri í aðgerða- og skipulagsdeild, lögreglufulltrúi og deildarstjóri upplýsinga- og áætlunardeildar; og

3. að aðgang til skoðunar og rakningar á björgunartækjum hafi aðalvarðstjórar í aðgerða- og skipulagsdeild, auk þeirra sem komi til starfa í aðgerðastjórn lögreglu höfuðborgarsvæðisins í aðgerðum.

3.

Athugasemdir kvartanda

Með bréfi, dags. 1. ágúst 2018, veitti Persónuvernd kvartanda færi á að tjá sig um framangreint bréf lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu. Svarað var með bréfi, dags. 14. s.m., þar sem segir að atvikalýsing í bréfi lögreglunnar sé röng um það atriði að yfirlögregluþjónn almennrar deildar hafi beðið umsjónarmann samfélagsmiðla hennar um að kanna hraða þess lögreglubíls sem kvartandi ók í umræddu tilviki. Þess í stað hafi lögreglufulltrúinn greint yfirmanninum frá því í tölvupósti að honum hefði borist erindi um meintan hraðakstur sem hann hefði kannað og að honum hefði sýnst eftir skoðun á ferilvöktun að kvartandi hefði verið á 100 km/klst á svæði þar sem hámarkshraðinn er 60 km/klst. Hann hafi ekkert séð í dagbók sem útskýri það og láti skjáskot úr ferilvöktunarkerfi fylgja í viðhengi. Tekur kvartandi fram í þessu samhengi að samkvæmt 3. gr. reglna nr. 643/2004 um neyðarakstur er heimilt við slíkan akstur á ökutækjum lögreglunnar að sleppa notkun ljós- og hljóðmerkja, enda teljist það nauðsynlegt vegna tilefnis neyðarakstursins og aðstæður að öðru leyti mæli ekki gegn því. Samkvæmt þessu megi vera að akstur kvartanda hafi talist til neyðaraksturs í umrætt sinn.

Vísað er til þess að í stað þess að prenta út upplýsingar úr ferilvöktunarkerfi var tekið skjáskot. Í því sambandi segir að með því að taka skjáskot og senda í tölvupósti verði til rafrænt skjal sem sendandi verði ófær um að fylgja eftir, auk þess sem hann geti ekki séð hverjum það berist. Umrætt skjáskot hafi ekki verið sent í læstri möppu þannig að komið yrði í veg fyrir leka á rekjanlegum upplýsingum. Verði með engu móti sagt til um hver hafi fengið upplýsingar um kvartanda í hendur.

Einnig gerir kvartandi meðal annars þá athugasemd að lögreglufulltrúinn, sem tók umrætt skjáskot, hafi ekki verið yfirmaður þeirrar deildar lögreglunnar sem kvartandi starfaði í. Þá hafi hann, sem rannsóknarlögreglumaður, aðeins átt að vera með skoðunaraðgang að ferilvöktunarkerfi miðað við tilgreiningu lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu á hvernig aðgangi innan hennar að kerfinu sé háttað. Tiltekinn yfirmaður, sem fengið hafi umrætt skjáskot sent, þ.e. vakthafandi varðstjóri, hafi auk þess ekki átt að fá það í hendur samkvæmt starfslýsingu sinni. Nánar tiltekið megi túlka starfslýsingu svo að varðstjóri eigi aðeins að vera upplýstur um frávik starfsmanna sem hann stjórni hverju sinni samkvæmt svonefndri varðskrá. Þá segir að kvartandi hafi leitað eftir upplýsingum um umrætt mál hjá aðstoðaryfirlögregluþjóni á viðkomandi svæðisstöð en hann ekkert sagst um málið vita og vísað á aðalvarðstjóra. Sá hafi upplýst kvartanda munnlega um að málinu væri lokið. Ekki hafi hins vegar verið búið að ræða málið við kvartanda og hafi skriflegt svar, sem hann hafi óskað eftir í tölvupósti, aldrei borist. Bendi kvartandi í þessu sambandi á regluna um andmælarétt í 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, auk reglunnar um rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt 15. gr. sömu laga.

II.

Forsendur og niðurstaða

1.

Lagaskil

Mál þetta varðar kvörtun sem lýtur að atvikum frá því fyrir gildistöku núgildandi laga nr. 90/2018 um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga hinn 15. júlí 2018. Umfjöllun og efni þessa úrskurðar takmarkast því við ákvæði eldri laga, nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, en þeim reglum laganna sem hér reynir á hefur ekki verið breytt á þann veg að áhrif hefði á niðurstöðu málsins. Í því sambandi skal tekið fram í tengslum við þá takmörkun gildissviðs, sem fram kemur í 6. mgr. 4. gr. laga nr. 90/2018, að hún lýtur eingöngu að vinnslu af hálfu ríkisins í tengslum við að koma í veg fyrir, rannsaka, koma upp um eða saksækja fyrir refsiverð brot eða fullnægja refsiviðurlögum. Þá vinnslu, sem um ræðir í máli þessu, ber hins vegar að líta á sem vinnslu í þágu starfsmannamála með sama hætti og þegar ferilvöktun ökutækja fer fram hjá öðrum en lögreglu. Leiði hins vegar upplýsingar úr ferilvöktun til þess að mál verði tekið til rannsóknar sem sakamál fellur vinnsla persónuupplýsinga í þágu þeirrar rannsóknar undir takmörkunina.

2.

Gildissvið laga nr. 77/2000

Gildissvið laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 1. mgr. 3. gr. þeirra laga, og þar með valdsvið Persónuverndar, sbr. 1. og 2. mgr. 37. gr. laganna, nær til sérhverrar rafrænnar vinnslu persónuupplýsinga, sem og handvirkrar vinnslu slíkra upplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá. Persónuupplýsingar eru sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölul. 2. gr. laganna; og vinnsla er sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. sömu greinar. Í athugasemdum við það ákvæði í því frumvarpi, sem varð að lögum nr. 77/2000, kemur fram að hver sú aðferð, sem nota má til að gera upplýsingar tiltækar, telst til vinnslu.

Rafræn vöktun er vöktun sem er viðvarandi eða endurtekin reglulega og felur í sér eftirlit með einstaklingum með fjarstýrðum eða sjálfvirkum búnaði og fer fram á almannafæri eða á svæði sem takmarkaður hópur fólks fer um að jafnaði, sbr. 6. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000. Hugtakið tekur til vöktunar sem leiðir, á að leiða eða getur leitt til vinnslu persónuupplýsinga og sjónvarpsvöktunar sem fram fer með notkun sjónvarpsmyndavéla, vefmyndavéla eða annars samsvarandi búnaðar, án þess að fram fari söfnun myndefnis eða aðrar aðgerðir sem jafngilda vinnslu persónuupplýsinga.

Af framangreindu er ljóst að sú ferilvöktun, sem lögreglan á höfuðborgarsvæðinu hefur með ökutækjum sínum, er í eðli sínu rafræn vöktun og rafræn vinnsla persónuupplýsinga í skilningi laga nr. 77/2000. Jafnframt er ljóst að það heyrir undir valdsvið Persónuverndar að úrskurða um ágreining um umrædda vöktun og vinnslu, sbr. 37. gr. laganna.

Sá sem ber ábyrgð á að vinnsla persónuupplýsinga samrýmist lögum nr. 77/2000 er nefndur ábyrgðaraðili. Samkvæmt 4. tölul. 2. gr. laganna er þar átt við þann sem ákveður tilgang vinnslu persónuupplýsinga, þann búnað sem notaður er, aðferð við vinnsluna og aðra ráðstöfun upplýsinganna. Eins og hér háttar til telst lögreglan á höfuðborgarsvæðinu vera ábyrgðaraðili að umræddri vinnslu.

3.

Lagaumhverfi

Svo að vinna megi með persónuupplýsingar þarf ávallt að vera fullnægt einhverri af kröfum 8. gr. laga nr. 77/2000. Þegar um ræðir vinnslu persónuupplýsinga á vegum lögreglu í tengslum við störf hennar geta einkum átt við 3., 5. og 6. tölul. 1. mgr. þeirrar greinar, þess efnis að vinna megi með slíkar upplýsingar sé það nauðsynlegt til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila, vegna verks sem unnið er í þágu almannahagsmuna eða við beitingu opinbers valds. Þegar um ræðir vinnslu persónuupplýsinga á vegum lögreglu í tengslum við starfsmannamál reynir einnig sérstaklega á 7. tölul. 1. mgr. 8. gr. laganna um heimild til vinnslu persónuupplýsinga sem nauðsynleg er í þágu lögmætra hagsmuna sem vega þyngra en réttindi og frelsi hins skráða.

Sé um að ræða viðkvæmar persónuupplýsingar, s.s. um grun um refsiverða háttsemi þarf, auk heimildar samkvæmt 8. gr. laga nr. 77/2000, að vera fullnægt einhverju viðbótarskilyrða 9. gr. sömu laga fyrir vinnslu slíkra upplýsinga. Til þeirra teljast meðal annars upplýsingar um grun um refsiverða háttsemi, sbr. b-lið 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000, en ljóst er að við ferilvöktun ökutækja geta safnast upplýsingar sem falla þar undir. Verður þá einkum talið að vinnsla þeirra geti stuðst við 7. tölul. 1. mgr. 9. gr. laganna, þess efnis að vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga sé heimil sé hún nauðsynleg til að krafa verði afmörkuð, sett fram eða varin vegna dómsmáls eða annarra slíkra laganauðsynja.

Auk þess sem vinnsla persónuupplýsinga þarf að eiga sér stoð í framangreindum heimildarákvæðum laga nr. 77/2000 verður hún ávallt að fullnægja öllum grunnkröfum 1. mgr. 7. gr. sömu laga, þ. á m. um að persónuupplýsingar skuli unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti og að öll meðferð þeirra skuli vera í samræmi við vandaða vinnsluhætti persónuupplýsinga (1. tölul.); og að þær skuli vera nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt sé miðað við tilgang vinnslunnar (3. tölul.). Þá verður fullnægjandi öryggis persónuupplýsinga að vera gætt, sbr. 11. gr. laganna.

Eins og fyrr greinir er hér um að ræða rafræna vöktun. Í ljósi þess reynir hér einnig á þá kröfu 1. mgr. 4. gr. laga nr. 77/2000 að rafræn vöktun skuli fara fram í málefnalegum tilgangi og að beinist hún að svæði, þar sem takmarkaður hópur fólks fari um að jafnaði, þurfi hennar jafnframt að vera sérstök þörf vegna eðlis þeirrar starfsemi sem þar fer fram. Þá verður meðal annars að gæta að því við rafræna vöktun að með merki eða á annan áberandi hátt sé gert glögglega viðvart um vöktunina og hver sé ábyrgðaraðili, sbr. 24. gr. laganna, auk þess sem fræða verður starfsmenn um vöktun sem fram fer á vinnustað, sbr. 10. gr. reglna nr. 837/2006 um rafræna vöktun og vinnslu persónuupplýsinga sem til verða við rafræna vöktun, sbr. 5. mgr. 37. gr. laga nr. 77/2000. Er þar um að ræða útfærslu á því hvernig farið skuli að 20. gr. laganna um það hvernig upplýsa ber hinn skráða um vinnslu persónuupplýsinga um sig sem aflað er hjá honum sjálfum.

4.

Niðurstaða

Fyrir liggur að ferilvöktun á ökutækjum lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu er kynnt starfsmönnum hennar, sem og að merkingar um vöktunina eru í lögreglubílum. Jafnframt telur Persónuvernd ljóst að vöktunin þjóni málefnalegum tilgangi, en telja verður meðal annars að af því séu ríkir hagsmunir að hafa eftirlit með að heimildum til neyðaraksturs, sbr. 8. gr. umferðarlaga nr. 50/1987, sé ekki misbeitt. Þá telur Persónuvernd að gefist tilefni til að ætla að lögreglubíl hafi ekki verið ekið í samræmi við umferðarreglur verði eitthvert ferli að geta átt sér stað innan lögreglunnar til athugunar á því. Þegar litið er til þess verður ekki gerð við það athugasemd að tekið hafi verið skjáskot úr ferilvöktunarkerfi þegar lögreglu barst ábending um meint brot kvartanda við akstur á lögreglubíl. Þá verður ekki gerð athugasemd við það að skjáskotinu hafi verið komið á framfæri við viðeigandi yfirmenn lögreglunnar vegna úrlausnar á máli kvartanda. Telur Persónuvernd ekki fram komið að veiting aðgangs að skjáskotinu hafi farið fram úr því sem nauðsynlegt var í því skyni, né heldur að um hafi rætt starfsmenn sem ekki hafi mátt fá slíkan aðgang samkvæmt afmörkun lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu á aðgangsheimildum í ferilvöktunarkerfinu, sbr. niðurlag 2. kafla I. þáttar úrskurðar þessa. Að auki telur Persónuvernd ekki nauðsyn bera til þess að upplýsingar um ökuhraða lögreglubíla séu, í ljósi kröfunnar til öryggis persónuupplýsinga, varðveittar á læstu formi.

Af kvörtun verður ráðið að kvartandi telji einhvers konar miðlun til óviðkomandi hafa átt sér stað í formi sögusagna. Persónuvernd getur ekki, með úrræðum sínum, skorið úr um sannleiksgildi þess. Til þess er hins vegar jafnframt að líta að í ljósi kröfunnar um sanngirni í 1. tölul. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000 var lögreglunni rétt og skylt að upplýsa kvartanda um að mál vegna meints brots væri til skoðunar, sem og hvernig upplýsingar um það væru til komnar. Fyrir liggur að svo var ekki gert á fyrstu stigum heldur tíu dögum eftir að kvartandi fór fram á fræðslu, en jafnframt verður að telja nokkurt svigrúm vera til staðar til athugunar á málavöxtum áður en fræðsla er veitt. Hvað það varðar að vitneskjan var aðeins veitt munnlega er til þess að líta að lög nr. 77/2000 hafa ekki að geyma kröfu um að veittar séu skriflegar upplýsingar í tilvikum eins og hér um ræðir. Úrlausn um það hvaða kröfur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 geri í þessu sambandi fellur utan valdsviðs Persónuverndar.

Með vísan til alls framangreinds er niðurstaða Persónuverndar sú að vinnsla lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu á upplýsingum um ferilvöktun á lögreglubíl, sem kvartandi ók hinn 6. apríl 2017, hafi samrýmst lögum nr. 77/2000.

Mál þetta hefur tafist vegna mikilla anna hjá Persónuvernd og dráttar á svörum frá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu.

Ú r s k u r ð a r o r ð:

Vinnsla lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu á upplýsingum um ferilvöktun á lögreglubíl, sem [A] ók hinn 6. apríl 2017, samrýmdist lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.